Постанова від 05 серпня 2026 р. у справі №500/213/25 — Восьмий апеляційний адміністративний суд

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2026 рокуЛьвівСправа № 500/213/25 пров. № А/857/19228/25

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого суддіМатковської З. М.

суддів -Гінди О. М.

Гуляка В. В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Підволочиської селищної ради Тернопільської області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2025 року у справі № 500/213/25 за адміністративним позовом Теребовлянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України до Підволочиської селищної ради Тернопільської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, (головуючий суддя першої інстанції Грицюк Р.П., час ухвалення за правилами спрощеного позовного провадження, без повідомлення учасників справи, місце ухвалення м. Тернопіль, дата складання повного тексту 08 квітня 2025 року), -

В С Т А Н О В И В:

Керівник Теребовлянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агенства лісових ресурсів України, Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернувся до суду з позовом в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Підволочиської селищної ради, яка полягає у невинесенні на розгляд сесії ради подань Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства № 1095 від 15.09.2023 та №1133 від 28.09.2023 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами другої, третьої, п`ятої статті 57-1 Земельного кодексу України;

- зобов`язати Підволочиську селищну раду розглянути на сесії ради подання Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства № 1095 від 15.09.2023 та №1133 від 28.09.2023 та прийняти за результатами його розгляду рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами другої, третьої, п`ятої статті 57-1 Земельного кодексу України.

Позовні вимоги мотивовані тим, що винесення відповідачем на розгляд сесії селищної ради питань про передачу спірних земельних ділянок спеціалізованим лісогосподарським підприємствам не свідчить про вжиття Підволочиською селищною радою належних і достатніх заходів для розгляд подань Південно-Західного МУЛМГ № 1095 від 15.09.2023 та № 1133 від 28.09.2023 про віднесення земельних ділянок до самозалісених у розумінні статті 57-1 Земельного кодексу України.

Прокурор наполягає на систематичній бездіяльності відповідача, що полягає у не винесенні на розгляд сесії ради подань Південно-Західного МУЛМГ № 1095 від 15.09.2023 та №1133 від 28.09.2023 та не прийняття рішення саме про віднесення земельних ділянок до самозалісених відповідно до ст. 57-1 Земельного кодексу України та не оспорює дії/бездіяльність відповідача при вирішенні питання про їх передачу у власність чи користування.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2025 року адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Підволочиської селищної ради, що полягає у невинесенні на розгляд сесії ради подань Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства № 1095 від 15.09.2023 та №1133 від 28.09.2023 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами другої, третьої, п`ятої статті 57-1 Земельного кодексу України.

Зобов`язано Підволочиську селищну раду розглянути на сесії ради подання Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства № 1095 від 15.09.2023 та №1133 від 28.09.2023 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами другої, третьої, п`ятої статті 57-1 Земельного кодексу України.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що таке рішення прийняте з порушенням норм матеріального права, висновки суду не відповідають дійсним обставинам справи, а обставини справи досліджені неповно.

Підставами апеляційної скарги є відсутність, на думку апелянта, у прокурора підстав для звернення до суду в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства; недотримання алгоритму віднесення земельних ділянок до самозалісених та вжиття заходів до розгляду селищною радою відповідних питань і відсутність предмета спору через поділ спірної земельної ділянки.

З урахуванням наведеного відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

У відповідь на подану апеляційну скаргу позивач подав відзив, в якому заперечує проти вимог скарги, вважає їх безпідставними та необґрунтованими, просить відмовити у задоволенні вимог апелянта, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Частиною 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

Суд встановив та з матеріалів справи слідує, що Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства (далі по тексту - Південно-Західне МУЛМГ) 16.11.2023 звернулося до Підволочиської селищної ради з листом № 1454 щодо ухвалення рішення про віднесення земельних ділянок орієнтовною загальною площею 804,9512 га до самозалісених земель. До вказаного клопотання долучено інформацію про місце розташування цих самозалісених ділянок у вигляді картографічних матеріалів.

Повторно до Підволочиської селищної ради Південно-Західним МУЛМГ скеровано аналогічний лист 10.01.2024, до якого долучені подання № 1095 від 15.09.2023 та № 1133 від 28.09.2023 про віднесення земельних ділянок з кадастровими номерами 6124683000:01:001:1573 площею 49,4954 га і 6124683000:01:001:1456 площею 26,7214 га відповідно до самозалісених.

Підволочиською селищною радою вказані подання Південно-Західного МУЛМГ у частині віднесення спірних земельних ділянок до самозалісених на розгляд сесії не виносилися. Натомість, сесією селищної ради 29.05.2024 розглянуто вказані подання через призму звернення філії «Кременецьке лісове господарство» ДП «Ліси України» про передачу спірних земельних ділянок 6124683000:01:001:1573 і 6124683000:01:001:1456 у постійне користування.

За подібних обставин сесією Підволочиської селищної ради 22.11.2024 розглядалося питання про передачу земельних ділянок 6124683000:01:001:1573 і 6124683000:01:001:1456 у постійне користування ДП «Ліси України» для ведення лісового господарства.

На думку прокурора Підволочиська селищна рада допускає бездіяльність щодо віднесення угідь до самозалісених, що перешкоджає реалізації політики держави у сфері охорони самосійних лісів, визначеної, зокрема, Законом України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року», відтак, звернувся з позовом до суду.

Суд першої інстанції задовольнив позовні вимоги повністю з тих підстав, що оскільки земельні відносини передбачають, зокрема, віднесення земельних ділянок до самозалісених, а відповідач, згідно із частиною першою статті 122 Земельного кодексу України уповноважений розпоряджатися землями комунальної власності на його території, вирішення питання про віднесення земельних ділянок, указаних у поданнях Південно-Західного МУЛМГ до самозалісених земель повинно розглядатися виключно на сесії цієї ради.

Ураховуючи викладене, подання Південно-Західного МУЛМГ № 1095 від 15.09.2023 та № 1133 від 28.09.2023 щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених підлягали розгляду саме на сесії Підволочиської селищної ради з прийняттям рішення відповідно до частин другої, третьої, п`ятої статті 57-1 Земельного кодексу України.

Доказів розгляду сесією Підволочиської селищної ради питання саме про віднесення спірних земельних ділянок до самозалісених відповідачем не надано.

Відтак, бездіяльність відповідача щодо невинесення на розгляд сесії ради вищезазначеного подання Південно-Західного МУЛМГ підлягає визнанню протиправною.

Апеляційний суд частково погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Предметом спору в цій справі є визначення правового статусу земельних ділянок як самозалісених, тобто ділянок площею понад 0,5 гектара (за винятком земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення), що повністю або частково вкриті лісовою рослинністю, яка виникла природним шляхом, відповідно до визначення, наведеного у частині дванадцятій статті 1 ЛК України.

Частинами другою та третьою статті 1 ЛК України визначено, що ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах. Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.

Відповідно частини дванадцятої статті 1 ЛК України самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Згідно зі статтею 7 ЛК України ліси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.

Указом Президента України «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів» №228/2021 від 07.06.2021 (далі - Указ), з метою збереження лісового фонду України, належного захисту і відтворення лісів, створення сприятливих умов для ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку з урахуванням природних та економічних умов, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля започатковано з 2021 року реалізацію екологічної ініціативи «Масштабне залісення України». З цією метою Кабінету Міністрів України велено:

1) розробити у двомісячний строк та внести на розгляд Верховної Ради України законопроект щодо удосконалення системи охорони, захисту і відтворення лісів, у тому числі самосійних, стимулювання лісорозведення, збереження та відновлення природних екосистем;

2) розробити та затвердити державну цільову програму «Масштабне залісення України», спрямовану на розв`язання проблемних питань лісовпорядкування, насамперед щодо охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

3) ужити в установленому порядку заходів щодо:

- реформування лісового господарства, у тому числі удосконалення системи управління державними лісогосподарськими підприємствами;

- ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності з метою їх подальшого використання для досягнення оптимальної лісистості України;

- забезпечення належного фінансування у 2022 році та наступних роках заходів з охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

- запровадження механізмів залучення інвестицій для відновлення лісів та лісорозведення.

20.06.2022 прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів» (далі - Закон №2321-IX), набрав чинності 10.07.2022.

Цим Законом, зокрема, доповнено главу 11 ЗК України статтею 57-1 такого змісту: « 1. Самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

2. Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею. Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем. Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

3. Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

4. Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

5. Віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру».

Крім того, з метою реалізації вказаної норми, частину четверту статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» доповнено абзацом 4, яким передбаченого, що відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 ЗК України приймає рішення про передачу земельних ділянок комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної.

Також внесено відповідні доповнення і до статті 184 ЗК України, за змістом яких «визначення самозалісених ділянок» віднесено до змісту землеустрою.

Цим же Законом внесено доповнення в частину першу статті 36 Закону України «Про землеустрій», і відповідно до такого доповнення «ґрунтові, геоботанічні та інші обстеження земель при здійсненні землеустрою проводяться з метою отримання інформації про якісний стан земель, а також для виявлення самозалісених ділянок, земель, що зазнають впливу водної та вітрової ерозії, підтоплення, радіоактивного та хімічного забруднення, інших негативних явищ».

Відповідно до підпункту 1 пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону №2321-IX, Кабінету Міністрів України велено у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом забезпечити проведення інвентаризації самозалісених ділянок та вжити заходів із забезпечення ведення лісового господарства на таких ділянках.

Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який, відповідно до статті 22 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.

Разом з тим, введено новий вид у підгрупах угідь Класифікації видів земельних угідь (КВЗУ): « 005.05. Самозаліснені землі», які включають самозаліснені території будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкриті частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення яких відбулося природним шляхом.

Відповідно до статей 13, 16 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією, а забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов`язком держави.

Відповідно до частин другої-п`ятої статті 57-1 ЗК України віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.

Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем.

Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

Віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру.

З 10 липня 2022 року редакція статті 36 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» передбачає проведення ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою для виявлення самозалісених ділянок та використання цієї інформації для прийняття органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування рішень про передачу в постійне користування державним та комунальним лісогосподарським підприємствам самозалісених ділянок.

Кабінету Міністрів України, згідно з абзацом 2 підпункту 2 пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 20 червня 2022 року № 2321-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів», надається розпорядження «провести інвентаризацію самозалісених ділянок та вжити заходів щодо забезпечення ведення лісового господарства на цих ділянках».

Держлісагентство є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства (пункт 1 Положення № 521), здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин) (підпункт 4 пункту 4 Положення № 521); здійснює моніторинг лісів та приймає рішення про віднесення лісів до відповідної категорії (підпункти 8-9 пункту 4 Положення № 521).

Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 Положення № 521).

Завданням Міжрегіональних управлінь лісового та мисливського господарства є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, визначених Держлісагентством (пункт 3 Положення № 404), організація ведення лісовпорядкування, забезпечення ведення державного лісового кадастру та облік лісів, здійснює моніторинг лісів, підготовку та подання матеріалів до Держлісагентства для прийняття рішень у межах його компетенції (пункт 4 Положення № 404).

Водночас абзац 3 частини другої статті 57-1 ЗК України передбачає, що рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісеної приймається органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування на підставі подання територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, яким є відповідне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства.

Таким чином, саме на міжрегіональні управління покладено обов`язок ініціювати процедуру віднесення земельних ділянок до самозалісених шляхом підготовки та направлення матеріалів (подань), що є обов`язковою передумовою для прийняття рішення органом місцевого самоврядування.

Обов`язок ініціювати віднесення земель до самозалісених додатково підтверджується також завданнями, покладеними на територіальні органи протокольним рішенням колегії Держлісагентства від 28 вересня 2023 року № 8.

При цьому обов`язок органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах полягає не у виборі доцільності реагування на подання, а у дотриманні визначеної законом процедури його розгляду та прийнятті рішення за результатами такого розгляду відповідно до статті 57-1 ЗК України. Водночас оцінка відповідності конкретних земельних ділянок критеріям самозалісених здійснюється органом місцевого самоврядування під час такого розгляду.

ЛК України, ЗК України, Положення № 521 та № 404 прямо не визначають повноваження Держлісагентства чи Міжрегіональних управлінь лісового та мисливського господарства звертатися до суду з позовами до органу місцевого самоврядування у разі неприйняття рішення про віднесення земельних ділянок до категорії самозалісених.

Проте, відповідно до статті 28 Закону № 3166-VI, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Верховний Суд неодноразово звертав увагу судів на те, що положеннями нормативно-правових актів, які визначають організацію та діяльність центральних органів виконавчої влади, не можуть встановлюватися конкретні предмети і підстави позовів, з якими відповідний уповноважений орган має право звертатися до суду. Визначення у таких підзаконних актах вичерпного переліку позовних вимог об`єктивно призвело б до неправомірного обмеження повноважень органу у виборі належного способу захисту та фактичного унеможливлення реалізації покладеного на нього обов`язку щодо забезпечення судового захисту інтересів держави. Подібні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 923/449/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20 та від 18 червня 2021 року у справі № 927/491/19.

Держлісагентство як центральний орган виконавчої влади реалізує державну політику у сфері лісового господарства, а Міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства як територіальні органи Держлісагентства діють від його імені та в межах наданих повноважень, безпосередньо реалізуючи державну політику на місцях.

Територіальні органи Держлісагентства формують подання, яке, відповідно до абзацу 3 частини другої статті 57-1 ЗК України, є підставою для ухвалення органом місцевого самоврядування рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісеної.

У сфері збереження лісового фонду та самозалісених земель право Держлісагентства та його міжрегіональних управлінь на звернення до адміністративного суду випливає з їхніх публічно-владних (контрольних) повноважень і є належним способом захисту суспільного інтересу.

Така можливість кореспондується з вимогами абзацу 3 частини другої статті 57-1 ЗК України, який покладає на органи місцевого самоврядування обов`язок приймати рішення на підставі подання відповідного територіального органу у сфері лісового господарства.

Обов`язковий характер процедури віднесення земельної ділянки до самозалісеної випливає зі змісту частини другої статті 57-1 ЗК України, де використано формулювання "здійснюється", а не "може здійснюватися". Тобто після отримання подання від територіального органу Держлісагентства орган місцевого самоврядування зобов`язаний прийняти відповідне рішення.

При цьому роль органу місцевого самоврядування у процедурі віднесення земельних ділянок до самозалісених полягає у формалізації рішення, прийнятого на основі фахового висновку спеціалізованого органу у сфері лісового господарства, який володіє необхідною експертизою для визначення, чи відповідає земельна ділянка критеріям самозалісеної.

Така процедура забезпечує виконання державної екологічної політики щодо збереження та раціонального використання лісових ресурсів, затвердженої Законом України від 28 лютого 2019 року № 2697-VIII «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року», а також реалізацію вимог Закону України від 20 червня 2022 року № 2321-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів", спрямованих на збільшення лісистості території України.

Стаття 26 Закону № 280/97-ВР визначає, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема питання регулювання земельних відносин (пункт 34 частини першої).

Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених є актом розпорядження земельною ділянкою комунальної власності, який приймається на пленарному засіданні обговорення більшістю депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради, відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР.

Таким чином, рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності до самозалісених має прийматися саме на пленарному засіданні сесії Підволочиської селищної ради, а не обмежуватися листом селищного голови чи постійної комісії.

Постійна комісія селищної ради є допоміжним органом, який готує питання для розгляду на сесії ради, але не має повноважень приймати остаточні рішення з питань, віднесених до виключної компетенції ради.

Контроль за виконанням повноважень органів місцевого самоврядування щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності до самозалісених здійснюється у межах компетенції Держлісагентством та його територіальними органами, які, діючи від імені держави, можуть ініціювати звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування з метою забезпечення реалізації вимог абзацу 3 частини другої статті 57-1 ЗК України.

Отже, у спірних правовідносинах органом, уповноваженим державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, з урахуванням статей 57-1, 122 ЗК України та частини четвертої статті 21 Закону України «Про державний земельний кадастр», є Підволочиська селищна рада.

Підсумовуючи, колегія суддів зазначає, що селищна рада є уповноваженою особою щодо ухвалення рішення у спірних правовідносинах, а алгоритм віднесення заліснених земельних ділянок до самозалісених передбачає:

ідентифікацію самозалісених земельних ділянок за допомогою картографічних матеріалів і натурних обстежень;

направлення подання органом центральної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства до територіальної громади;

віднесення заліснених земельних ділянок до категорії самозалісених органом місцевого самоврядування;

прийняття рішення про передачу самозалісених ділянок до лісового фонду лісокористувачів або створення спеціального підрозділу територіальними громадами для забезпечення ведення лісового господарства на цих землях.

Неприйняття Підволочиською селищною радою жодного рішення за результатами розгляду подання є бездіяльністю, що суперечить вимогам частини другої статті 57-1 ЗК України, статтям 26 та 59 Закону № 280/97-ВР.

Крім того, Північно-Західне МУЛМГ як територіальний орган Держлісагентства володіє спеціальними знаннями та компетенцією у сфері лісового господарства; до завдань міжрегіональних управлінь належить організація ведення лісовпорядкування, забезпечення ведення державного лісового кадастру та обліку лісів, здійснення моніторингу лісів (пункт 4 Положення № 404).

Тому висновки Північно-Східного МУЛМГ, оформлені у формі подання, про те, які земельні ділянки відповідають критеріям самозалісених, ґрунтуються на фаховій оцінці відповідного уповноваженого органу і не можуть бути довільно відхилені органом місцевого самоврядування без належного обґрунтування та прийняття відповідного рішення.

Положеннями статті 122 ЗК України Підволочиська селищна рада є органом місцевого самоврядування, який уповноважений розпоряджатися землями комунальної власності в її адміністративних межах, зокрема приймати рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених земель.

Відповідно до частини п`ятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок - не рідше ніж один раз на місяць. Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством (ч. 17 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Судом першої інстанцій встановлено, що подання Південно-Західного МУЛМГ № 1095 від 15.09.2023 та №1133 від 28.09.2023 належним чином розглянуто не було.

Відповідно до частин першої - третьої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Приписами частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Отже, розгляд та вирішення питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства приймається органом місцевого самоврядування виключно на пленарному засіданні сільської, селищної, міської ради у формі рішення та не може оформлятися листами у відповідь на подання.

З урахуванням викладеного, подання Південно-Західного МУЛМГ мало бути винесено на розгляд та обговорення Підволочиської селищної ради у пленарному засіданні з прийняттям рішення чи про віднесення земельної ділянки до самозалісених, чи про відмову у віднесенні земельної ділянки до самозалісених з зазначенням конкретних причин та обставин, що відповідачем в межах цих правовідносин вчинено не було.

Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів і згідно усталеної судової практики слідує, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

«Ефективний засіб правового захисту» у розумінні ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає зазначеній нормі Конвенції (постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018р. у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018р. у справі № 826/14016/16 СМ, від 11.02.2019р. у справі № 2а-204/12).

З огляду на необхідність обрання найбільш ефективного способу захисту порушеного права, а також допущення протиправної бездіяльності та як наслідок не прийняття відповідного рішення свідчить про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що у спірних правовідносинах належним та ефективним способом захисту порушеного права позивача, за встановлених обставин, є зобов`язання органу місцевого самоврядування повторно розглянути на найближчій сесії ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства з прийняттям відповідного рішення, з урахуванням висновків суду, викладених в мотивувальній частині рішення суду.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи N R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980р. на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Враховуючи те, що станом на момент звернення прокурора до суду селищна рада не реалізувала своїх повноважень, оскільки у спосіб, встановлений законом, не розглянула відповідне питання та не надала оцінки поданню Південно-Західного МУЛМГ № 1095 від 15.09.2023 та №1133 від 28.09.2023, відповідно, не ухвалила рішення про задоволення подання чи про відмову в його задоволенні, колегія суддів вважає, що в цій частині позовні вимоги підлягають частковому задоволенню шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути на найближчій сесії ради вказані подання з ухваленням відповідного рішення.

Така позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а, від 29.03.2018 у справі № 816/303/16, від 06.03.2019 у справі №200/11311/18-а, від 16.05.2019 у справі № 818/600/17 та від 21.11.2019 у справі № 344/8720/16-а, від 09.09.2025 у справі №260/5797/24.

Щодо доводів апелянта про відсутність, на думку апелянта, у прокурора підстав для звернення до суду в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, то колегія суддів зазначає наступне.

Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках (пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України).

Частина третя статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) визначає виключні випадки такого представництва прокурором інтересів держави в суді:

- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Прокурор, відповідно до частин третьої та четвертої статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Тобто прокурор може представляти інтереси держави в адміністративній справі, якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, а також у разі відсутності такого органу (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16).

Таке звернення прокурора до суду узгоджується з принципами верховенства права, викладеними у Рекомендації CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum), які допускають участь прокурора у судових провадженнях поза межами кримінального процесу, якщо це необхідно для захисту суспільних інтересів і не порушує права сторін.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. При цьому бездіяльність не обмежується лише незверненням до суду - вона включає також невжиття будь-яких інших належних заходів для усунення порушення, відновлення порушених прав чи запобігання настанню негативних наслідків.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII та частиною четвертою статті 53 КАС України, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

У такому разі прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Подібну правову позицію сформулювала Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та Верховний Суд, зокрема, у постановах від 09 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, від 06 серпня 2024 року у справі № 160/17086/23 щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.

Також Верховний Суд звертає увагу, що Конституційний Суд України Рішенням від 03 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025, визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

У пунктах 3 та 4 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України також зазначено, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, які визнано неконституційними, втрачають чинність із 01 січня 2027 року, та що це Рішення не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності.

У мотивувальній частині цього Рішення Суд також наголосив, що представництво інтересів держави в суді, передбачене пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, має винятковий та субсидіарний характер. Прокурор може здійснювати таке представництво лише у випадках, коли цього вимагає захист конституційно значущих інтересів держави та коли компетентний орган не забезпечує такого захисту належним чином. Законодавче регулювання цієї функції повинно відповідати принципам, закріпленим у Конституції України, зокрема принципам верховенства права, рівності сторін у судовому процесі та заборони надмірного втручання держави у сферу прав і свобод людини.

Конституційний Суд України також зазначив, що в умовах правового режиму воєнного стану особливої ваги набуває всебічне забезпечення захисту інтересів держави Україна, а неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в цей період (пункт 9 мотивувальної частини). Такий конституційний підхід підтверджує правомірність здійснення прокурором представництва інтересів держави у спірних правовідносинах до моменту втрати чинності відповідними нормами або до їх законодавчого врегулювання, за умови наявності визначених законом підстав для такого представництва.

У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Ураховуючи положення ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», листами від 29.11.2024 та 09.12.2024 відповідно Теребовлянська окружна прокуратура повідомила Південно-західне МУЛМГ та Держлісагентство про наявність бездіяльності Підволочиської селищної ради у віднесенні спірних земельних ділянок до самозалісених. У цих листах Теребовлянська окружна прокуратура просила повідомити, чи вживалися цими органами державної влади заходи для захисту порушених інтересів держави.

У відповідь на лист прокурора від 29.11.2024 №54/2-2984ВИХ-24 Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства згідно письмової відповіді від 15.12.2024 №6-05/1425 повідомило, що у зв`язку з відсутністю коштів управління не зверталось до суду із позовом до Підволочиської селищної ради про вжиття заходів щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених та просить прокуратуру звернутись із таким позовом до суду. Держлісагентство у листі від 23.12.2024 повідомило, що до суду не зверталось і фактично не заперечило проти подання такого позову прокурором

У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 Велика Палата Верховного Суду вказала, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та, відповідно, мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Такий правовий підхід є застосовним до обставин цієї справи, де, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи про неможливість самостійно звернутися до суду через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду уповноваженого органу (у цій справі - Держлісагентства та Північно-Східного МУЛМГ) з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, свідчить про те, що зазначені органи неналежно виконують свої повноваження щодо забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового господарства.

Таким чином, на момент звернення Прокурора до суду з цим позовом, Держлісагентство та Південно-західне МУЛМГ фактично не здійснювали захист інтересів держави у судовому порядку, що є підставою для представництва прокурором законних інтересів держави відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Перевіривши мотивування судового рішення та доводи апеляційної скарги, відповідно до вимог статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши статтю 6 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково.

Відповідно до пункту 2 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно частин першої та другої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

У розрізі викладеного, оцінюючи наведені скаржником доводи, апеляційний суд приходить до переконання про наявність підстав для висновку про неправильне застосування норм матеріального права та передчасність висновків суду першої інстанції в частині зобов`язання селищної ради прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами другої, третьої, п`ятої статті 57-1 Земельного кодексу України, а тому рішення суду слід скасувати в цій частині та ухвалити нове рішення про часткове задоволення зазначених вимог.

В іншій частині, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції, слід залишити без змін.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Підволочиської селищної ради Тернопільської області задовольнити частково.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2025 року у справі № 500/213/25 скасувати в частині зобов`язання Підволочиської селищної ради прийняти за результатами розгляду подання Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства № 1095 від 15.09.2023 та №1133 від 28.09.2023 рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами другої, третьої, п`ятої статті 57-1 Земельного кодексу України та в цій частині ухвалити нову постанову, якою позов в цій частині задовольнити частково.

Зобов`язати Підволочиську селищну раду розглянути на найближчій сесії ради подання Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства № 1095 від 15.09.2023 та №1133 від 28.09.2023 та прийняти за їх результатами розгляду відповідне рішення.

У решті рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2025 року у справі № 500/213/25 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя З. М. Матковська

судді О. М. Гінда

В. В. Гуляк