Постанова від 05 серпня 2026 р. у справі №240/13759/26 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/13759/26

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Окис Тетяна Олександрівна

Суддя-доповідач - Капустинський М.М.

06 серпня 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Капустинського М.М.

суддів: Сапальової Т.В. Шидловського В.Б. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 червня 2026 року у справі за адміністративним позовом Дочірнього підприємства «Словечанський лісгосп АПК» Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства «Житомироблагроліс» Житомирської обласної ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В :

06 квітня 2026 року Дочірнє підприємство «Словечанський лісгосп АПК» Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства «Житомироблагроліс» Житомирської обласної ради (далі – позивач, ДП «Словечанський лісгосп АПК») звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Північного офісу Державної аудиторської служби України (далі – відповідач, Офіс), в якому просить визнати протиправними та скасувати висновок Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області про результати моніторингу закупівлі UA-2026-02-05-010690-a.

На обґрунтування позовних вимог зазначило, що такий висновок є необґрунтованим, незаконним та таким, що не відповідає і суперечить нормам чинного законодавства. Зауважує, що твердження органу контролю про належність позивача до замовників у розумінні Закону України «Про публічні закупівлі», є помилковим. Наголошує, що підприємство відповідає визначенню комерційного, здійснює свою діяльність на комерційній основі, ціни на продукцію формуються виходячи з попиту/пропозиції на ринку, продаж продукції відбувається у конкурентний спосіб шляхом продажу на товарних біржах та інших майданчиках, не фінансується за рахунок коштів державного чи місцевого бюджетів.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25 червня позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасувати Висновок про результати моніторингу закупівлі № UA-2026-02-05-010690-a Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області від 26 березня 2026 року.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Північного офісу Державної аудиторської служби України на користь Дочірнього підприємства «Словечанський лісгосп АПК» Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства «Житомироблагроліс» Житомирської обласної ради судовий збір у розмірі 3328 (три тисячі триста двадцять вісім) гривень 00 копійок.

Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.

Вказує, що за результатами аналізу положень статуту позивача встановлено, що його основною метою є забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового господарства, в тому числі охорона, захист і відтворення лісів. Наголошує, що майнова база позивача формується із залученням публічних ресурсів та майна територіальної громади, що свідчить про його спрямованість на задоволення суспільних потреб. Покликаючись на пункт 5.2 статуту позивача стверджує, що діяльність такого за своєю правовою природою має переважно публічно-правовий характер і спрямована на реалізацію державної політики у сфері лісового господарства. Зазначені функції мають публічно-правовий характер та спрямовані на задоволення суспільних потреб. Акцентує увагу, що діяльність позивача регламентується спеціальним законодавством у сфері лісового господарства, зокрема Лісовим кодексом України, Порядком спеціального використання лісових ресурсів, затвердженим постанова Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 року № 761 та Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» тощо. Реалізацію деревини позивач здійснює у спосіб, визначений державою (через регламентовані процедури та біржові механізми), що свідчить про відсутність вільного ціноутворення та класичних конкурентних умов. Основні функції позивача, пов`язані із реалізацією саме державної функції в частині ведення лісового господарства, яка включає в себе заготівлю деревини, охорону та відтворення лісового фонду, здійснюється в умовах обмеженого доступу до відповідного ресурсу, на підставі спеціальних дозволів та в межах державного регулювання, що виключає наявність вільної конкуренції. Отже, діяльність у сфері лісового господарства є жорстко регульованою державою та здійснюється в умовах спеціального правового режиму використання природних ресурсів.

Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції в порядку п.3 ч.1 ст.311 КАС України розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.

Проаналізувавши вимоги та підстави апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи в їх сукупності, проаналізувавши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, 09 січня 2026 року між ДП «Словечанський лісгосп АПК» та ФОП ОСОБА_1 укладено договір про надання послуг на перевезення, навантаження, розвантаження необробленої деревини №8 (далі – Договір №8).

05 лютого 2026 року на виконання вимог частини 11 статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» позивач опублікував в електронній системі закупівель за номером UA-2026-02-05-010690-a звіт про укладення договору про закупівлю.

09 березня 2026 року в.о. начальником Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, відповідно до частини 2 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», зважаючи на пункт 23 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року №1178, підпункту 2 пункту 5 Положення про Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, затвердженого наказом Північного офісу Держаудитслужби від 20 жовтня 2016 року №18 (зі змінами) підписано наказ №20-з «Про початок моніторингу процедур закупівлі». У додатку до цього наказу під пунктом 12 зазначено унікальний номер оголошення UA-2026-02-05-010690-a.

Під час проведення моніторингу в електронній системі закупівель 10 та 16 березня 2026 року розміщено запити замовнику про надання пояснень.

13 та 19 березня 2026 року позивач розмістив свої пояснення.

26 березня 2026 року в електронній системі закупівель опубліковано висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2026-02-05-010690-a.

Як убачається з висновку, за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо наявності підстав для проведення закупівлі та укладення договору про закупівлю без застосування процедури закупівель установлено порушення вимог пунктів 5 та 10 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року №1178 (далі – Особливості).

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» зобов`язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору на перевезення, навантаження, розвантаження необробленої деревини від 09 січня 2026 року №8 та в подальшому здійснювати такі закупівлі з дотриманням вимог Закону України «Про публічні закупівлі» та Особливостей. Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Не погодившись із правомірністю висновку контролюючого органу, ДП «Словечанський лісгосп АПК» звернулося із відповідним позовом до суду.

Ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з необґрунтованості вимог позивача, відтак і відсутність підстав для задоволення позовних вимог частково.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції по суті спору та, відповідно до ч.1 ст.308 КАС України, переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII з наступними змінами та доповненнями у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі – Закон України №2939-ХІІ).

Згідно з частиною 1 статті 1 цього Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі – орган державного фінансового контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року №868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі – Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 9 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує та контролює їх виконання.

Згідно пункту 7 цього Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Наказом Держаудитслужби від 02 червня 2016 року №23 затверджене, зокрема, Положення про Північний офіс.

Відповідно до пункту 1 цього Положення, у редакції на час виникнення спірних правовідносин, Північний офіс Держаудитслужби (далі – Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.

У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Вінницькій, Житомирській, Черкаській, Чернігівській областях.

Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.

У місті Києві та на території Київської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу.

На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Відповідно до підпункту 18 пункту 11 цього Положення начальник Північного офісу затверджує положення про структурні підрозділи Офісу, в тому числі про управління.

На реалізацію наведеної правової норми 16 жовтня 2016 року наказом №18 затверджено Положення про Управління Північного офісу Держаудитслужби.

Згідно підпункту 2 пункту 5 цього Положення у редакції на час виникнення спірних правовідносин Управління з метою організації своєї діяльності видає накази з основної діяльності про початок моніторингу закупівлі.

Відповідно до статті 5 Закону України №2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади визначає Закон України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року №922-VIII з наступними змінами та доповненнями у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі – Закон України №922-VIII), метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

16 серпня 2022 року Верховної Радою України прийнято Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та інших законодавчих актів України щодо здійснення оборонних та публічних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану» №2526-ІХ, який набрав чинності з 10 вересня 2022 року, пунктом 2 якого розділ Х «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №922-VIII доповнено пунктом 37 такого змісту: «Установити, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз.».

На реалізацію наведеної бланкетної норми 12 жовтня 2022 року Уряд прийняв постанову №1178, якою затвердив Особливості.

Визначальним питанням для вирішення цієї справи є належність позивача до категорії замовників.

Згідно пункту 11 частини 1 статті 1 Закону України №922-VIII замовники – суб`єкти, визначені згідно із статтею 2 цього Закону, які здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до цього Закону.

За приписами пункту 3 частини 1 статті 2 Закону України №922-VIII до замовників, які здійснюють закупівлі відповідно до цього Закону, належать, зокрема, юридичні особи, які є підприємствами, установами, організаціями (крім тих, які визначені у пунктах 1 і 2 цієї частини) та їх об`єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак:

юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів;

органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи;

у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.

З аналізу зазначеної правової норми вбачається, що обов`язковою передумовою визначення юридичної особи як замовника є те, що відповідна юридична особа повинна забезпечувати потреби держави або територіальної громади, водночас така діяльність не має здійснюватися на промисловій чи комерційній основі. Саме ця умова є визначальною та має самостійне правове значення, оскільки відображає функціональне призначення суб`єкта та характер його діяльності.

Лише за умови непромислового чи некомерційного характеру діяльності юридичної особи набуття нею статусу замовника закон пов`язує з наявністю однієї з додаткових ознак: отриманням бюджетних коштів, вирішальним впливом органів державної влади чи місцевого самоврядування на управління або переважною державною чи комунальною часткою у статутному капіталі.

Водночас такі додаткові ознаки не мають самостійного значення, а лише конкретизують організаційний чи фінансовий зв`язок суб`єкта з державою або територіальною громадою і не замінюють вимоги щодо непромислового чи некомерційного характеру діяльності.

Отже, якщо підприємство здійснює господарську діяльність на промисловій або комерційній основі, зокрема, діє з метою отримання прибутку, функціонує в умовах ринкової конкуренції та самостійно несе підприємницькі ризики, воно не може бути визнане замовником у розумінні Закону України №922-VIII, навіть за наявності переважної державної (комунальної) участі в управлінні або статутному капіталі.

Такий підхід щодо застосування пункту 3 частини 1 статті 2 Закону України №922-VIII викладений у постанові Верховного Суду від 29 січня 2026 року у справі 480/13690/23.

Надаючи правову оцінку твердженню сторін про здійснення/не здійснення позивачем діяльності на промисловій або комерційній основі, то колегія суддів зауважує на таке.

Згідно пункту 2.1 статуту позивача останній створений з метою діяльності на промисловій основі у сфері розвитку та організації лісового господарства, охорони і захисту лісів, одержання прибутку від господарської діяльності.

Пунктом 2.2 статуту закріплено, що для досягнення поставленої мети підприємство організовує свою діяльність самостійно або у співпраці з іншими підприємствами та спеціалістами.

Стверджуючи про здійснення діяльності на промисловій основі позивач наголошує, що:

метою діяльності є отримання прибутку;

здійснення діяльності на комерційній основі, оскільки ціни на його продукцію не регулюються державою або органом місцевого самоврядування;

не фінансується за рахунок бюджетних коштів;

не здійснює діяльності, спрямованої на задоволення публічних потреб громади.

Натомість відповідач наполягає, що метою діяльності позивача є забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового господарства, в тому числі охорона, захист і відтворення лісів.

Колегія суддів зауважує, що позивач є дочірнім підприємством, створеним Житомирським обласним комунальним агролісогосподарським підприємством «Житомироблагроліс» Житомирської обласної ради.

Згідно частини 8 статті 63 Господарського кодексу України, який був чинний на момент затвердження статуту позивача, у випадках існування залежності від іншого підприємства, передбачених статтею 126 цього Кодексу, підприємство визнається дочірнім.

Статтею 126 Господарського кодексу України закріплено, що асоційовані підприємства (господарські організації) – це група суб`єктів господарювання – юридичних осіб, пов`язаних між собою відносинами економічної та/або організаційної залежності у формі участі в статутному капіталі та/або управлінні. Залежність між асоційованими підприємствами може бути простою і вирішальною.

З огляду на викладене, суд звертає увагу, що приписами пункту 3 частини 1 статті 2 Закону України №922-VIII до категорії замовників належать не тільки юридичні особи, які є підприємствами, установами, організаціями, а ще і їх об`єднання.

Однак, відповідач під час проведення моніторингу не досліджував статут засновника позивача та діяльність такого разом із діяльністю позивача.

Наведене, на переконання суду, не дає можливості пересвідчитись у правильності твердження відповідача про те, що метою діяльності позивача виступає саме забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового господарства, в тому числі охорона, захист і відтворення лісів.

Покликання відповідача на положення Лісового кодексу України, Порядку спеціального використання лісових ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 року № 761 та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» суд до уваги не приймає, оскільки такі містять загальні вимоги до використання лісів, а не визначають конкретні вимоги щодо діяльності позивача.

Колегія суддів зауважує, що преамбулою Закону України №922-VIII закріплено, що він визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад.

Однак, наведеними відповідачем доводами не підтверджено, що здійснена позивачем закупівля має на меті забезпечення якихось потреб держави, територіальних громад або об`єднаних територіальних громад. Наведене, на переконання суду, виключає підстави для врахування покликань відповідача на позицію Шостого апеляційного адміністративного суду, висловлену у постанові від 11 липня 2025 року у справі №320/41593/23.

З огляду на викладене за результатами розгляду справи спростовані висновки органу державного фінансового контролю про допущення позивачем порушення вимог пунктів 5 та 10 Особливостей.

Наведене, на переконання суду, виключає правові підстави для розірвання Договору №8.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Згідно з п.1 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 червня 2026 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Капустинський М.М.

Судді Сапальова Т.В. Шидловський В.Б.