Постанова від 30 липня 2026 р. у справі №320/1428/22 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/1428/22 Головуючий у 1 інстанції: Загацька Т.В.

Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 липня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Вівдиченко Т.Р.

Суддів Аліменка В.О.

Безименної Н.В.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач - Акціонерне товариство «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» (далі - АТ ДП «НАЕК «Енергоатом» в особі філії ВП «Запорізька АЕС») звернувся до суду з позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби, в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу закупівлі від 20.12.2021 №UA-2021-10-13-006922-b.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2025 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано висновок Північно-східного офісу Держаудитслужби від 20.12.2021 №UA-2021-10-13-006922-b про результати моніторингу закупівлі.

Не погодившись з рішенням суду, відповідач - Північно-східний офіс Держаудитслужби звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Зокрема, апелянт вказує, що оскаржуваний висновок є чітким та визначеним, оскільки, ним конкретизовано заходи, які має вжити замовник, при цьому, припинення зобов`язань за договором визначено як один зі способів усунення виявленого порушення. Крім того, апелянт наголошує, що за результатами моніторингу встановлено ненадання учасником-переможцем копії договору, на підставі якого видано страхову гарантію, та, доказів її оплати, чим порушено умови частини 2 розділу 3 тендерної документації, однак замовник всупереч абзацу 5 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону № 922-VIII не відхилив тендерну пропозицію ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10», визначив його переможцем та уклав з ним договір. Водночас, апелянт вважає помилковим висновок суду про формальний характер виявленого порушення, оскільки, обов`язок замовника відхилити тендерну пропозицію у разі невідповідності забезпечення тендерної пропозиції умовам тендерної документації встановлений законом, а ненадання всіх документів, які вимагалися як складові такого забезпечення, не віднесено до переліку несуттєвих формальних помилок. Також, апелянт зазначає, що за умови дотримання замовником вимог законодавства договір із таким учасником взагалі не був би укладений, у зв`язку з чим, припинення зобов`язань за договором спрямоване на приведення відносин сторін у первісний стан та є пропорційним способом усунення порушення.

26 червня 2025 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від позивача - Акціонерного товариства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» надійшов відзив на апеляційну скаргу, яким підтримує позицію суду першої інстанції.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.

Згідно ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, Акціонерне товариство «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» код ЄДРПОУ19355964, місцезнаходження: 71503, Запорізька область, місто Енергодар, вулиця Промислова, будинок 133.

Відокремленим підрозділом «Запорізька АЕС» Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі» в електронній системі закупівель Prozorro було оприлюднено оголошення про проведення відкритих торгів товарів «ДСТУ Б.Д.1.1.-1:2013 Технічне переоснащення. ВП ЗАЕС, м. Енергодар, Промислова, 133. Енергоблок №2. Приведення кабельного господарства САЕ споживачів 6 кВ у відповідність до НД «Будівельно-монтажні роботи», код за ДК021-2015: 45300000-0 - Будівельно-монтажні роботи), очікуваною вартістю 7 080 303,09 гривень.

В матеріалах справи наявна тендерна документація (частково) № 83-12-03/707 на закупівлю товарів: ДСТУ Б.Д.1.1.-1:2013 Технічне переоснащення. ВП ЗАЕС, м. Енергодар, Промислова, 133. Енергоблок №2. Приведення кабельного господарства САЕ споживачів 6 кВ у відповідність до НД «Будівельно-монтажні роботи», код за ДК021-2015: 45300000-0 - Будівельно-монтажні роботи).

Наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби 29.11.2021 № 510 було прийнято рішення про початок проведення моніторингу закупівель відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII, п. 9 Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23.

Під час здійснення моніторингу вказаної процедури закупівлі, в електронній системі закупівель 14.12.2022 було оприлюднено «Запит замовнику на пояснення»: «Яким чином та на підставі яких документів Вами здійснено обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначено його очікувану вартість. Також надати посилання на сторінку власного веб-сайту (або на офіційного веб-сайту головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі. Пояснення з приводу вищевикладеного необхідно надати через електронну систему закупівель протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення цього запиту. При цьому до пояснення може бути долучене їх документальне підтвердження.».

ВП ЗАЕС ДП "НАЕК "Енергоатом" надано відповідь на запит Державної аудиторської служби України, який оприлюднено в електронній системі закупівель prozorro.gov.ua 17.12.2021 щодо закупівлі: «ДСТУ Б.Д.1.1.-1:2013 Технічне переоснащення. ВП ЗАЕС, м. Енергодар, Промислова, 133. Енергоблок №2. Приведення кабельного господарства САЕ споживачів 6 кВ у відповідність до НД. Будівельно-монтажні роботи». (Код ДК021-2015: 45300000-0 Будівельно-монтажні роботи).

В електронній системі закупівель відповідачем оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-10-13-006922-b від 20.12.2021.

Відповідно до констатуючої частини Висновку, за результатами моніторингу були встановлені наступні порушення:

«Відповідно до умов частини 2 розділу 3 тендерної документації учасник торгів для забезпечення виконання зобов`язань, які виникають у зв`язку з поданням тендерної пропозиції надає забезпечення тендерної пропозиції у формі гарантії, виданої страховою компанією, яка пройшла відбір у ДП «НАЕК «Енергоатом» у встановленому порядку. Страхова гарантія (страховий сертифікат) як забезпечення тендерної пропозиції учасника надається з обов`язковим накладанням електронного підпису (ЕП) уповноваженої особи страхової компанії разом із копією договору за підписом керівника або уповноваженої особи, скріпленою печаткою (у разі її використання), у сканованому вигляді в форматі PDF або як електронний документ з накладеним ЕП відповідно до Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» і Закону України «Про електронні довірчі послуги», на підставі якого було видано страхову гарантію, та доказами її оплати (платіжне доручення або прибутковий касовий ордер, або чек)». Тендерні пропозиції, що не супроводжуються вищезазначеним забезпеченням, відхиляються замовником.

Так, учасником - переможцем надано забезпечення тендерної пропозиції у формі страхової гарантії ПрАТ «Європейський страховий альянс», проте копію договору за підписом керівника або уповноваженої особи, скріпленою печаткою (у разі її використання), у сканованому вигляді в форматі PDF або як електронний документ з накладеним ЕП відповідно до Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» і Закону України «Про електронні довірчі послуги», на підставі якого видано страхову гарантію, та доказами її оплати (платіжне доручення або прибутковий касовий ордер, або чек) у складі тендерної пропозиції не надано, чим порушено умови частини 2 розділу 3 тендерної документації.

Відповідно до абзацу 5 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону, Замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції.

Однак, на порушення вимог абзацу 5 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону, Замовник не відхилив пропозицію ПАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10», визначив його переможцем та уклав договір від 16.11.2021 № 23077-УКБ/20-121-01-21-10868.».

Так, у Висновку також містяться наступні зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель: «З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Північно-східний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку зокрема шляхом припинення зобов`язань по договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.».

28 грудня 2022 року було оприлюднено інформацію з запереченнями про усунення порушення замовником.

Не погоджуючись із вищевказаним висновком про результати моніторингу закупівлі, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII), у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, а також за дотриманням бюджетного законодавства та законодавства про закупівлі.

Згідно зі статтею 5 Закону № 2939-XII, контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення № 43), відповідно до пункту 1 якого Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль, зокрема, через здійснення моніторингу закупівель. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Наказом Державної аудиторської служби України від 02 червня 2016 року № 23 затверджено Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, відповідно до пункту 1 якого Північно-східний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. При цьому абзацом п`ятим пункту 1 зазначеного Положення передбачено, що на території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначені Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII), у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до пункту 14 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII, моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Порядок здійснення моніторингу процедур закупівель врегульований статтею 8 Закону № 922-VIII.

Згідно з частиною другою статті 8 Закону № 922-VIII, рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймається керівником органу державного фінансового контролю або його заступником (або уповноваженою керівником особою) за наявності однієї або декількох визначених цією нормою підстав.

Частиною четвертою статті 8 Закону № 922-VIII встановлено, що строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

Відповідно до частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII, за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Згідно з пунктом 5 частини сьомої статті 8 Закону № 922-VIII, у висновку про результати моніторингу процедури закупівлі обов`язково зазначається зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Частиною восьмою статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку та його зобов`язань, визначених у висновку. Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Відповідно до частини дев`ятнадцятої статті 8 Закону № 922-VIII, форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Наказом Міністерства фінансів України від 08 вересня 2020 року № 552 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі.

Відповідно до розділу III цього Порядку, у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 констатуючої частини висновку повинен містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Згідно з частиною третьою статті 22 Закону № 922-VIII, тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Відповідно до абзацу п`ятого пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII, замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції.

Згідно вимог частини першої статті 41 Закону № 922-VIII, договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Як вбачається з матеріалів справи, Відокремленим підрозділом «Запорізька атомна електрична станція» ДП «НАЕК «Енергоатом» проведено процедуру закупівлі № UA-2021-10-13-006922-b, за результатами якої переможцем визначено ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10» та 16.11.2021 з останнім укладено договір № 23077-УКБ/20-121-01-21-10868.

29 листопада 2021 року Північно-східним офісом Держаудитслужби на підставі наказу № 510 розпочато моніторинг вказаної процедури закупівлі, за результатами якого складено Висновок від 20.12.2021 № UA-2021-10-13-006922-b.

Під час моніторингу відповідачем встановлено, що відповідно до частини 2 розділу 3 тендерної документації учасник процедури закупівлі повинен був надати забезпечення тендерної пропозиції у формі гарантії, виданої страховою компанією, разом із копією договору, на підставі якого видано страхову гарантію, та доказами її оплати. Водночас, ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10» у складі тендерної пропозиції надало забезпечення тендерної пропозиції у формі страхової гарантії ПрАТ «Європейський страховий альянс», проте копію договору, на підставі якого видано таку гарантію, та докази її оплати не надало.

У зв`язку із цим, Північно-східний офіс Держаудитслужби дійшов висновку, що замовник, не відхиливши тендерну пропозицію ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10», визначивши його переможцем та уклавши з ним договір, порушив вимоги абзацу 5 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII.

За результатами моніторингу відповідач зобов`язав замовника здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення в установленому законодавством порядку, зокрема шляхом припинення зобов`язань за договором з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України.

Так, в позовній заяві АТ ДП «НАЕК «Енергоатом» в особі філії ВП «Запорізька АЕС» посилалось на відсутність у Північно-східного офісу Держаудитслужби повноважень на проведення відповідного моніторингу, відсутність порушення вимог Закону № 922-VIII під час визначення переможця процедури закупівлі, а також неправомірність та непропорційність визначеного відповідачем способу усунення виявленого порушення.

Щодо повноважень Північно-східного офісу Держаудитслужби на здійснення моніторингу спірної процедури закупівлі, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пункту 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Згідно з абзацом п`ятим пункту 1 Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23, на території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Матеріали справи свідчать, що листом від 25.11.2021 № 003100-18/14939-2021 заступник Голови Державної аудиторської служби України доручив офісам Держаудитслужби та їх управлінням в областях провести до 30.12.2021 моніторинг процедур закупівель згідно з переліком, наведеним у додатку.

До зазначеного переліку включено процедуру закупівлі № UA-2021-10-13-006922-b, моніторинг якої доручено Північно-східному офісу Держаудитслужби.

На виконання зазначеного доручення, Північно-східним офісом Держаудитслужби прийнято наказ від 29.11.2021 № 510 «Про початок моніторингу закупівель», до переліку яких включено спірну процедуру закупівлі № UA-2021-10-13-006922-b.

Колегія суддів враховує висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 01.02.2024 у справі № 160/18391/22, відповідно до яких, орган державного фінансового контролю має право проводити моніторинг процедури закупівлі на території іншої адміністративно-територіальної одиниці поза межами його територіальної юрисдикції за умови наявності відповідного доручення Держаудитслужби.

Верховний Суд у зазначеній постанові також виходив із того, що процедура моніторингу закупівлі насамперед полягає в аналізі дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель шляхом систематичного спостереження та оцінки інформації за допомогою електронної системи закупівель, а тому за умови дотримання процедури призначення моніторингу міжрегіональний територіальний орган має право здійснювати такий моніторинг незалежно від свого місцезнаходження, оскільки оцінка відомостей, наявних в електронній системі закупівель, не потребує виїзду за місцезнаходженням замовника.

Крім того, Верховний Суд у постанові від 01.02.2024 у справі № 160/18391/22 дійшов висновку про правомірність проведення моніторингу територіальним органом Держаудитслужби поза межами його територіальної юрисдикції у випадку, коли такий моніторинг здійснюється не з власної ініціативи відповідного органу, а на виконання доручення Держаудитслужби, повноваження якої поширюються на всю територію України.

Наведені висновки Верховного Суду підлягають застосуванню до спірних правовідносин, оскільки, Північно-східний офіс Держаудитслужби здійснив моніторинг процедури закупівлі № UA-2021-10-13-006922-b не з власної ініціативи, а на виконання доручення заступника Голови Держаудитслужби від 25.11.2021 № 003100-18/14939-2021, яким спірну процедуру закупівлі безпосередньо включено до переліку процедур, що підлягали моніторингу.

Отже, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи позивача про відсутність у Північно-східного офісу Держаудитслужби повноважень на здійснення моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-10-13-006922-b, оскільки такий моніторинг проведено на підставі відповідного доручення Держаудитслужби, у межах повноважень відповідача та з дотриманням установленого законодавством порядку.

Щодо встановленого Північно-східним офісом Держаудитслужби порушення вимог законодавства під час розгляду тендерної пропозиції ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10» колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 2 розділу 3 Тендерної документації, учасник торгів для забезпечення виконання зобов`язань, які виникають у зв`язку з поданням тендерної пропозиції, повинен був надати забезпечення тендерної пропозиції у формі гарантії, виданої страховою компанією, яка пройшла відбір у ДП «НАЕК «Енергоатом» у встановленому порядку.

При цьому, Тендерною документацією встановлено, що страхова гарантія (страховий сертифікат) як забезпечення тендерної пропозиції учасника надається з обов`язковим накладанням електронного підпису уповноваженої особи страхової компанії разом із копією договору за підписом керівника або уповноваженої особи, скріпленою печаткою у разі її використання, у сканованому вигляді у форматі PDF або як електронний документ з накладеним електронним підписом, на підставі якого було видано страхову гарантію, та доказами її оплати - платіжним дорученням, прибутковим касовим ордером або чеком.

Таким чином, скориставшись правом вимагати надання забезпечення тендерної пропозиції, замовник самостійно визначив умови такого забезпечення та перелік документів, які учасник зобов`язаний був надати разом зі страховою гарантією, а отже встановлені тендерною документацією вимоги були обов`язковими як для учасників процедури закупівлі, так і для самого замовника під час розгляду тендерних пропозицій.

Водночас, Тендерною документацією безпосередньо передбачено, що тендерні пропозиції, які не супроводжуються вищезазначеним забезпеченням, відхиляються замовником.

Матеріалами справи свідчать, що ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10» у складі тендерної пропозиції надало забезпечення тендерної пропозиції у формі страхової гарантії ПрАТ «Європейський страховий альянс», проте, копію договору, на підставі якого було видано страхову гарантію, та докази її оплати у складі тендерної пропозиції не надало.

Відповідно до абзацу 5 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII, замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції.

Зі змісту наведеної норми вбачається, що у разі встановлення невідповідності забезпечення тендерної пропозиції умовам, визначеним замовником у тендерній документації, відхилення відповідної тендерної пропозиції є обов`язком замовника, а не питанням його дискреційного розсуду.

Отже, оскільки ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10» не надало документи, подання яких разом зі страховою гарантією прямо вимагалося частиною 2 розділу 3 Тендерної документації, у замовника були передбачені абзацом 5 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII правові підстави та обов`язок відхилити тендерну пропозицію цього учасника.

Разом з тим, замовник тендерну пропозицію ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10» не відхилив, визначив зазначеного учасника переможцем процедури закупівлі та уклав з ним договір від 16.11.2021 № 23077-УКБ/20-121-01-21-10868.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з доводами апелянта про порушення замовником вимог абзацу 5 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII під час розгляду тендерної пропозиції ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10».

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуваний висновок Північно-східного офісу Держаудитслужби не відповідає вимогам обґрунтованості, вмотивованості та пропорційності.

Так, суд першої інстанції погодився з доводами позивача про те, що, зазначивши у висновку про необхідність здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, відповідач не конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач, та не визначив конкретного способу усунення виявлених під час моніторингу порушень, що, на переконання суду першої інстанції, свідчить про нечіткість та невизначеність оскаржуваного висновку.

Також, суд першої інстанції зазначив, що можливість усунення виявлених порушень безпосередньо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу та варіанту поведінки замовника.

Крім того, суд першої інстанції виходив із того, що ні Законом № 2939-XII, ні іншим нормативно-правовим актом безпосередньо не встановлено право органів державного фінансового контролю вимагати розірвання договорів, тоді як зміна або розірвання договору допускається з підстав та у порядку, визначених статтею 651 ЦК України.

Також, суд врахував, що у висновку про результати моніторингу закупівлі не встановлено неефективного, незаконного чи нецільового використання бюджетних коштів, відсутні застереження щодо вартості предмета закупівлі, а запропонована переможцем тендеру ціна відповідає ринковій та не призводить до завдання збитків бюджету.

З огляду на наведене, суд першої інстанції дійшов висновку, що вимога про припинення зобов`язань за договором, який виконується сторонами, не відповідає критерію пропорційності та може призвести до безпідставного порушення майнових прав сторін договору, а встановлені відповідачем порушення мають суто формальний характер та не зачіпають бюджетні інтереси.

Водночас, колегія суддів не погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції та вважає їх помилковими, оскільки, вони не враховують характер встановленого порушення, правові наслідки невідхилення тендерної пропозиції ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10», а також зміст та правову природу визначеного Північно-східним офісом Держаудитслужби зобов`язання щодо усунення такого порушення.

Колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що встановлене Північно-східним офісом Держаудитслужби порушення має суто формальний характер.

Як було вищезазначено, частиною 2 розділу 3 тендерної документації замовником безпосередньо встановлено обов`язок учасника надати разом зі страховою гарантією копію договору, на підставі якого видано таку гарантію, та докази її оплати.

Разом з тим, ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10» зазначених документів у складі тендерної пропозиції не надало, що не заперечується матеріалами справи.

Отже, у спірному випадку має місце не недолік, пов`язаний виключно з оформленням документа, технічна помилка чи описка, яка не впливає на зміст тендерної пропозиції, а фактичне ненадання учасником документів, подання яких прямо вимагалося замовником як складова забезпечення тендерної пропозиції.

При цьому, колегія суддів враховує висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 31.08.2021 у справі № 580/2373/19, відповідно до яких, формальними є помилки, пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та такі, що не впливають на її зміст, зокрема технічні помилки та описки. Водночас, ненадання документа, надання якого вимагалося тендерною документацією, не може ототожнюватися з недоліком оформлення вже поданого документа.

Крім того, у постанові від 29.06.2023 у справі № 160/14860/21 Верховний Суд, оцінюючи правові наслідки ненадання учасником документів, визначених тендерною документацією, дійшов висновку, що ненадання у складі тендерної пропозиції документів, які вимагалися тендерною документацією, має наслідком невідповідність такої пропозиції встановленим вимогам, а невідхилення такої пропозиції на порушення вимог статті 31 Закону № 922-VIII та подальше укладення договору з відповідним учасником свідчить про порушення вимог законодавства.

Аналогічний підхід застосовано Верховним Судом у постанові від 04.05.2023 у справі № 640/17543/20, у якій Верховний Суд наголосив, що встановлена законом вимога щодо відхилення тендерної пропозиції, яка не відповідає умовам тендерної документації, покладає на замовника безальтернативний обов`язок відхилити таку пропозицію.

Таким чином, ненадання ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10» копії договору, на підставі якого видано страхову гарантію, та доказів її оплати не може бути кваліфіковано як суто формальне порушення, оскільки, зазначені документи прямо вимагалися тендерною документацією, а їх відсутність зумовлювала передбачений абзацом 5 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII обов`язок замовника відхилити тендерну пропозицію цього учасника.

Відтак, обставини щодо відсутності встановлених збитків бюджету, відповідності запропонованої ціни ринковій чи подальшого виконання укладеного договору не усувають самого факту порушення замовником імперативних вимог Закону № 922-VIII під час визначення переможця процедури закупівлі та не надають підстав для визнання такого порушення формальним.

Колегія суддів також вважає помилковим висновок суду першої інстанції про нечіткість та невизначеність визначеного Північно-східним офісом Держаудитслужби способу усунення виявленого порушення.

Так, у спірному висновку Північно-східний офіс Держаудитслужби, з огляду на встановлене порушення законодавства у сфері закупівель, зобов`язав замовника здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом припинення зобов`язань за договором з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, а також, протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Отже, всупереч висновку суду першої інстанції, відповідач не обмежився загальною вимогою усунути встановлене порушення, а безпосередньо зазначив один із способів його усунення - припинення зобов`язань за укладеним договором із дотриманням вимог цивільного та господарського законодавства.

Колегія суддів враховує висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 26.10.2022 у справі № 420/693/21, відповідно до яких, законодавством передбачено декілька варіантів правомірної поведінки замовника після оприлюднення висновку про результати моніторингу: усунути встановлене порушення та оприлюднити відповідні документи, надати аргументовані заперечення до висновку або інформацію про причини неможливості усунення порушення. Верховний Суд також зазначив, що саме замовник вправі визначати, яким чином він має намір виконати покладене на нього зобов`язання, обираючи правомірний варіант поведінки.

У цій же постанові Верховний Суд дійшов висновку, що визначення органом державного фінансового контролю способу усунення порушення шляхом розірвання договору свідчить про конкретизацію заходів, яких має вжити замовник, а тому такий висновок є чітким та визначеним. При цьому, Верховний Суд звернув увагу, що укладення договору є завершальною стадією процедури закупівлі, а невідхилення тендерної пропозиції учасника всупереч вимогам Закону № 922-VIII та подальше укладення з ним договору може бути усунене шляхом припинення відповідних договірних зобов`язань.

Аналогічний підхід викладено Верховним Судом у постанові від 02.11.2023 у справі № 420/2133/23.

У зазначеній справі Верховний Суд визнав помилковими висновки судів попередніх інстанцій про неправомірність та неможливість виконання зобов`язання щодо припинення договору, зазначивши, що за встановлення значущого порушення, пов`язаного з неправомірним визначенням переможця процедури закупівлі, орган державного фінансового контролю вправі визначити припинення зобов`язань за договором як спосіб його усунення. Водночас замовник зберігає можливість обрати один із передбачених законом правомірних варіантів поведінки при виконанні висновку.

Враховуючи вищевказане, колегія суддів вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що Північно-східний офіс Держаудитслужби не конкретизував спосіб усунення виявленого порушення, оскільки зміст оскаржуваного висновку дозволяє однозначно встановити як саме порушення, так і визначений відповідачем спосіб його усунення, а саме, припинення зобов`язань за договором у порядку, передбаченому законодавством.

Також, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про непропорційність визначеного Північно-східним офісом Держаудитслужби способу усунення встановленого порушення з огляду на відсутність установлених збитків бюджету та фактичне виконання сторонами укладеного договору.

Як було вищезазначено, встановлене відповідачем порушення полягає у невідхиленні тендерної пропозиції ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10» за наявності передбаченої абзацом 5 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII підстави для її обов`язкового відхилення, внаслідок чого, зазначеного учасника визначено переможцем процедури закупівлі та укладено з ним договір.

Отже, між допущеним замовником порушенням та укладенням договору існує безпосередній причинно-наслідковий зв`язок, оскільки за умови дотримання вимог Закону № 922-VIII тендерна пропозиція ПрАТ «ЕЛЕКТРОПІВДЕНМОНТАЖ-10» підлягала відхиленню, а відповідний договір не був би укладений саме з цим учасником.

При цьому, відсутність установлених збитків бюджету, нецільового використання бюджетних коштів або зауважень щодо вартості предмета закупівлі не спростовує факту порушення замовником імперативних вимог законодавства у сфері публічних закупівель та не усуває правових наслідків неправомірного визначення переможця процедури закупівлі.

Колегія суддів враховує висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 02.11.2023 у справі № 420/2133/23, відповідно до яких, порушення, що призвело до неправомірного визначення переможця процедури закупівлі та укладення з ним договору, є значущим, а припинення зобов`язань за таким договором може бути належним способом усунення наслідків виявленого порушення.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що визначений Північно-східним офісом Держаудитслужби спосіб усунення порушення шляхом припинення зобов`язань за договором відповідає характеру встановленого порушення та спрямований на усунення його правових наслідків, а тому, висновок суду першої інстанції про непропорційність такого заходу є необґрунтованим.

Колегія суддів також вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що Північно-східний офіс Держаудитслужби, визначивши у спірному висновку необхідність припинення зобов`язань за договором, фактично вийшов за межі наданих йому повноважень.

Так, зі змісту оскаржуваного висновку вбачається, що відповідач не приймав рішення про розірвання договору від 16.11.2021 № 23077-УКБ/20-121-01-21-10868 та не припиняв його дію, а зобов`язав замовника здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення в установленому законодавством порядку, зокрема шляхом припинення зобов`язань за договором з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України.

Отже, оскаржуваний висновок не підміняє встановленого цивільним та господарським законодавством порядку припинення договірних зобов`язань, а покладає на замовника обов`язок вжити відповідних заходів саме у передбачений законом спосіб.

Верховний Суд у постанові від 26.10.2022 у справі № 420/693/21 виходив із того, що визначення у висновку органу державного фінансового контролю необхідності припинення договірних зобов`язань не означає безпосереднього розірвання договору таким органом, оскільки відповідні дії мають вчинятися замовником у порядку, визначеному законодавством.

Беручи до уваги викладене, сама по собі необхідність дотримання сторонами договору положень ЦК України та ГК України під час припинення договірних зобов`язань не свідчить про протиправність оскаржуваного висновку та не спростовує повноважень Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо визначення відповідного способу усунення встановленого порушення.

Враховуючи наведене у сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що Північно-східний офіс Держаудитслужби під час здійснення моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-10-13-006922-b діяв у межах наданих повноважень та у спосіб, визначений законодавством, а висновки відповідача щодо порушення замовником вимог абзацу 5 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII ґрунтуються на встановлених під час моніторингу обставинах та відповідають змісту тендерної документації.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що оскаржуваний висновок Північно-східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі від 20.12.2021 № UA-2021-10-13-006922-b є правомірним, обґрунтованим та таким, що відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, у зв`язку з чим, правові підстави для його скасування відсутні.

Відповідно до частини 2 статті 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Колегія суддів приймає до уваги Висновок № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому зазначено, що при викладенні підстав для прийняття рішення суд повинен надати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Судова колегія, також, враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Крім того, у рішеннях ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції помилково задовольнив позовні вимоги Акціонерного товариства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція», а тому, рішення суду підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

При цьому, доводи викладені в апеляційній скарзі знайшли своє підтвердження в суді апеляційної інстанції.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Таким чином, колегія суддів вважає, що допущені судом першої інстанції порушення норм матеріального та процесуального права призвели до неправильного вирішення справи, а тому, оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2025 року скасувати та прийняти нове рішення.

У задоволенні адміністративного позову Акціонерного товариства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.

Суддя-доповідач Вівдиченко Т.Р.

Судді Аліменко В.О.

Безименна Н.В.