Окрема думка від 20 липня 2026 р. у справі №9901/205/21 — Велика Палата Верховного Суду

21 липня 2026 року

м. Київ

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Банаська О. О., Мазура М. В.

справа № 9901/205/21

провадження № 11-309заі24

ПІДСТАВИ ДЛЯ ВИСЛОВЛЕННЯ ОКРЕМОЇ ДУМКИ

1. Під час розгляду цієї справи постало питання щодо застосування до позивача санкцій, передбачених Законом України від 14 серпня 2014 року № 1644-VІІ «Про санкції»(далі - Закон № 1644-VІІ).

2. Не погоджуємось з висновками більшості суддів Великої Палати Верховного Суду щодо правомірності застосовування оскаржуваним Указом Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 санкцій до позивача стосовно безстрокового блокування його активів

3. Вважаємо, що застосування такого виду санкцій, як блокування активів безстроково, не відповідає вимогам закону щодо строковості характеру цієї санкції та є непропорційним легітимній меті втручання у право позивача на мирне володіння належним йому майном (активами).

4. Окрім того, на наше переконання, ухвалена Великою Палатою Верховного Суду постанова не містить вичерпної оцінки доводів скаржника щодо відсутності фактичної основи для застосування до нього санкцій.

5. З урахуванням наведеного на підставі частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) висловлюємо окрему думку виходячи з таких міркувань.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

6. ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України Зеленського В. О. про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України 21 травня 2021 № 203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 203/2021) у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 (ОСОБА_1) (пункт 616 додатка 1 до цього рішення).

7. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що Указ № 203/2021 та запроваджене ним рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі- РНБО) суперечать принципам прозорості та об`єктивності, оскільки не містять жодних фактів, які б свідчили про наявність передбачених статтею 3 Закону № 1644-VІІ підстав для застосування до нього будь-яких обмежувальних заходів (санкцій).

8. Вказує, що у тексті Указу № 203/2021 та Рішенні РНБО відсутні посилання на вказівки на наявність будь-яких доказів, якими достовірно підтверджується вчинення позивачем дій, які створюють реальні та / або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці України.

9. Наголошує, що позивач не має будь-якого прямого або опосередкованого зв`язку в розумінні Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) з кримінальним провадженням, оскільки позивачу не пред`являлось жодного рішення про підозру, жодний обвинувальний акт стосовно позивача не передавалось до суду, немає жодного ухваленого стосовно позивача вироку тощо.

10. Вказує про безпідставність включення позивача до переліку осіб, що становлять загрозу національним інтересам, національній безпеці і суверенітету України, та подальшому застосуванню до позивача безстрокових санкцій рішенням РНБО, введеним в дію оскаржуваним Указом № 203/2021.

11. Позивач зазначає, що оскільки санкції, застосування яких він вважає безпідставним та незаконним, було введено в дію саме спірним Указом № 203/2021, то єдиним належним способом захисту та поновлення порушених прав є визнання такого указу протиправним та нечинним в окремій його частині, яка стосується позивача.

Обставини справи

12. Рішенням РНБО було підтримано внесені Кабінетом Міністрів України та Службою безпеки України (далі - СБУ) пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

13. Згідно з пунктом 616 додатка до рішення РНБО від 14 травня 2021 року до ОСОБА_1 застосовано обмежувальні заходи (санкції) безстроково у такому вигляді, як: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) обмеження торговельних операцій; 3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; 4) запобігання виведенню капіталів за межі України; 5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 8) заборона користування радіочастотним ресурсом України; 9) обмеження або припинення надання телекомунікаційних послуг і використання телекомунікаційних мереж загального користування; 10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; 11) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; 12) відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України; 13) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (відмова в оформленні посвідки на тимчасове проживання, скасування посвідки на тимчасове проживання; відмова у наданні дозволу на імміграцію, скасування дозволу на імміграцію, скасування посвідки на постійне проживання; відмова в продовженні строку перебування в Україні; відмова в задоволенні заяви про прийняття до громадянства України; примусове видворення за межі України).

14. Указом № 203/2021 уведено в дію рішення РНБО від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Указ набрав чинності з дня його опублікування - 25 травня 2021 року («Урядовий кур`єр», № 98).

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

15. Рішенням від 13 листопада 2024 року Касаційний адміністративний суд у складіВерховного Суду відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 .

16. Суд першої інстанції дійшов висновку, що Указ № 203/2021 в оскаржуваній частині, прийнятий в межах повноважень, компетенції та у спосіб, що визначений Конституцією України та законами України.

17. Належних і допустимих доказів, які б свідчили, що у спірному випадку має місце порушення з боку Президента України відповідних прямих норм Конституції України в ході судового розгляду справи позивачем не доведено, а судом не встановлено.

18. За висновком суду першої інстанції Президент України у спірних правовідносинах реалізував свої конституційні повноваження у сфері національної безпеки, які відповідно до Закону № 1644-VІІ скеровані на реалізацію суверенного права України на захист її національних інтересів і національної безпеки, недопущення, у тому числі, експропріації власності держави, завдання державі майнових втрат та створення перешкод для її сталого економічного розвитку.

19. Суд першої інстанції зазначив, що РНБО є координаційним органом при Президентові України, який визнає достатніми підстави застосування санкцій і необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективність, а також дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VІІ. Саме до повноважень РНБО належить прийняття остаточного рішення за результатом розгляду відповідних пропозицій. Це рішення вводиться в дію указом Президентом України.

20. Суд встановив, що санкції до позивача застосовані рішенням РНБО на підставі пропозицій Кабінету Міністрів України (далі- КМУ), як уповноваженого Законом № 1644-VІІ державного органу ініціювати застосування, зміну чи скасування санкцій.

21. Суд також дослідив листування адвоката позивача з державними органами та констатував, що крім направлення адвокатського запиту суду не надано інших доказів, які б свідчили про вжиття дій, спрямованих на скасування або зміну введених щодо ОСОБА_1 санкцій.

22. Оцінюючи твердження позивача, що належним і допустимим способом захисту його порушених прав внаслідок застосування санкцій є саме оскарження Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО, суд наголосив, що такі дії не узгоджуються зі статтею 5 Закону № 1644-VІІ, за вимогами якої належним і ефективним способом внесення змін та скасування санкцій, є тільки рішення органу, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до Закону.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та узагальнені доводи скаржника

23. ОСОБА_1 у поданій до суду апеляційній скарзіпросить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року та ухвалити нове - про задоволення позову.

24. Загалом на обґрунтування апеляційної скарги скаржник зазначив, що суд першої інстанції не врахував надані позивачем докази та аргументи, що свідчили про відсутність підстав для ухвалення оспорюваного Указу № 203/2021. Наголошує на відсутності підстав для застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1644-VII. Вважає, що суд першої інстанції мав перевірити наявність достатніх і переконливих за змістом фактів, підтверджуючих протиправну діяльність позивача, які підлягали доведенню державними органами, що ініціювали накладення санкцій.

25. На його переконання суд першої інстанції, перевіряючи підстави застосування санкцій, не врахував, що в матеріалах справи відсутні фактичні обставини та докази, які містили б конкретну інформацію про дії чи події, що підлягають перевірці. Вважає, що твердження, які стали підставою для застосування санкцій мали бути підтверджені у судовому засіданні шляхом надання належних і допустимих доказів.

26. Зазначає, що відповідач і треті особи, які брали участь у справі на стороні відповідача, не виконали процесуального обов`язку доказування перед судом правомірності своїх рішень та не довели належними, допустимими та достовірними доказами наявності правових підстав для ініціювання та накладення на позивача санкцій, а відтак вважає, що позов підлягав задоволенню судом першої інстанції.

27. Стверджує, що у цій справі ані відповідач, ані треті особи не надали жодного доказу, який би підтверджував реальну необхідність застосування зазначених безстрокових санкцій до нього. Вважає, що позиція відповідача та третіх осіб ґрунтувалась виключно на твердженні, що вони, приймаючи рішення, не зобов`язані перевіряти обґрунтованість пропозицій, оскільки відповідальність за це лежить на Національній поліції України.

28. Вважає, що суд фактично самоусунувся від перевірки правомірності накладення на позивача санкцій у контексті матеріалів, наданих ініціатором санкцій, а також від перевірки використання Президентом України дискреційних повноважень, не здійснивши належного аналізу матеріалів справи.

29. У поданих до суду додаткових поясненнях зазначає, що хоча Президент України дійсно має дискреційні повноваження при введенні в дію рішень РНБО про застосування санкцій, проте межі цієї дискреції не є абсолютними, а суд, здійснюючи навіть обмежений контроль, мав перевірити, чи не було дискрецію використано свавільно, чи базувалось відповідне рішення на реальних фактах, а не на припущеннях та чи стосувались такі факти саме позивача.

30. Звертає увагу на те, що розгляд справи тривав більше трьох років та вважає, що численне відкладення цього розгляду було без достатніх підстав. Відтак зазначає, що істотне порушення строків розгляду справи, допущене судом, є порушенням вимог процесуального законодавства та принципів верховенства права.

Узагальнений виклад позицій інших учасників справи

Доводи Президента України

31. Президент України у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року - без змін, зазначаючи що Указ № 203/2021 прийнятий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

32. Зазначив також, що, видаючи Указ № 203/2021 в оскаржуваній частині, реалізовував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

Доводи КМУ

33. КМУ у відзиві на апеляційну скаргу просить суд залишити її без задоволення, оскаржуване рішення - без змін. Зазначає, що інформацію Національної поліції України, отриману нею в процесі реалізації своїх компетенцій, слід вважати достатньою, об`єктивною та обґрунтованою як для Уряду, як ініціатора застосування санкцій, так і для РНБО та Президента України при прийнятті ними відповідних рішень.

Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

34. Постановою від 21 липня 2026 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила частково, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року у справі № 9901/20/21 змінила, виклавши мотивувальну частину зазначеного рішення у редакції цієї постанови. У решті рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року у справі № 9901/20/21 - залишила без змін.

35. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що Президент України в межах наданих йому дискреційних повноважень здійснив оцінку наявних та потенційних ризиків для національної безпеки і зробив висновки про доцільність введення рішення РНБО в дію з метою захисту національних інтересів України.

36. Велика Палата Верховного Суду здійснивши повноцінну перевірку фактичних підстав, правового обґрунтування та пропорційності застосування санкцій до позивача відповідно до стандартів судового перегляду зробила висновок, що під час ухвалення оскаржуваного в частині указу, Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізував їх у спосіб, встановлений законом, на підставі достатньої фактичної основи та з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав позивач і легітимною метою захисту національної безпеки. Таке рішення Президента України немає ознак свавільного.

37. Тому Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновком суду першої інстанції про те, що немає правових підстав для задоволення позову, проте зробила такий висновок на підставі повноцінної перевірки обґрунтування застосування санкцій відповідно до стандартів судового перегляду, зазначених у рішенні Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України».

38. Президент України, РНБО і КМУ, враховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету, територіальної цілісності України.

39. Велика Палата Верховного Суду вважає, що Президент України, видавши Указ в оскаржуваній частині діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку і на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими негативними та спірними для прав, свобод та інтересів особи і цілями до досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

40. Велика Палата Верховного Суду в обсязі встановленому у цій справі обставин, з огляду на право, що підлягає застосуванню до спірних правовідносин, погодилась з висновком суду першої інстанції про невстановлення правових підстав для задоволення позовних вимог.

СУТЬ ОКРЕМОЇ ДУМКИ

Щодо можливості безстрокового застосування санкцій у вигляді блокування активів особи

41. Перелік видів санкцій, що можуть застосовуватися до особи, урегульований статтею 4 Закону № 1644-VII, у пункті 1 частини першої якої (в редакції, чинній на час постановлення оскаржуваного Указу) одним із видів санкцій визначено блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном.

42. Законом України від 12 травня 2022 року № 2257-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення ефективності санкцій, пов`язаних з активами окремих осіб» до пункту 1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII були внесені зміни та викладено санкцію у вигляді блокування активів у такій редакції: «блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними».

43. Згідно із частиною восьмою статті 5 Закону № 1644-VII забезпечення реалізації санкції у виді блокування активів здійснюється відповідними органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими суб`єктами у межах наданих їм повноважень. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції, вживає заходів щодо виявлення та розшуку активів фізичних та юридичних осіб, зазначених у відповідних рішеннях РНБО. У разі виявлення незаблокованих активів центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції, звертається до відповідних органів та/або посадових осіб з вимогою вчинити дії, спрямовані на тимчасове позбавлення відповідних осіб права користуватися та розпоряджатися цими активами. Така вимога центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції, є обов`язковою та підлягає негайному виконанню.

44. За визначенням, що дає Словник української мови [в 11 томах], слово «тимчасовий» має таке значення: який триває, існує або діє протягом деякого часу; протилежне до «постійний» // непостійний, минущий, скороминущий (Том 10, 1979. - С. 113, URL: https://sum.in.ua/s/tymchasovyj).

45. Частиною п`ятою статті 5 Закону № 1644-VII визначено, що рішення щодо застосування санкцій повинне містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово. Санкція, передбачена пунктом 24 частини першої статті 4 цього Закону, застосовується безстроково.

46. Отже, положеннями Закону № 1644-VII закріплено темпоральне правило щодо строковості (на певний строк, відрізок часу) застосування усіх санкцій, за винятком:

- санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово;

- санкції, передбаченої пунктом 24 частини першої статті 4 цього Закону (позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення), яка застосовується безстроково.

47. З огляду на широкий перелік видів санкцій, передбачених законодавством, та враховуючи висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені в постанові у цій справі, з якими ми частково не погоджуємось, вважаємо за необхідне в межах цієї окремої думки насамперед зосередити увагу виключно на правовому аналізі строковості застосування санкції у вигляді блокування активів, яку законодавець чітко визначив як строковий обмежувальний захід.

48. На нашу думку, санкція, визначена пунктом 1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII, у вигляді блокування активів не належить до безстрокових санкцій, що наведені у частині п`ятій статі 5 цього Закону.

49. На наше переконання, структурна будова та текстуальне викладення пункту 1 частини першої, статті 4, частини восьмої статті 5 Закону № 1644-VII дозволяє безумовно стверджувати, що цією нормою законодавець урегулював можливість лише тимчасового (на чітко визначений строк) обмеження реалізації права особи на користування та розпорядження належними їй активами.

50. Ураховуючи наведене, вважаємо, що положеннями пункту 1 частини першої статті 4, частини восьмої статті 5 Закону № 1644-VII передбачено можливість застосування щодо особи санкцій у вигляді блокування активів лише тимчасово - на чітко визначений строк (тимчасовий характер санкцій).

Щодо пропорційності втручання у право на мирне володіння майном

51. Відповідно до практики ЄСПЛ [зокрема, у справах, таких як «Аль-Дулімі та Монтана Менеджмент Інк. Проти Швейцірії» (Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland) чи «Центро Європа 7 С. р. л. та ді Стефано проти Італії» (Centro Europa 7 S.r.l. and Di Stefano v. Italy)] будь-який обмежувальний захід має бути чітко визначеним, передбачуваним та пропорційним, щоб відповідати принципу законності та мінімізувати втручання у права, гарантовані Конвенцією.

52. Вважаємо, що Закон № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначає блокування активів як строковий захід, що, на нашу думку, відповідає вимогам передбачуваності.

53. Однак укотре звертаємо увагу, що санкції у вигляді блокування активів як економічні обмежувальні заходи за своєю природою є лише тимчасовими обмеженнями, виправдані саме їх тимчасовим характером, а тому вони не можуть продовжувати діяти постійно, без необхідності, на шкоду правам і свободам особи, щодо якої вжиті ці заходи, обмежуючи тим самим на безстроковій основі (на невизначений термін) можливість їй реалізувати право на користування та розпорядження належними їй активами.

54. Знову ж таки ЄСПЛ звертав увагу, що обмеження права власності має переслідувати законну мету за допомогою засобів, які є пропорційними меті (див. рішення ЄСПЛ від 05 січня 2000 року у справі «Беєлер проти Італії», заява № 33202/96). Будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинне забезпечувати «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи (див. рішення ЄСПЛ від 21 лютого 1986 року у справі «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства», заява № 8793/79).

55. Принцип пропорційності передбачає, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. «Справедлива рівновага» - це наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.

56. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, 1) чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, 2) чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також 3) чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

57. Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:

- втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві, яке повинне бути доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання - або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності.

58. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

59. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо хоча б одного із зазначених критеріїв не буде дотримано. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримано всіх трьох критеріїв.

60. Застосування санкцій безумовно є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, і цей факт не можна ставити під сумнів.

61. Проте важливо враховувати, що застосування до особи будь-якого з видів санкцій на безстроковій основі повинне здійснюватися з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами держави та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення.

62. У протилежному разі, зокрема у випадку застосування санкцій безстроково без урахування принципу пропорційності, такі обмежувальні заходи можна розцінити як непропорційне втручання у право на мирне володіння майном.

63. Тож, на наше переконання, безстрокове застосування буд-якого з видів санкцій безумовно потребує обов`язкової оцінки судом за критерієм пропорційності вжитих обмежувальних заходів щодо особи.

64. У цьому контексті слід наголосити, що прийняття відповідачем відносно особи рішення про введення санкцій зумовлює втручання держави у її право мирного володіння майном, у такому випадку необхідно проаналізувати співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави і приватних інтересів конкретного власника, та встановити пропорційність втручання у право власності. Це може і має бути предметом судового контролю (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16).

65. У справі, яка була предметом розгляду, обмеження прав позивача у вигляді блокування активів очевидно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.

66. Таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, положення статей 4, 5 якого передбачають можливість застосування до фізичних або юридичних осіб санкцій у вигляді блокування активів особи.

67. Також наведене втручання має легітимну мету - забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

68. Однак, на наше переконання, згадане втручання у право позивача на мирне володіння майном не може бути визнане пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тягаря для позивача, оскільки обмежує на безстроковій основі (на невизначений термін) можливість реалізувати його право на користування та розпорядження належними йому активами, тоді як відповідно до Закону № 1644-VII блокування активів має застосовуватися лише тимчасово (на чітко визначений строк).

69. Тож з огляду на важливість мети, яку переслідують застосовані до позивача обмежувальні заходи у вигляді блокування активів, несприятливі наслідки, спричинені їх застосуванням до позивача на невизначений строк (безстроково), є очевидно неспівмірними.

70. Тому вважаємо, що санкції у вигляді блокування активів застосовано до позивача без урахування строковості характеру цих санкцій (можливості їх застосування лише тимчасово, тобто протягом чітко визначеного періоду), що є непропорційним легітимній меті втручання у право позивача на мирне володіння належним йому майном (активами).

71. Для прикладу в порядку оbiter dictum (не як до джерела права, а для ілюстрації того, яке значення під час застосування обмеження права власності особи має дотримання принципу пропорційності) звертаємо увагу на практику Суду справедливості Європейського Союзу (далі - ССЄС), який, з-поміж іншого, зазначає, що основоположні права, зокрема свобода ведення бізнесу та право власності, не є абсолютними і їх здійснення може підлягати обмеженням, виправданим цілями суспільного інтересу, які переслідує Європейський Союз, за умови, що такі обмеження фактично відповідають цілям загального інтересу і не становлять по відношенню до переслідуваної мети непропорційного і неприйнятного втручання, що порушує саму суть гарантованих прав (див. рішення від 28 березня 2017 року у справі (Rosneft Oil Company v Her Majesty's Treasury and Others), C-72/15, EU: C:2017:236, п. 148).

Щодо оцінки доводів позивача стосовно відсутності фактичної основи застосування санкцій

72. Відповідно до статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

73. За пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону

№ 1644-VII підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

74. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.

75. Питання застосування обмежувальних заходів (санкцій) щодо осіб, включення їх до реєстру підсанкційних осіб та особливості перегляду законності підстав застосування таких заходів на національному / наднаціональному / міжнародному рівнях були предметом судового розгляду ЄСПЛ.

76. ЄСПЛ у рішенні від 20 червня 2002 року у справі «Ал-Нашіф та інші проти Болгарії» (Al-Nashif and Others v., заява № 50963/99) зазначив, що, навіть якщо під загрозою стоїть національна безпека, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які зачіпають основоположні права людини, підлягали певній формі змагального провадження перед незалежним органом, уповноваженим перевіряти причини рішення та конкретні докази, якщо необхідно, з відповідними процесуальними обмеженнями щодо використання секретної інформації. Особа повинна мати можливість оскаржити твердження виконавчої влади про те, що на карту поставлена національна безпека. Хоча оцінка виконавчої влади щодо того, що становить загрозу національній безпеці, природно, матиме значну вагу, незалежний орган повинен мати можливість реагувати у випадках, коли посилання на цю концепцію не має розумного підґрунтя у фактах або розкриває тлумачення поняття «національна безпека», що є незаконним або суперечить здоровому глузду, або є свавільним. За відсутності таких гарантій поліція чи інші державні органи зможуть свавільно посягати на права, захищені Конвенцією.

77. Окрім того, у рішенні від 21 червня 2016 року у справі «Ал-Дулімі та компанія Монтана Менеджмент проти Швейцарії» (Al-Dulimiand Montana ManagementInc. v. Switzerland, заява № 5809/08) ЄСПЛ зауважив, що стаття 6 § 1 Конвенції вимагає, щоб суд або трибунал мав «повну юрисдикцію» розглядати скаргу, тобто оцінювати всі питання факту та права, які мають відношення до спору, що розглядається. Це, зокрема, означає, що суд повинен мати повноваження розглядати по суті кожну з підстав позивача, не відмовляючи в розгляді жодної з них, і чітко обґрунтовувати їхнє відхилення. Що стосується фактів, то суд повинен мати можливість дослідити ті факти, які є ключовими для справи позивача (див. рішення ЄСПЛ від 22.11.95 у справі «Брайан проти Сполученого Королівства» (Bryan v. The United Kingdom; заява № 19178/91, § 45, серія, № 335-A). Під час розгляду спору щодо рішення про включення особи до переліку або відмову виключити особу з переліку національні суди повинні бути спроможними отримати - у разі необхідності, дотримуючись процедури, що забезпечує належний обставинам рівень конфіденційності, - достатньо точну інформацію для здійснення належної перевірки будь-яких обґрунтованих і логічних тверджень, зроблених включеними до списку особами, про безпідставність їхнього включення до переліку. Будь-яка неспроможність отримати доступ до такої інформації може слугувати вагомим доказом того, що застосований захід є свавільним, особливо, якщо відсутність такого доступу є тривалою, а отже, продовжує перешкоджати здійсненню судової перевірки. Відповідно, будь-яка держава-учасниця, органи влади якої наділяють юридичною силою рішення про включення фізичної чи юридичної особи до санкційного списку, не маючи можливості переконатися, що воно не є свавільним і може підлягати перегляду, відповідно до статті 6 Конвенції.

78. У рішенні ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18) ЄСПЛ звернув увагу, що Закон N 1644-VII слугував лише загальною нормативно-правовою базою для застосування обмежень; його положення підлягали практичному тлумаченню та застосуванню в окремих рішеннях РНБО та Президента України. Тому Суд повинен розглянути, чи були оскаржувані рішення стосовно підприємства-заявника достатньо обґрунтованими. Суд відповідає на це питання негативно. Жодне з оскаржуваних рішень не містило будь-яких індивідуалізованих обґрунтувань. Натомість вони механічно відтворювали всі підстави для застосування різних обмежень, передбачених у відповідній статті Закону № 1644-VII, без пояснення, як конкретно вони стосувалися підприємства-заявника. На думку Суду, хоча за конкретних обставин було б прийнятно, щоб оскаржувані рішення не містили всіх фактичних та юридичних деталей, які призвели до застосування санкцій, для підприємства-заявника було важливо мати можливість з`ясувати суть причин для їхнього застосування та підготувати свою юридичну аргументацію.

79. Суд раніше аналізував обсяг судового контролю щодо санкцій на національному рівні, хоча й застосованих згідно з іншою нормативно-правовою базою. У справах щодо виконання санкцій, застосованих резолюціями Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй (див. рішення у справах «Нада проти Швейцарії» [ВП], заява N 10593/08, ЄСПЛ 2012 та «Аль-Дулімі та «Монтана Менеджмент Інк.» проти Швейцарії» [ВП], заява N 5809/08, від 21 червня 2016 року), Суд постановляв, що хоча національні суди не могли ухвалювати рішення щодо суті або доцільності санкцій, оскільки такий вибір підпадав під виключну роль Ради Безпеки ООН як кінцевого політичного органу, що ухвалював рішення з таких питань, національні органи влади все ще мали обов`язок, який виходив за межі перевірки, чи дійсно імена заявників були включені до санкційних списків і їм належали відповідні активи. Суди держави-відповідача повинні були провести достатній розгляд, щоб переконатися, що внесення до списку не було свавільним (див. згадане рішення у справі «Аль-Дулімі та «Монтана Менеджмент Інк.» проти Швейцарії», пункти 146 - 152).

80. Навіть коли постає питання національної безпеки, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які впливають на основоположні права людини, підлягали розгляду у межах певної форми змагального провадження у незалежному органі, компетентному переглядати підстави для ухвалення рішення. Якщо не існуватиме можливості ефективно оскаржити твердження виконавчих органів влади, що йшлося про питання національної безпеки, державні органи матимуть змогу свавільно посягати на захищені Конвенцією права (див. рішення від 03 лютого 2022 року у справі «Шекс проти Хорватії» , заява № 39325/20, пункт 64).

81. Суд зауважує, що жодної змістовної судової оцінки рішень про накладення санкцій на підприємство-заявника проведено не було. Верховний Суд у складі обох його колегій (тобто Касаційному адміністративному суді та Великій Палаті Верховного Суду) обмежив свій аналіз виключно питанням відповідності рішення РНБО та першого Указу Президента України формальним вимогам Закону України «Про санкції» та не розглянув суть обвинувачень СБУ щодо підприємства-заявника.

82. Зазначивши, що він міг здійснювати лише обмежений судовий контроль у таких категоріях справ, і зрештою саме Президент України ніс відповідальність за оцінку підстав для застосування санкцій, Верховний Суд постановив, що у нього не було компетенції оцінювати фактологічні висновки СБУ щодо підприємства-заявника, і відмовився розглядати, чи забезпечили такі висновки обґрунтовані та достатні підстави, щоб його діяльність вважалася загрозою національній безпеці.

83. Суд зазначає, що, на відміну від справ щодо санкцій, накладених резолюціями Ради Безпеки ООН, оскаржуваний захід у цій справі був суто національним заходом, запровадженим рішеннями органів державної влади України в межах їхньої компетенції. У цьому сенсі, незважаючи на винятковий контекст, його юридичний характер нічим не відрізнявся від будь-якого іншого окремого указу чи адміністративного розпорядження, що регулярно видавали відповідні органи державної влади в ході звичайного виконання своїх повноважень. У Конституції України чи будь-якому іншому положенні національного законодавства, якщо тлумачити його у звичайному значенні використаної в ньому мови, ніщо прямо не забороняло українським судам розглядати підстави для тверджень проти підприємства-заявника або оцінювати достовірність інформації, наданої СБУ на підтримку цих тверджень. Крім того, Верховний Суд не пояснив, як слід було розуміти такий обмежений судовий контроль у контексті статті 124 Конституції України, яка передбачає, що юрисдикція національних судів поширюється на будь-які юридичні спори без обмежень.

84. Незважаючи на дискреційні повноваження, надані РНБО та Президенту України у питаннях національної безпеки та оборони, здійснений Верховним Судом судовий контроль не міг розглядатися як достатня процесуальна гарантія від свавілля. Це пояснюється тим, що він не включав будь-якої перевірки того, чи ґрунтувався перший Указ Президента України на достатньо значних фактологічних підставах, або чи були фактологічні твердження щодо підприємства-заявника обґрунтованими (див. пункти 97 - 108 рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).

85. У цьому ж рішенні ЄСПЛ також звернувся до практики Суду Європейського Союзу (СЄС) та його підходів під час розгляду справ, які стосувалися застосування санкцій до стосовно різних фізичних та юридичних осіб (див. пункт 108 рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).

86. Зокрема, під час розгляду таких заходів СЄС послідовно встановлював, що з огляду на основоположні права, які становлять невід`ємну частину правового порядку Європейського Союзу, відповідні особи повинні бути, inter alia, достатньою мірою поінформовані про підстави для рішень, які їх стосуються. Це зроблено для того, щоб вони могли ефективно захищати свої права та ухвалювати виважене рішення, чи раціонально подавати судовий позов, а також щоб забезпечити ретельний судовий перегляд законності рішення (див. рішення від 18 липня 2013 року у справі «Каді», C-584/10 P, C-593/10 P і

C-595/10 P, EU:C:2013:518, пункт 100) (далі - «Каді II»). Крім того, Суд вважав, що обґрунтування застосованих санкцій повинно містити точні та конкретні причини, чому компетентні органи державної влади вважають, що відповідна особа має бути піддана застосуванню санкцій, і суди Європейського Союзу повинні перевірити, чи були наведені причини достатньо детальними та конкретними.

87. Він також встановив, що обґрунтування причин, у принципі, має бути повідомлено зацікавленим особам одночасно з документом (рішенням або заходами), що негативно на них впливає. Підстави для застосування санкцій не можуть складатися виключно із загального, стереотипного формулювання та повинні містити фактичні та конкретні причини, чому Рада вважає, що відповідні правила є застосовними до відповідної сторони (див., наприклад, рішення Загального суду від 12 грудня 2006 року у справі «Організація моджахедів народу Ірану проти Ради Європейського Союзу», T-228/02, ECLI:EU:T:2006:384, пункти 139 і 143 з подальшими наведеними в них посиланнями). Просте перефразування термінів відповідних нормативно-правових положень без будь-якого зазначення фактичних та конкретних причин застосування санкцій є недостатнім (див. рішення Загального суду від 05 грудня 2012 року у справі «Квалітест ФЗІ» проти Ради Європейського Союзу», T-421/11, ECLI:EU:T:2012:646, пункти 35 - 39).

88. Стосовно стандарту судового контролю СЄС у своєму рішенні у справі «Каді II» постановив: «119. Ефективність судового контролю ... також вимагає, щоб частиною перегляду законності причин, які становлять підставу для рішення про внесення до переліку або збереження у переліку певної особи, ... було забезпечення судами Європейського Союзу, що таке рішення, яке впливає на конкретну особу індивідуально ... було ухвалено на підставі достатньо вагомих фактів (див., у зв`язку з цим, справи «Аль-Акса» проти Ради» та «Нідерланди проти «Аль-Акса», пункт 68). Це передбачає перевірку фактологічних тверджень у викладі причин, які лежать в основі такого рішення ... внаслідок чого судовий контроль не може обмежуватися абстрактною оцінкою переконливості причин, на які посилаються, а повинен стосуватися того, чи були ці причини, або, щонайменше, одна з цих причин, яка вважається достатньою сама собою для підтвердження цього рішення, обґрунтованими».

89. Цей підхід послідовно застосовувався в низці нещодавніх справ, розглянутих Загальним судом, який зазначав, що хоча Рада Європейського Союзу має певну свободу розсуду щодо визначення, чи дотримано законних критеріїв, на яких ґрунтуються обмежувальні заходи, суди Європейського Союзу повинні забезпечити «контроль, в принципі повний контроль, законності всіх нормативних актів ЄС» (див., серед інших джерел, рішення Загального суду від 15 листопада 2023 року у справі «OT проти Ради Європейського Союзу»,

T-193/22, EU:T:2023:716, пункт 121; рішення Загального суду від 19 червня 2024 року у справі «Ротенберг проти Ради Європейського Союзу», T-738/22, ECLI:EU:T:2024:398, пункт 50).

90. ЄСПЛ наголошував, що хоча національний суд і має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган державної влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення ЄСПЛ від 01 липня 2003 року у справі «Суомінеен проти Фінляндії» № 3780001/97, пункт 36).

91. Національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору [див. пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156, 157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus N 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02)].

92. Тож на наше переконання, судовий контроль за законністю застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) не може обмежуватися формальною оцінкою процедури їхнього введення, а має забезпечити достатні процесуальні гарантії від свавілля суб`єктів владних повноважень під час ухвалення таких рішень, тобто обов`язково включати перевірку належної фактичної основи та підстав застосованих обмежень.

93. Відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності.

94. Обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень покладається на відповідача (частина друга статті 77 КАС України).

95. Проте Велика Палата Верховного Суду, хоча й урахувала практику ЄСПЛ щодо застосування стандартів судового контролю стосовно обмежувальних заходів (санкцій), у тому числі рішення від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», однак на нашу думку не надала вичерпної оцінки доводам позивача та наведеним на їх підтвердження аргументам щодо відсутності фактичної основи для застосування до нього санкцій, а натомість лише взяла до уваги інформацію Національної поліції України та КМУ, на підставі якої РНБО було прийнято рішення про застосування санкцій до позивача.

96. Тому, на наше переконання, висновок Великої Палати Верховного Суду, яка визнала обґрунтованим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для застосування до ОСОБА_1 спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, є передчасним і може свідчити про порушення його конвенційних прав.

ВИСНОВКИ

97. З урахуванням наведеного вище, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала принаймні частково задовольнити апеляційну скаргу та скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року в частині відмови в задоволенні вимог позову ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 щодо безстрокового блокування активів ОСОБА_1 і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в цій частині.

СуддіО. О. Банасько

М. В. Мазур