Окрема думка від 28 липня 2026 р. у справі №380/13144/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

29 липня 2026 року

м. Київ

справа №380/13144/25

адміністративне провадження №К/990/6644/26, № К/990/4799/26

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду у справі № 380/13144/25 за позовом першого заступника керівника Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави до Бродівської міської ради Львівської області, Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправним та скасування наказу.

Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Суть спору та ухвалені судові рішення

У червні 2025 року перший заступник керівника Золочівської окружної прокуратури звернувся до адміністративного суду в інтересах держави з позовом, у якому просив:

визнати протиправним та нечинним рішення Бродівської міської ради Львівської області від 23 січня 2025 року № 1976 «Про затвердження детального плану території»;

визнати протиправним та скасувати наказ Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області від 28 січня 2025 року № 09/04 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень на "Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області"».

Позовні вимоги прокурор обґрунтував порушенням державних і суспільних інтересів у сфері містобудування, землекористування та охорони навколишнього природного середовища. Зокрема, прокурор зазначав, що спірні містобудівні умови та обмеження створюють передумови для забудови на підставі документації, яка не відповідає вимогам законодавства, сприяють нецільовому використанню земельної ділянки комунальної власності та допускають забудову в межах прибережної захисної смуги і водоохоронної зони всупереч вимогам земельного та водного законодавства.

Прокурор наголошував, що звертається до суду як самостійний позивач на захист інтересів держави загалом у зв`язку з відсутністю органу, який був би наділений повноваженнями безпосередньо звернутися до суду саме з таким позовом за наявних фактичних і правових обставин.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року позовну заяву в частині вимоги про визнання протиправним та скасування наказу від 28 січня 2025 року № 09/04 залишено без розгляду.

Суд першої інстанції виходив із того, що Державна інспекція архітектури та містобудування України є органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а запровадження на період воєнного стану обмежень щодо проведення заходів державного нагляду не свідчить про відсутність такого органу або про неналежне здійснення ним своїх повноважень.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2026 року ухвалу суду першої інстанції скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Суд апеляційної інстанції встановив, що ДІАМ України не проводила заходів державного архітектурно-будівельного нагляду, за результатами яких могли бути виявлені порушення містобудівного законодавства. За таких обставин у ДІАМ України не виникло передбаченого законом права звернутися до суду з позовом про скасування спірних містобудівних умов та обмежень. Відповідно, наявність ДІАМ України як органу державного нагляду сама по собі не спростовувала доводів прокурора про відсутність органу, уповноваженого на судовий захист відповідного інтересу держави в обраний спосіб.

Постановою Верховного Суду касаційні скарги Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області та Фермерського господарства «Лагодів» задоволено частково, постанову суду апеляційної інстанції скасовано, а ухвалу суду першої інстанції змінено в частині мотивів та залишено без змін у частині процесуального результату.

Більшість суддів дійшла висновку, що прокурор не довів підстав для представництва інтересів держави, оскільки звернувся до суду до того, як ДІАМ України реалізувала передбачену пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 процедуру ініціювання позапланового заходу нагляду, провела перевірку та встановила порушення містобудівного законодавства.

Не погоджуюся з такими висновками з огляду на таке.

І. Щодо нерозмежування самостійного звернення прокурора та представництва інтересів держави в особі ДІАМ України

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, визначених законом.

Частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає дві самостійні підстави представництва інтересів держави прокурором:

якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган;

якщо такого органу немає.

Цим двом підставам відповідають різні процесуальні форми участі прокурора.

Якщо компетентний орган існує, однак не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави, прокурор зазначає такий орган як позивача, а після відкриття провадження цей орган набуває статусу позивача.

Якщо органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, немає, прокурор набуває статусу позивача самостійно. Саме таке розмежування встановлено частиною п`ятою статті 53 КАС України.

У справі № 380/13144/25 прокурор послідовно зазначав, що звертається до суду самостійно, а не в інтересах держави в особі ДІАМ України. У судовому засіданні представник прокуратури також наголосив, що обидві позовні вимоги до різних відповідачів заявлені в інтересах держави загалом.

Незважаючи на це, право прокурора на звернення до суду оцінено за критеріями, застосовними до представництва інтересів держави в особі ДІАМ України, хоча прокурор визначив іншу підставу та процесуальну форму звернення.

Такий підхід не враховує процесуальної природи заявленого позову та призводить до оцінки визначеної прокурором підстави за критеріями іншої форми представництва.

Для вирішення питання про наявність у прокурора права на самостійний позов Суд мав установити не те, чи здійснила ДІАМ України всі можливі заходи державного нагляду, а те, чи існував на момент звернення до суду орган, якому законом було надано право безпосередньо звернутися саме з таким позовом, до цих відповідачів і з такими позовними вимогами.

Сам факт наділення ДІАМ України компетенцією у сфері архітектурно-будівельного нагляду не дає відповіді на питання, чи могла вона на час подання позову безпосередньо реалізувати судовий захист у визначений законом спосіб.

Повноваження здійснювати нагляд, проводити перевірку, видавати приписи та застосовувати заходи реагування не є тотожними повноваженню звертатися до суду з будь-яким позовом про скасування акта органу місцевого самоврядування.

Право суб`єкта владних повноважень на звернення до адміністративного суду має прямо випливати з Конституції або закону, що передбачено частиною четвертою статті 5 КАС України. Воно не може виводитися лише із загальної компетенції органу або з доцільності такого звернення.

Відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право органу державного архітектурно-будівельного нагляду звернутися до суду щодо рішення об`єкта нагляду виникає за встановлених законом передумов, зокрема після виявлення порушення за результатами здійснення державного нагляду.

Як установили суди та визнає сама більшість, перевірка ДІАМ України не проводилася, а порушення за її результатами не встановлювалися.

Отже, на час звернення прокурора до суду не настали передбачені законом передумови для реалізації ДІАМ України повноваження подати позов про скасування наказу № 09/04. Висновок про можливість ДІАМ України безпосередньо реалізувати судовий захист за відсутності необхідних юридичних передумов є внутрішньо суперечливим.

Якщо передумови реалізації органом права на звернення до суду ще не настали, сама наявність у нього загальної наглядової компетенції не є достатньою для висновку про можливість ефективного судового захисту відповідного інтересу держави. У такому разі Суд мав перевірити, чи існував на момент звернення прокурора орган, спроможний без додаткового проходження адміністративних процедур безпосередньо забезпечити судовий захист відповідного інтересу держави в обраний спосіб.

ІІ. Щодо характеру інтересів держави, на захист яких подано позов

Поняття «інтереси держави» є оціночним і охоплює широке коло законних публічних інтересів, які не можуть бути зведені до компетенції одного органу державної влади.

У постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 6 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 публічний інтерес визначено як важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, забезпечення яких відповідно до законодавства покладене на суб`єктів публічної адміністрації.

У справі № 380/13144/25 прокурор обґрунтовував позов не лише необхідністю реалізації функцій державного архітектурно-будівельного нагляду.

Предметом захисту він визначив інтерес держави та територіальної громади у забезпеченні законного планування території, раціонального використання земель комунальної власності, дотримання прибережних захисних смуг і водоохоронних зон, охорони навколишнього природного середовища та недопущення забудови на підставі містобудівної документації, яка, за його твердженням, не відповідає закону.

Ці інтереси не належать виключно ДІАМ України. Їх захист спрямований не на забезпечення відомчого інтересу окремого органу, а на збереження природних ресурсів, законність використання комунальної землі та недопущення незворотних наслідків для територіальної громади.

Державний інтерес у сфері містобудування має комплексний характер і охоплює законність діяльності органів місцевого самоврядування, охорону земельних і водних ресурсів, забезпечення сталого розвитку територій, екологічну безпеку та захист прав територіальної громади як власника землі.

Надмірна формалізація поняття «інтереси держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора там, де суспільно значущий інтерес об`єктивно потребує судового захисту.

Наявність органу, який здійснює одну зі складових публічного адміністрування у відповідній сфері, не означає, що весь комплекс інтересів держави зводиться до повноважень цього органу.

Сформований у постанові підхід фактично зводить комплексний інтерес держави до меж компетенції ДІАМ України та залишає поза належною оцінкою інтереси у сферах землекористування, охорони вод, довкілля і територіального планування.

Водночас відповідно до статей 13, 14 і 16 Конституції України земля, водні та інші природні ресурси є об`єктами права власності Українського народу, перебувають під особливою охороною держави, а забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги є обов`язком держави.

З огляду на зміст позову та характер стверджуваних порушень висновок про відсутність інтересу держави або про його виключну належність до компетенції ДІАМ України не ґрунтується на належній оцінці предмета спору.

ІІІ. Щодо недопустимості унеможливлення судового захисту в умовах дії постанови Кабінету Міністрів України № 303

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 на період воєнного стану припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду.

Водночас пункт 2 цієї постанови допускає проведення позапланових заходів за наявності загрози, що негативно впливає на права, законні інтереси, життя і здоров`я людини, охорону навколишнього природного середовища чи безпеку держави, на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування державної політики у відповідній сфері.

Зазначене регулювання не може тлумачитися так, що до проведення перевірки та встановлення порушення ДІАМ України будь-який містобудівний акт, незалежно від характеру стверджуваних порушень і можливої загрози довкіллю, фактично може залишитися без своєчасного судового контролю.

Саме до такого наслідку призводить сформований у постанові підхід.

Реалізація ДІАМ України права на позов залежить від попереднього проведення перевірки, яка, своєю чергою, потребує рішення іншого центрального органу виконавчої влади. За такого регулювання бездіяльність будь-якої ланки цього адміністративного механізму унеможливлює позов ДІАМ України, а за сформованим у постанові підходом - одночасно й звернення прокурора.

Отже, бездіяльність одного або декількох органів публічної адміністрації стає обставиною, яка не усуває, а фактично унеможливлює судовий захист інтересів держави.

Такий результат не відповідає принципу верховенства права, завданню адміністративного судочинства та конституційному обов`язку держави забезпечувати ефективний захист природних ресурсів.

Обмеження, установлені у зв`язку з воєнним станом, не можуть перетворюватися на засіб легалізації можливих порушень містобудівного, земельного або природоохоронного законодавства.

Процесуальні правила мають забезпечувати реалізацію права на судовий захист, а не створювати формальний бар`єр, який унеможливлює перевірку по суті можливого порушення суспільно значущого інтересу.

Більше того, саме постанова № 303 виокремлює загрозу навколишньому природному середовищу як підставу для позапланового заходу нагляду. Тому доводи прокурора про заплановану забудову в межах прибережної захисної смуги та водоохоронної зони вимагали особливо ретельної оцінки, а не застосування процесуального рішення, яке унеможливлює розгляд спору по суті.

ІV. Щодо неврахування правових висновків Верховного Суду у справах № 380/5077/25 та № 580/539/24

Навіть якщо оцінювати спірні правовідносини відповідно до сформованого у постанові підходу (через оцінку належності здійснення ДІАМ України своїх повноважень), раніше викладені правові висновки Верховного Суду вимагали іншого процесуального результату.

У постановах Верховного Суду від 18 грудня 2025 року у справі № 380/5077/25 та від 28 січня 2026 року у справі № 580/539/24 було застосовано підхід, відповідно до якого обмеження, встановлені постановою Кабінету Міністрів України № 303, не виключають представництва прокурором інтересів держави, якщо ДІАМ України не вжила належних заходів для реалізації своїх функцій, а позасудовий механізм усунення порушення виявився фактично заблокованим.

У цих справах Суд наголосив на недопустимості надмірної формалізації інтересів держави та на необхідності забезпечити ефективний захист суспільно значущих інтересів у сфері містобудування.

Постанова у справі № 380/13144/25 містить посилання на ці рішення, проте сформульований у ній висновок не узгоджується з викладеними в них правовими позиціями.

Водночас у постанові фактично сформульовано додаткові умови виникнення права прокурора на звернення до суду, а саме, відмова органу нагляду дотримуватися пункту 2 постанови № 303 або проведення ДІАМ України перевірки, установлення порушення та подальша бездіяльність щодо звернення до суду.

Такий підхід істотно звужує можливість прокурорського представництва порівняно з висновками, сформульованими у справах № 380/5077/25 та № 580/539/24.

Якщо колегія суддів вважала за необхідне відступити від раніше сформованого підходу або істотно змінити його нормативний зміст, справа підлягала передачі на розгляд палати відповідно до статті 346 КАС України.

Єдність судової практики не забезпечується посиланням на попередні постанови із одночасним формулюванням несумісного з ними правового висновку.

Судове рішення має бути передбачуваним не лише за формою, а й за змістом. Учасники правовідносин мають право очікувати, що нещодавно сформульована Верховним Судом позиція не буде змінена тим самим касаційним судом без належного обґрунтування та дотримання встановленої законом процедури.

V. Щодо меж касаційного перегляду

Частина друга статті 341 КАС України прямо забороняє суду касаційної інстанції встановлювати або вважати доведеними обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, вирішувати питання про достовірність доказів, перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд першої інстанції вважав, що введення мораторію на проведення заходів державного нагляду не є тотожним бездіяльності ДІАМ України.

Суд апеляційної інстанції виходив із того, що ДІАМ України не проводила перевірку, а тому не набула права звернутися до суду.

Водночас суди не встановили всіх обставин, пов`язаних із тим:

чи зверталася ДІАМ України до центрального органу виконавчої влади за рішенням про проведення позапланового заходу;

коли і в якому обсязі ДІАМ України отримала інформацію про можливі порушення;

чи містили звернення прокурора достатні відомості для ініціювання такого заходу;

які конкретні дії вчинила ДІАМ України після отримання відповідної інформації;

чи існувала передбачена пунктом 2 постанови № 303 загроза навколишньому природному середовищу;

чи могла ДІАМ України на час звернення прокурора самостійно подати саме такий позов.

Незважаючи на відсутність установлених судами обставин, більшість дійшла висновку, що прокурор не довів відмови ДІАМ України дотримуватися вимог пункту 2 постанови № 303 та не виконав необхідного порядку звернення до суду.

Цей висновок безпосередньо залежить від оцінки фактичної поведінки ДІАМ України та змісту її взаємодії з прокурором і профільним міністерством.

Установлення таких обставин виходить за межі компетенції суду касаційної інстанції.

Якщо встановлених судами обставин було недостатньо для остаточного вирішення питання про право прокурора на звернення до суду, це не давало касаційному суду підстав залишати позов без розгляду. За таких умов постанова апеляційного суду про направлення справи для продовження розгляду не підлягала скасуванню.

VI. Щодо кримінального провадження та можливої загрози публічним інтересам

Спірні правовідносини не мали абстрактного характеру та не зводилися до загального сумніву прокурора щодо законності містобудівного акта.

За матеріалами пов`язаних судових проваджень досудове розслідування у кримінальному провадженні № 42025140000000040 здійснювалося за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 197-1 Кримінального кодексу України.

У межах цього провадження слідчі судді надавали тимчасовий доступ до поземельної книги, документації із землеустрою щодо земельної ділянки з кадастровим номером 4620388600:15:005:0001, реєстраційних справ щодо розміщених на ній об`єктів нерухомого майна, матеріалів цивільної справи, а також документів, що стосувалися розроблення та затвердження детального плану території, генерального плану села Лагодів і заяв ФГ «Лагодів».

Наявність кримінального провадження не доводить протиправності оскаржуваних актів і не може наперед визначати результат розгляду адміністративної справи по суті.

Однак ці обставини підтверджують, що доводи про можливе порушення земельного та містобудівного законодавства мали конкретне фактичне підґрунтя та перевірялися уповноваженими органами в межах передбаченої законом процедури.

За таких умов залишення позову без розгляду з мотивів недотримання прокурором формальної послідовності дій є непропорційним обмеженням доступу до правосуддя та не враховує превентивного характеру судового захисту у сфері довкілля і землекористування.

Адміністративний суд не мав установлювати правомірність або протиправність спірних актів на стадії вирішення питання про право прокурора на позов. Водночас він мав забезпечити можливість перевірки цих актів по суті, якщо прокурор навів достатні доводи про порушення або загрозу порушення публічного інтересу та відсутність іншого ефективного суб`єкта судового захисту.

VII. Щодо принципу пропорційності та ефективного судового захисту

Застосування пункту 2 частини першої статті 240 КАС України має наслідком припинення судового розгляду відповідної вимоги без оцінки її обґрунтованості.

Тому ця процесуальна норма повинна застосовуватися з урахуванням принципу пропорційності та лише тоді, коли відсутність права на звернення до суду є очевидною й не залежить від невстановлених фактичних обставин або суперечливого тлумачення компетенції органів державної влади.

У цій справі прокурор навів конкретні підстави публічного інтересу, визначив характер можливих порушень, указав на відсутність органу, наділеного правом на судовий захист у відповідній формі, та звернувся з двома взаємопов`язаними вимогами щодо детального плану території і виданих на його підставі містобудівних умов та обмежень.

Залишення без розгляду другої вимоги необґрунтовано роз`єднує єдиний предмет спору (взаємопов`язані позовні вимоги).

Рішення про затвердження детального плану території та наказ про затвердження містобудівних умов і обмежень є послідовними правовими актами у межах реалізації одного містобудівного наміру. Перевірка законності лише першого акта без можливості одночасно оцінити похідний індивідуальний акт може не забезпечити повного й ефективного захисту порушеного публічного інтересу.

Процесуальна автономність кожної вимоги не повинна призводити до фрагментарного судового контролю, за якого перевірка основного акта не забезпечує ефективної перевірки акта, прийнятого на його виконання.

За таким підходом спірні містобудівні умови та обмеження залишаються поза судовою перевіркою не тому, що вони визнані законними, а тому, що на відповідному етапі відсутній суб`єкт, який, за сформованим у постанові підходом, може ініціювати судову перевірку їх законності.

Такий результат не узгоджується із завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України, та принципом ефективного судового захисту.

Загальний висновок

У справі № 380/13144/25 прокурор звернувся до суду як самостійний позивач на захист комплексного інтересу держави у сфері законного планування територій, використання земель комунальної власності, охорони водних об`єктів і навколишнього природного середовища.

На час подання позову ДІАМ України не провела перевірку, а тому не настали передбачені законом передумови для реалізації нею повноваження звернутися до суду з позовом про скасування спірних містобудівних умов та обмежень. Сама наявність цього органу та його загальної компетенції не свідчила про існування на відповідному етапі ефективного суб`єкта судового захисту в обраний прокурором спосіб.

Верховний Суд помилково ототожнив самостійний позов прокурора з представництвом інтересів держави в особі ДІАМ України, звузив комплексний публічний інтерес до компетенції одного органу, не врахував раніше сформовані правові висновки у справах № 380/5077/25 та № 580/539/24 і вийшов за межі касаційного перегляду, зробивши висновки щодо фактичної поведінки ДІАМ України за відсутності відповідних установлених судами обставин.

Сформований у постанові підхід призводить до ситуації, за якої бездіяльність органів публічної адміністрації та процедурні обмеження воєнного стану стають перешкодою для судової перевірки актів, щодо яких наведено конкретні доводи про можливе порушення земельного, водного, містобудівного та природоохоронного законодавства. Такий результат не відповідає призначенню адміністративного судочинства як механізму ефективного контролю за законністю діяльності суб`єктів владних повноважень.

Вважаю, що касаційні скарги Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області та Фермерського господарства «Лагодів» належало залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2026 року - без змін.

Зазначена Окрема думка є продовженням позиції стосовно необхідності забезпечення ефективної реалізації прокуратурою конституційної функції представництва інтересів держави у випадках, коли суспільно значущий публічний інтерес залишається без належного судового захисту, а також недопустимості надмірно формального застосування процесуальних норм, унаслідок якого бездіяльність, несвоєчасність або неефективність дій уповноважених органів унеможливлюють судовий контроль за законністю використання природних ресурсів та дотриманням вимог природоохоронного законодавства, яку послідовно викладено, зокрема, в окремих думках від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/117767759), 26 грудня 2024 року у справі № 320/39441/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/124084840), 23 червня 2025 року у справі № 520/8206/22 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/128332549) та від 15 січня 2026 року у справі № 320/10031/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/133336421).

Суддя Я.О. Берназюк