Постанова від 27 липня 2026 р. у справі №240/15733/23 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/15733/23

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шимонович Р.М.

Суддя-доповідач - Шидловський В.Б.

28 липня 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Шидловського В.Б.

суддів: Сапальової Т.В. Капустинського М.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північно-Східного офісу Держаудитслужби на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09 березня 2026 року у справі за адміністративним позовом Відділу освіти, культури, молоді та спорту Глибочицької сільської ради Житомирського району Житомирської області до Північно-Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В :

Відділ освіти, культури, молоді та спорту Глибочицької сільської ради Житомирського району Житомирської області звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просить: визнати протиправним та скасувати висновок моніторингу Північного - східного офісу Держаудитслужби по закупівлі відкриті торги за кодом класифікатора ДК 021:2015:45454000-4—Реконструкція, ідентифікатор закупівлі UA-2023-03-08-005020-а, Реконструкція Гадзинської гімназії з добудовою захисних споруд подвійного призначення за адресою: вул.Вишнева, 2 в с.Гадзинка, Житомирського району, Житомирської області.

В обґрунтування позовних вимог посилається на протиправність висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-03-08-005020-а, вважає його необґрунтованим та таким, що порушує права та інтереси позивача.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 09 березня 2026 року позовні вимоги задоволено повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким у задоволені позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги апелянт посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, також неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що згідно з наказом Північно - східного офісу Держаудислужби від 27.04.2023 № 114, вказаним органом прийнято рішення про початок проведення моніторингу процедури закупівлі №UA-2023-03-08-005020-а, яка оголошена Відділом освіти, культури, молоді та спорту Глибочицької сільської ради Житомирського району Житомирської області (далі за текстом - Відділ освіти, культури, молоді та спорту Глибочицької сільської ради, Позивач), з підстави: виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

18 травня 2023 року о 21 годині 11 хвилин відповідачем в електронній системі закупівель оприлюднено висновок про результати моніторингу закупівлі ідентифікатор закупівлі №UA-2023-03-08-005020-а, яка оголошена Відділом освіти, культури, молоді та спорту Глибочицької сільської ради.

За результатами проведеного моніторингу в електронній системі закупівель по закупівлі відкриті торги за кодом класифікатора ДК 021:2015::45454000-4 — Реконструкція, ідентифікатор закупівлі №UA-2023-03-08-005020-а, Реконструкція Гадзинської гімназії з добудовою захисних споруд подвійного призначення за адресою: вул.Вишнева, 2 в с.Гадзинка, Житомирського району, Житомирської області, Північно - східним офісом Держаудитслужби складено оскаржуваний висновок, яким встановлено наступні порушення: Не відхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню відповідно до закону.

Позивач не погоджується із висновком про результати моніторингу процедури закупівлі №UA2023-03-08-005020-а та вважає його необґрунтованим, а тому звернувся до суду із цим позовом.

Суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а відтак наявності підстав для задоволення адміністративного позову.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції по суті спору, виходячи з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 № 43, Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з підпунктом 3 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

За змістом частини 1 статті 13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Відповідно до частини 4 статті 7 Закону України «Про публічні закупівлі» № 922-УІП від 25.12.2015, зі змінами (далі за текстом — Закон № 922), Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією, цим Законом та іншими законами України.

При цьому частиною 1 статті 8 Закону № 922 передбачено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи.

Частиною 2 цієї статті також передбачено, що рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із підстав, установлених цією частиною.

Згідно з наказом Північно - східного офісу Держаудислужби від 27.04.2023 № 114, вказаним органом прийнято рішення про початок проведення моніторингу процедури закупівлі №UA-2023-03-08-005020-а, яка оголошена Відділом освіти, культури, молоді та спорту Глибочицької сільської ради Житомирського району Житомирської області (далі за текстом - Відділ освіти, культури, молоді та спорту Глибочицької сільської ради, з підстави: виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

Відповідно до частини 10 статті 8 Закону № 922, у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

18 травня 2023 року о 21 годині 11 хвилин відповідачем в електронній системі закупівель оприлюднено висновок про результати моніторингу закупівлі ідентифікатор закупівлі № UA-2023-03-08-005020-а, яка оголошена Відділом освіти, культури, молоді та спорту Глибочицької сільської ради.

За результатами проведеного моніторингу в електронній системі закупівель по закупівлі відкриті торги за кодом класифікатора ДК 021:2015::45454000-4 — Реконструкція, ідентифікатор закупівлі №UA-2023-03-08-005020-а, Реконструкція Гадзинської гімназії з добудовою захисних споруд подвійного призначення за адресою: вул.Вишнева, 2 в с.Гадзинка, Житомирського району, Житомирської області, Північно - східним офісом Держаудитслужби складено оскаржуваний висновок, яким встановлено наступні порушення: Не відхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню відповідно до закону.

Колегія суддів зазначає, що на підставі статей 53 та 54 Закону України «Про освіту», здобувачі освіти та педагогічні, працівники, інші особи, які залучаються до освітнього процесу, мають право на безпечні та нешкідливі умови навчання, утримання і праці, безпечні і нешкідливі умови праці.

Захисні споруди цивільного захисту (сховища та протирадіаційні укриття), споруди подвійного призначення та найпростіші укриття складають фонд захисних споруд цивільного захисту і належать до засобів колективного захисту. На сьогодні вимоги щодо створення, утримання, експлуатації та ведення обліку фонду захисних споруд цивільного захисту (далі — захисні споруди) встановлено: Кодексом цивільного захисту України (далі — Кодекс); Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 р. № 138 (далі — Порядок).

Саме тому актуальним як ніколи постає питання цивільного захисту здобувачів освіти, працівників навчальних закладів, в тому числі шляхом будування найпростіших укриттів.

Додатком до листа ДСНС від 14.06.2022 № 03-1870/162-2 затверджені «Рекомендації щодо організації укриття в об`єктах фонду захисних споруд цивільного захисту персоналу та дітей (учнів, студентів) закладів освіти».

На виконання Розпорядження начальника Житомирської обласної військової адміністрації № 198 від 30.06.2022 «Про заходи з підготовки закладів освіти до 2022/23 навчального року в Житомирській області», колективного захисту учасників освітнього процесу від впливу небезпечних факторів, що виникають внаслідок воєнних дій виникла необхідність у будівництві захисної споруди подвійного призначення у Гадзинській гімназії Глибочицької сільської ради. Листом від 06.07.2022 № 5104-2189/5116 Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області рекомендовано будівництво захисної споруди цивільного захисту для сіл Глибочиця та Гадзинка.

Рішенням № 15 сорок шостої сесії восьмого скликання від 28.02.2023 Глибочицької сільської ради Житомирського району Житомирської області було затверджено проектно - кошторисну документацію та зведений кошторисний розрахунок вартості по об`єкту «Реконструкція Гадзинської гімназії з добудовою захисних споруд подвійного призначення за адресою: вул.Вишнева, 2 в с.Гадзинка, Житомирського району Житомирської області». Даним рішенням було зобов`язано Відділ освіти, культури, молоді та спорту провести відкриті торги по об`єкту «Реконструкція Гадзинської гімназії з добудовою захисних споруд подвійного призначення за адресою: вул.Вишнева, 2 в с.Гадзинка, Житомирського району Житомирської області» , що на даний момент виконано.

Щодо не відхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню колегія суддів зазначає, що при складанні ціни пропозиції ПРБФ «Комунальник», керуючись п.5.9 та 5.12. КНУ «Настанова з визначення вартості будівництва», що затверджений Наказом Міністерства розвитку громад та територій України №281 від 01.11.2021 року, замінив передбачений нормою механізм «Машини бурильно-кранові, на автомобілі, глибина буріння 3,5м» на наявний у підприємстві «Екскаватор-навантажувач ІСВ-ЗСХ», який в змозі виконати роботи з копання (буріння) ям під встановлення опори. При цьому кількість машино-годин роботи відповідає нормативній, передбаченій нормою КБЗЗ-103-1.

Щодо довідки про наявність в учасника працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід, колегія суддів зазначає, що співробітники ПРБФ «Комунальник», що вказані в довідці, відносяться до працівників робочих спеціальностей (7 класу діючого класифікатора професій). Тобто ці працівники виконують ті роботи, які необхідні для виконання зобов`язань за договором, відповідно до основного КВЕД у підприємства. Щодо машиністів/водіїв транспортних засобів та механізмів, то такі працівники згідно штатного розпису відносяться до робітників з обслуговування, експлуатації та контролювання за роботою технологічного устаткування, складання устаткування та машин (8 клас діючого класифікатора професій). Вимогами тендерної документації не вимагалися працівники конкретних професій робочих спеціальностей.

Враховуючи вищевказане, тендерна пропозиція ПРБФ"КОМУНАЛЬНИК” повністю відповідає умовам тендерної документації Замовника.

Щодо встановлених у висновку зобов`язань щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, колегія суддів зазначає наступне.

Пунктом 3 констатуючої частини оскаржуваного висновку про результати моніторингу Відповідач зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень «шляхом припинення зобов`язань за Договором».

Такий захід реагування у вигляді зобов`язання розірвати укладений договір про закупівлю є виключним заходом, обрання якого можливе у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу корупційним діям і зловживанням.

Статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. Проте ні вказаним Законом, ні іншим нормативно-правовим актом безпосередньо не встановлено право органів фінансового контролю вимагати розірвання договорів про закупівлю.

Крім того, відповідно до статті 651 Цивільного кодексу України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в Інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є, відповідно, розірваним або зміненим.

Зобов`язання у висновку здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором про закупівлю, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства, що відповідає висновкам Верховного Суду, викладених у постановах від 05.03.2020 у справі №640/467/19, від 23.04.2020 у справі №160/5735/19, від 11.06.2020 у справі №160/6502/19 та від 26.11.2020 у справі №160/11367/19.

Отже, зобов`язавши Замовника вжити заходів щодо розірвання договору, укладеного за результатами проведених торгів, відповідач порушує принцип пропорційності та діє без легітимної мети.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 21.01.2021 у справі № 120/1297/20-а, від 13.01.2021 у справі № 825/1525/19.

Критерій пропорційності передбачає, що не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. Справедлива рівновага передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються.

Даний тендер проведено і укладено договір за результатами процедури з підрядником задля збереження життя і здоров`я учасників освітнього процесу. Розірвання укладеного договору про закупівлю є неприйнятним та неприпустимим з огляду на необхідність додержання прав та інтересів громадян. При цьому внаслідок розірвання договору про закупівлю, укладеного за результатами тендеру, виникне необхідність у проведенні нового тендеру, на який необхідно буде витратити додатковий час, що є недотриманням такого принципу здійснення публічних закупівель як принцип ефективності. Розірвання договору призведе до зриву навчального процесу з 01 вересня 2023 у Гадзинській гімназії Глибочицької сільської ради, що недопустимо в період дії воєнного стану в Україні

У висновку про результати моніторингу закупівлі взагалі не йде мова про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що не узгоджується з вимогою Північного - Східного офісу Держаудитслужби про розірвання укладеного за результатами публічної закупівлі договору про закупівлю.

З огляду на вищезазначене зобов`язання відповідача щодо усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель у даному випадку є непропорційним.

Критерій пропорційності передбачає, що не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. Справедлива рівновага передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються.

У конкретному випадку, оскаржуваний висновок Північно-східного офісу Держаудитслужби не відповідає критерію пропорційності, оскільки вимога розірвати договір про закупівлю з переможцем публічної закупівлі, який сумлінно виконується сторонами, може призвести до безпідставного порушення майнових прав господарюючих суб`єктів — сторін договору про закупівлю. Додержання принципу пропорційності означає необхідність дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення (ст.2 КАС України). Вимога Північного- Східного офісу Держаудитслужби про зобов`язання позивача здійснити заходи припинення зобов`язань за укладеним договором підряду з переможцем закупівлі не спрямована на досягнення легітимної мети та не є співмірною з нею, оскільки суть виявлених порушень жодним чином не зачіпає бюджетні інтереси.

Зі змісту оскаржуваного висновку, відповідачем зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором підряду, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення вказаного висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та / або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Вказане свідчить, що оскаржуваний висновок не містить чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанта поведінки) для позивача, що свідчить про його нечіткість та невизначеність. При цьому, пропонуючи позивачу такий варіант усунення порушення, як припинення зобов`язань за договором підряду та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення вказаного висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та / або документи, що свідчать про вжиття таких заходів. Відповідачем не враховано, що у позивача немає реальної та законної можливості розірвати договір про закупівлю в односторонньому порядку у зв`язку з прийняттям оскаржуваного висновку.

З урахуванням зазначеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення.

Відповідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Отже, ст.2 КАС України та ч.4 ст.242 КАС України вказують, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи викладені в апеляційній скарзі висновків суду першої інстанції не спростовують.

За змістом частини першої статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження).

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Північно-Східного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09 березня 2026 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Головуючий Шидловський В.Б.

Судді Сапальова Т.В. Капустинський М.М.