Постанова від 26 липня 2026 р. у справі №560/147/26 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/147/26

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Салюк П.І.

Суддя-доповідач - Слободонюк М.В.

27 липня 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Слободонюка М.В.

суддів: Канигіної Т.С. Кузьмишина В.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 травня 2026 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ізяславської міської ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача КНП "Ізяславська міська багатопрофільна лікарня" Ізяславської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ, КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Ізяславської міської ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача КНП "Ізяславська міська багатопрофільна лікарня" Ізяславської міської ради про:

- визнання протиправною бездіяльність Ізяславської міської ради, яка полягає у невжитті заходів щодо створення Наглядової ради при КНП "Ізяславська міська багатопрофільна лікарня";

- зобов`язання Ізяславської міської ради у визначений судом строк утворити Наглядову раду відповідно до Постанови КМУ № 1221 від 21.11.2023;

- зобов`язання Ізяславської міської ради подати до суду звіт про виконання рішення у порядку ст. 382 КАС України;

- відшкодування моральної шкоди у розмірі 1 грн.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Ізяславська міська рада, всупереч вимогам постанови Кабінету Міністрів України № 1221 від 21.11.2023, не створила Наглядову раду при КНП "Ізяславська міська багатопрофільна лікарня. Позивач вказує, що звертався до відповідача із відповідною заявою, однак отримав відповідь про створення Наглядової ради лише після завершення воєнного стану, що, на його думку, не ґрунтується на вимогах законодавства та свідчить про протиправну бездіяльність відповідача.

ІІ. ЗМІСТ РІШЕНННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 травня 2026 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Ізяславської міської ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача КНП "Ізяславська міська багатопрофільна лікарня" відмовлено повністю.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судом першої інстанції встановлено, а матеріалами справи підтверджується, що 03.11.2025 позивач звернувся до Ізяславської міської ради із письмовим зверненням щодо необхідності створення Наглядової ради при КНП "Ізяславська міська багатопрофільна лікарня".

Ізяславська міська рада листом від 27.11.2025 повідомила позивача, що метою формування наглядової ради КНП "Ізяславська МБЛ" розпочата та проводиться відповідна підготовча робота, зокрема, рішенням сесії Ізяславської міської ради від 16.02.2024 № 7 внесено зміни до Статуту підприємства, якими Наглядову раду визнано колегіальним органом управління, що здійснюватиме управління Підприємством, контролюватиме діяльність Директора, у межах компетенції, визначеної законом і положенням про наглядову раду. Відсутність наглядової ради жодним чином не обмежує права пацієнтів і медичних працівників КПП "Ізяславська МБЛ" Ізяславської міської ради.

У межах реалізації Постанови № 1221 благодійний фонд "Пацієнти України" розпочав нову хвилю підтримки процесу впровадження наглядових рад за підтримки Фонду "Аскольд і Дір", що заадмініструється ІСАР Єднання в рамках проекту "Сильне громадянське суспільство України - рушій реформ і демократії". Тому, з метою можливості отримання комплексної підтримки процесу впровадження наглядових рад від благодійного фонду "Пацієнти України", міською радою подано заявку про участі" у програмі на відповідний супровід.

Ізяславська міська рада повідомила, що дане питання розглядатиметься в межах правового поля, так як через шість місяців після завершення або скасування воєнного стану вступає в силу норма постанови Кабінету Міністрів України № 1221 "Про наглядову раду закладу охорони здоров`я", яка передбачає наявність створеної та діючої наглядової ради як передумову контрактування з НСЗУ.

Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність Ізяславської міської ради щодо невжиття заходів із створення Наглядової ради при КНП "Ізяславська міська багатопрофільна лікарня", звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.

ІV. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем вживаються організаційно-правові заходи, спрямовані на створення Наглядової ради при КНП “Ізяславська міська багатопрофільна лікарня”, зокрема внесено відповідні зміни до Статуту підприємства, здійснюється підготовча робота та подано заявку на участь у програмі підтримки впровадження наглядових рад.

При цьому суд дійшов висновку, що позивач не довів наявності протиправної бездіяльності Ізяславської міської ради, а також не підтвердив факту порушення своїх прав чи охоронюваних законом інтересів у зв`язку з неутворенням Наглядової ради, у зв`язку з чим відсутні підстави для задоволення позову.

V. ДОВОДИ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ДОВОДИ ІНШИХ ОСІБ

Не погодившись із рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій покликаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права та неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просив скасувати таке рішення та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.

Свої доводи апелянт мотивує тим, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність протиправної бездіяльності відповідача, оскільки безпідставно ототожнив вчинення окремих підготовчих організаційних заходів із належним виконанням покладеного на відповідача обов`язку щодо створення наглядової ради при комунальному закладі охорони здоров`я, тоді як станом на момент звернення до суду та ухвалення оскаржуваного рішення такий орган фактично не був створений.

Крім того, апелянт зазначає, що суд не надав належної правової оцінки письмовим доказам, зокрема листу Ізяславської міської ради, яким фактично підтверджено відтермінування виконання вимог постанови Кабінету Міністрів України № 1221 до припинення воєнного стану, безпідставно визнав посилання відповідача на воєнний стан достатньою підставою для невиконання покладених на нього обов`язків та не врахував, що чинне законодавство не передбачає можливості відкладення створення наглядової ради з таких мотивів.

Також, на думку апелянта, суд першої інстанції неправильно застосував правила розподілу обов`язку доказування у спорі із суб`єктом владних повноважень, не врахував, що саме відповідач повинен довести правомірність своєї бездіяльності, та дійшов необґрунтованого висновку про відсутність порушення прав і законних інтересів позивача, у зв`язку з чим оскаржуване рішення підлягає скасуванню як таке, що ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права та неповним з`ясуванням обставин справи.

До суду надійшов відзив на апеляційну скаргу від представника відповідача, в якому останній просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Відповідач вказує, що міською радою вживалися та наразі продовжуються вживатися організаційно-правові заходи щодо створення наглядової ради КНП “Ізяславська міська багатопрофільна лікарня”, а законодавством не встановлено граничних строків для її утворення. Крім того, позивач не довів порушення своїх прав чи охоронюваних законом інтересів у зв`язку з відсутністю наглядової ради, а тому підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні.

VІ. ОЦІНКА АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

Апеляційний суд, перевіривши доводи апеляційної скарги, виходячи з меж апеляційного перегляду, визначених статтею 308 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов`язані діяти виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

У відповідності до статті 13 Закону України “Основи законодавства України про охорону здоров`я” від 19.11.1992 № 2801-XII (далі - Закон № 2801-XII) основу державної політики охорони здоров`я формує Верховна Рада України шляхом закріплення конституційних і законодавчих засад охорони здоров`я, визначення її мети, головних завдань, напрямів, принципів і пріоритетів, встановлення нормативів і обсягів бюджетного фінансування, створення системи відповідних кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів, затвердження загальнодержавних програм охорони здоров`я.

Згідно з ст. 16 Закону № 2801-XII органи державної влади та органи місцевого самоврядування сприяють розвитку закладів охорони здоров`я усіх форм власності.

За організаційно-правовою формою заклади охорони здоров`я комунальної власності можуть утворюватися та функціонувати як комунальні некомерційні підприємства або комунальні установи.

Відповідно до статті 24 Закону № 2801-XII державні органи, заклади охорони здоров`я зобов`язані сприяти реалізації права громадян на участь в управлінні охороною здоров`я.

У державних та комунальних закладах охорони здоров`я, що надають спеціалізовану медичну допомогу, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення, за рішенням власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) утворюються наглядові ради з обов`язковим залученням представників громадськості (за їхньою згодою). Наглядові ради також можуть утворюватися за рішенням власника в інших закладах охорони здоров`я.

Наглядові ради розглядають питання, зокрема, щодо дотримання прав та забезпечення безпеки пацієнтів, додержання вимог законодавства при здійсненні медичного обслуговування населення закладом охорони здоров`я, фінансово-господарської діяльності закладу охорони здоров`я.

До складу наглядової ради закладу охорони здоров`я, крім представників власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) та відповідних органів виконавчої влади та/або органів місцевого самоврядування, входять (за їхньою згодою) депутати місцевих рад, представники громадськості та громадських об`єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров`я, організацій, що здійснюють професійне самоврядування у сфері охорони здоров`я.

Порядок утворення, права, обов`язки наглядової ради закладу охорони здоров`я і типове положення про неї затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Так, порядок утворення наглядової ради закладу охорони здоров`я та Типове положення про наглядову раду закладу охорони здоров`я затверджені постановою Кабінету Міністрів України № 1221 від 21.11.2023 (далі – Порядок №1221).

Порядок визначає механізм утворення наглядової ради у державних та комунальних закладах охорони здоров`я, які надають спеціалізовану медичну допомогу, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення. За рішенням власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) наглядова рада може утворюватися також в інших закладах охорони здоров`я відповідно до цього Порядку (пункт 1). Наглядова рада утворюється за рішенням власника закладу (пункт 4 Порядку).

Як зазначено у пункті 1 Типового положення про наглядову раду закладу охорони здоров`я, воно визначає правовий статус, мету діяльності, склад наглядової ради державного, комунального закладу охорони здоров`я (далі - наглядова рада), права та обов`язки голови, членів та секретаря наглядової ради, а також порядок організації роботи наглядової ради.

Наглядова рада є колегіальним органом управління закладу охорони здоров`я, який у межах компетенції, визначеної законом і положенням про наглядову раду, здійснює управління закладом охорони здоров`я, а також контролює діяльність керівника закладу охорони здоров`я. Наглядова рада не бере участі в поточному управлінні закладом охорони здоров`я (пункт 2 Типового положення).

Наглядова рада у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами, статутом (положенням) закладу охорони здоров`я і положенням про наглядову раду (пункт 2 Типового положення).

Наведені правові акти передбачають, що у закладах охорони здоров`я, які надають спеціалізовану медичну допомогу та первинну медичну допомогу, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення, мають бути створені наглядові ради. Метою створення наглядових рад є забезпечення ефективного управління та розвиток закладів охорони здоров`я, завдяки співпраці зацікавлених сторін: власників лікарень, керівників медичних закладів та пацієнтів.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Статтею 25 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

За приписами пункту 30-1 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються щодо прийняття рішень про визначення критеріїв, відповідно до яких утворення наглядової ради є обов`язковим у комунальних унітарних підприємствах та у господарських товариствах, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать територіальній громаді; про затвердження порядку утворення наглядової ради, порядку призначення членів наглядової ради комунального унітарного підприємства; про визначення кола питань, що належать до виключної компетенції наглядової ради комунального унітарного підприємства; про встановлення вимог до незалежних членів наглядової ради комунальних унітарних підприємств і господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать територіальній громаді.

Аналіз наведених норм законодавства свідчить, що саме до повноважень органу місцевого самоврядування як засновника комунального закладу охорони здоров`я віднесено вирішення питань, пов`язаних із утворенням наглядової ради, визначенням порядку її діяльності, компетенції та вимог до її складу.

Таким чином, Ізяславська міська рада є належним суб`єктом, на якого законодавством покладено повноваження щодо організації процесу створення наглядової ради КНП “Ізяславська міська багатопрофільна лікарня” відповідно до вимог Закону України “Основи законодавства України про охорону здоров`я”, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та Постанови Кабінету Міністрів України № 1221.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, на звернення позивача Ізяславська міська рада повідомила про здійснення комплексу організаційно-правових заходів, спрямованих на утворення Наглядової ради, зокрема про внесення змін до Статуту КНП, якими визначено Наглядову раду колегіальним органом управління підприємством, проведення підготовчої роботи щодо її формування, а також подання заявки на участь у програмі підтримки впровадження наглядових рад. Крім того, у відповіді позивачу було роз`яснено окремі положення Постанови Кабінету Міністрів України №1221 щодо особливостей її застосування під час воєнного стану.

Оцінюючи наведені обставини у їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що вони свідчать про вчинення відповідачем дій, спрямованих на реалізацію покладених на нього законом повноважень, а тому не дають підстав для висновку про невиконання ним відповідного обов`язку.

За таких обставин колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції безпідставно ототожнив вчинення відповідачем окремих організаційних заходів із виконанням покладеного на нього обов`язку щодо створення Наглядової ради.

Сам по собі факт того, що станом на момент звернення позивача до суду наглядову раду остаточно не сформовано, не є безумовною підставою для висновку про наявність протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень. Для визнання бездіяльності протиправною необхідно встановити невчинення суб`єктом владних повноважень дій, які він був зобов`язаний і мав реальну можливість вчинити відповідно до вимог закону.

Як встановлено матеріалами справи, Ізяславською міською радою здійснювалися послідовні організаційно-правові заходи, спрямовані на створення Наглядової ради, зокрема внесено зміни до Статуту КНП, якими передбачено функціонування Наглядової ради як колегіального органу управління, розпочато підготовчу роботу щодо її формування та подано заявку на участь у програмі комплексного супроводу впровадження наглядових рад.

При цьому ні Законом України “Основи законодавства України про охорону здоров`я”, ні Постановою Кабінету Міністрів України № 1221 не встановлено конкретного календарного строку, протягом якого власник закладу охорони здоров`я зобов`язаний завершити всі процедури щодо утворення наглядової ради. За таких обставин сам по собі факт незавершення відповідної процедури на момент звернення позивача до суду чи розгляду справи в суді не може свідчити про протиправну бездіяльність за наявності підтверджених доказів вчинення уповноваженим органом дій, спрямованих на реалізацію покладених на нього повноважень.

Безпідставними є і покликання апелянта на долучений до апеляційної скарги лист Ізяславської міської ради від 31.07.2025 №2294/03-14 (в апеляційній скарзі йде мова про лист від 03.04.2025 №2294/03-11 якого в матеріалах справи не має) який, на його думку, фактично підтверджує відкладення створення відповідачем наглядової ради до припинення воєнного стану.

Апеляційний суд зауважує, що зміст наведеного листа не дає підстав для висновку, що відповідачем було прийнято остаточне рішення про відкладення створення наглядової ради до припинення воєнного стану. Наведене у ньому твердження про доцільність такого відтермінування є лише висловленою на той момент позицією відповідача, яка надалі була уточнена в інших відповідях (зокрема від 27.11.2025 № 3743/03-14), а тому не може розцінюватися як підтвердження бездіяльності міської ради щодо перенесення виконання відповідних повноважень, а відтак і не може породжувати жодних юридичних наслідків у вигляді зміни порядку чи строків реалізації повноважень відповідача.

Ба більше, даний лист від 31.07.2025 №2294/03-14 не був предметом оцінки в суді першої інстанції, оскільки не подавався позивачем ні разом з позовною заявою ні з іншими заявами по суті справи. А як зазначено у частині четвертій статті 308 КАС України докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього. Втім, таких поважних причин позивач не навів, а тому в суду апеляційної інстанції відсутні підстави для прийняття цього доказу.

Наразі апеляційним судом також встановлено, що за повідомленою відповідачем інформацією Ізяславською міською радою продовжується поетапна робота по створенню наглядової ради в КНП «Ізяславська МБЛ» відповідно до вимог Порядку №1221, зокрема на підставі рішення вісімдесят третьої сесії Ізяславської міської ради восьмого скликання від 13.05.2026 року № 17, яке наявне в загальному доступі, розпочато формування конкурсної комісії з конкурсного відбору на зайняття посад незалежних членів наглядової ради КНП «Ізяславська МБЛ». Тобто, вищенаведені дії Ізяславської міської ради в сукупності з іншими обставинами спростовують твердження позивача щодо протиправної бездіяльності відповідача з цього питання, оскільки створення наглядової ради не є одномоментною подією, а етапним процесом, який послідовно відбувається.

Також колегія суддів не приймає доводи апелянта щодо неправильного застосування судом першої інстанції правил розподілу обов`язку доказування.

Дійсно, відповідно до частини другої статті 77 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень саме на відповідача покладається обов`язок доведення правомірності своєї поведінки. Водночас наведена норма не звільняє позивача від обов`язку довести факт порушення саме його прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів, що є обов`язковою умовою надання судового захисту.

Матеріали справи не містять доказів того, що відсутність наглядової ради при КНП в даний період часу безпосередньо призвела до порушення особистих прав або законних інтересів позивача як пацієнта чи члена територіальної громади. Звернення до адміністративного суду не може бути спрямоване виключно на перевірку дотримання суб`єктом владних повноважень вимог законодавства без встановлення факту порушення індивідуально визначених прав чи інтересів особи. Відтак суд першої інстанції обґрунтовано дійшов висновку про відсутність необхідної умови для задоволення позову.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, зводяться до власного тлумачення апелянтом норм законодавства та переоцінки встановлених обставин справи, а тому не дають підстав для скасування оскаржуваного рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність у діях Ізяславської міської ради ознак протиправної бездіяльності та правових підстав для задоволення позовних вимог (основних та похідних).

VІІ. ВИСНОВКИ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

Частиною першою статті 9 КАС України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У контексті оцінки кожного аргументу (доводу), наданого стороною, суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, апеляційний суд вважає, що ключові аргументи апеляційної скарги отримали достатню оцінку.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права та підстав для його скасування не вбачається, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду без змін.

Зважаючи на результат апеляційного перегляду підстав для перерозподілу судових витрат не має.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 травня 2026 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Слободонюк М.В.

Судді Канигіна Т.С. Кузьмишин В.М.