Постанова від 22 липня 2026 р. у справі №990/166/26 — Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2026 року

м. Київ

справа № 990/166/26

провадження № 11-219заі26

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачки Мартинюк Н. М.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Губської О. А., Ємця А. А., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., СтрелецьТ. Г., Ступак О. В., Тітова М. Ю., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 травня 2026 року (судді Юрченко В. П., Бившева Л. І., Васильєва І. А., Ханова Р. Ф., Хохуляк В. В.) в адміністративній справі № 990/166/26 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Дорадчої групи експертів, Президента України Володимира Зеленського, Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій, бездіяльності, актів та рішень,

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. 6 травня 2026 року ОСОБА_1 (далі також - скаржниця, позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Верховної Ради України (далі також - відповідач 1), Дорадчої групи експертів (далі також - відповідач 2), Президента України Володимира Зеленського (далі також - відповідач 3), Кабінету Міністрів України (далі також - відповідач 4), у якому просила:

- застосувати Конституцію України як норму прямої дії;

- визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо делегування Дорадчій групі експертів конституційних виключних повноважень Верховної Ради України відповідно до пункту 26 статті 85 Конституції України - призначення на посади третини складу Конституційного Суду України;

- визнати протиправними та скасувати Указ Президента України №691/2023 від 16 жовтня 2023 року «Про призначення та обрання осіб першого складу Дорадчої групи експертів» та Указ Президента України від 17 червня 2024 року №350/2024«Про внесення зміни до Указу Президента України від 16 жовтня 2023 року № 691/2023»;

- визнати протиправним та скасувати Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2023 року №924-р «Про призначення осіб до першого складу Дорадчої групи експертів та обрання їх заступників щодо оцінювання кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України» (далі також - Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2023 року №924-р);

- визнати протиправними та скасувати рішення №1.12 від 7 квітня 2026 року про те, що кандидатка на посаду судді Конституційного Суду України ОСОБА_1 для цілей відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України на конкурсних засадах не відповідає критерію високих моральних якостей.

2. ОСОБА_1 зазначає, що вона є кандидаткою на посаду судді Конституційного Суду України за парламентською квотою. У межах конкурсного відбору її документи були передані Дорадчій групі експертів для оцінювання моральних якостей і рівня компетентності кандидатки у сфері права.

3. Водночас, на переконання ОСОБА_1, діяльність Дорадчої групи експертів здійснюється всупереч встановленому порядку діяльності юридичних осіб. Зокрема, позивачка вказує, що Положення про Дорадчу групу експертів та Методологія оцінювання моральних якостей і рівня компетентності у сфері права створюють неконституційний суб`єкт владних повноважень, змінюють конституційну процедуру формування Конституційного Суду України, встановлюють невизначені критерії оцінювання, допускають свавільне правозастосування, обмежують право на доступ до публічної служби та звужують право на судовий захист.

4. З-поміж іншого позивачка доводить, що Указом Президента України від 29 жовтня 2021 року №535/2021 «Питання формування та діяльності Дорадчої групи експертів» було утворено Дорадчу групу експертів та визначено порядок її функціонування, зокрема, участь у процедурі оцінювання кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України. Зазначеним указом фактично передбачено залучення цього органу до процесу формування висновків щодо відповідності кандидатів критеріям професійності та доброчесності, що має безпосередній вплив на результати конкурсного відбору.

5. Також ОСОБА_1 пояснює, що повноваження Президента України є виключними і не підлягають делегуванню, зокрема, в частині участі у формуванні складу Конституційного Суду України. На переконання позивачки, наділення Дорадчої групи експертів функціями оцінювання кандидатів фактично є делегуванням владних повноважень суб`єкту, який не має конституційно визначеного статусу. У зв`язку з цим, ОСОБА_1 уважає, що Указ Президента України №691/2023 від 16 жовтня 2023 року «Про призначення та обрання осіб до першого складу Дорадчої групи експертів» у частині, що стосується надання Дорадчій групі експертів повноважень з оцінювання кандидатів, не відповідає Конституції України.

6. ОСОБА_1 крім того вказує, що відповідно до пункту 26 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначення на посади третини складу Конституційного Суду України. Проте, на думку позивачки, Верховна Рада України всупереч Конституції України делегувала свої виключні повноваження Дорадчій групі експертів.

7. Позивачка стверджує, що Укази Президента України та Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2023 року №924-рщодо формування складу та функціонування Дорадчої групи експертів є протиправними та підлягають скасуванню через невідповідність конституційним принципам здійснення державної влади.

Короткий зміст ухвали суду першої інстанції

8. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 11 травня 2026 року позовну заяву ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Дорадчої групи експертів, Президента України Володимира Зеленського, Кабінету Міністрів України повернув позивачці на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

9. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що позивачка об`єднала в одне провадження вимоги до кількох відповідачів, що підсудні різним судам, і немає законних підстав для їх роз`єднання в окремі провадження. Касаційний адміністративний суд роз`яснив позивачці, що згідно із частиною восьмою статті 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі.

10. ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду (далі також - Велика Палата) апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду від 11 травня 2026 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

11. Скаржниця стверджує, що суд першої інстанції безпідставно повернув позовну заяву, неправильно визначивши предметну юрисдикцію спору та помилково дійшовши висновку, що заявлені вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

12. ОСОБА_1 твердить, що позовні вимоги безпосередньо стосуються оскарження дій, рішень та актів Президента України, Верховної Ради України, Дорадчої групи експертів та Кабінету Міністрів України, які здійснюють владно-управлінські функції під час конкурсного добору суддів Конституційного Суду України.

13. На думку скаржниці, суд першої інстанції не взяв до уваги, що оскаржуване Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2023 року №924-р є невід`ємною складовою процесу формування та функціонування Дорадчої групи експертів, яка безпосередньо здійснювала оцінювання ОСОБА_1 як кандидатки на посаду судді Конституційного Суду України.

14. Скаржниця наголошує, що рішення Дорадчої групи експертів впливають на можливість кандидата брати участь у конкурсному доборі та фактично визначають можливість його подальшої участі у конкурсі, тому її діяльність має владний характер і підлягає судовому контролю.

15. ОСОБА_1 вважає, що Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України не вправі делегувати свої конституційні повноваження щодо формування складу Конституційного Суду будь-якому іншому органу, тому створення Дорадчої групи експертів та наділення її вирішальним впливом на конкурс, на думку скаржниці, суперечить Конституції України.

16. На переконання скаржниці, оскаржувані рішення Дорадчої групи експертів позбавили позивачку можливості продовжити участь у конкурсі на посаду судді Конституційного Суду України, чим порушили гарантії рівного доступу до державної служби, передбачені Конституцією України.

17. Також ОСОБА_1 стверджує, що під час оцінювання кандидатки були використані неналежні джерела інформації, не забезпечено об`єктивність, не надано можливості ефективно спростувати сумніви, а сама процедура оцінювання не відповідала принципам справедливості, прозорості, правової визначеності та пропорційності.

18. У апеляційній скарзі позивачка наголошує, що під час оцінювання було допущено втручання у приватне життя, оброблення персональних даних та витребування інформації, яка, на її думку, не стосувалася критеріїв доброчесності чи професійної компетентності, а також виходила за межі повноважень Дорадчої групи експертів.

19. До того ж ОСОБА_1 вважає, що повернення її позову порушує статтю 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі також - Конвенція), оскільки позбавляє її ефективного засобу юридичного захисту.

Рух апеляційної скарги

20. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями Великої Палати 13 травня 2026 року доповідачкою у справі визначено суддю Мартинюк Н. М.

21. Велика Палата ухвалою від 20 травня 2026 року відкрила провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 11 травня 2026 року уцій справі.

22. 27 травня 2026 року до Великої Палати надійшли матеріали справи.

23. Велика Палата ухвалою від 1 липня 2026 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи на 23 липня 2026 року в приміщенні Верховного Суду за адресою: м. Київ, вул. Пилипа Орлика, 8.

Позиція інших учасників справи щодо апеляційної скарги

24. Верховна Рада України у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 11 травня 2026 року - без змін.

25. У своєму відзиві звертає увагу, що позовні вимоги ОСОБА_1 до Верховної Ради України полягають в оскаржені дій щодо делегування Дорадчій групі експертів повноважень, одночасно такі вимоги пов`язані з обґрунтуванням неконституційності законів, які регулюють діяльність Дорадчої групи експертів та її участі у процесі конкурсних процедур щодо відбору на посаду судді Конституційного Суду України, тобто перевірка законності таких дій не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.

26. До того ж, Верховна Рада України зазначає, що у зверненні до адміністративного суду ОСОБА_1 об`єднала кілька вимог до різних суб`єктів відповідальності. Так, позовні вимоги до Верховної Ради України та Президента України за правилами виключної підсудності належать до компетенції Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції, тоді як вимоги до Кабінету Міністрів України не підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції.

27. Відповідач 1 також підтримав висновок суду першої інстанції щодо повернення позовної заяви, адже позивачка об`єднала в одне провадження кілька вимог, що підсудні різним судам, і немає законних підстав для їх роз`єднання в окремі провадження.

28. Дорадча група експертів через адвоката Марущак А. Р. подала відзив на апеляційну скаргу, в якому висловилася у підтримку висновків Касаційного адміністративного суду про повернення позовної заяви та стверджувала, що доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків суду першої інстанції.

29. Відповідач 2 зазначає, що позивачка безпідставно об`єднала у межах однієї позовної заяви вимоги до кількох відповідачів, які мають різний предмет спору, самостійні підстави виникнення та різну предметну підсудність. Зокрема, вимоги до Кабінету Міністрів України не належать до категорії справ, підсудних Верховному Суду як суду першої інстанції.

30. Також у своєму відзиві наголошує, що оскаржувані рішення, дії та бездіяльність відповідачів не пов`язані між собою настільки, щоб їх можна було розглядати в одному судовому провадженні.

31. У зв`язку з цим відповідач 2 вважає, що доводи апеляційної скарги зводяться лише до незгоди з процесуальним рішенням суду, однак не свідчать про порушення норм процесуального права, а тому підстав для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду немає.

32. Представник Президента України у відзиві на апеляційну скаргу не погоджується з наведеними в ній доводами, стверджує, що вони не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду про підстави для повернення позову. Також вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення та просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення.

33. У відзиві на апеляційну скаргу Кабінет Міністрів України просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду - без змін. Вважає, що суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а його рішення є законним і обґрунтованим.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

34. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

35. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

36. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

37. Відповідно до положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

38. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України).

39. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

40. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

41. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

42. Визначений частиною четвертою статті 22 КАС України перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним.

43. Згідно з частиною першою статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) законності актів ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 4) законності рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат; 5) законності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

44. Приписами частини четвертої статті 22 КАС України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

45. Так, за загальним правилом судами, які вирішують адміністративні справи у першій інстанції, є місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди). І лише у встановлених процесуальним законом випадках певні категорії спорів підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції.

46. У цій справі ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції з позовними вимогами до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2023 року №924-р.

47. Позивачка, звернувшись до суду із цим позовом, хоча визначила відповідачем Кабінет Міністрів України, водночас її вимоги не стосуються бездіяльності цього органу щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення, прийнятого на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, тобто тієї категорії справ, яка згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України віднесена до виключної підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції.

48. Аналогічну правову позицію Велика Палата виклала у постановах від 11 серпня 2022 року у справі № 990/54/22 та від 15 лютого 2024 року у справі № 990/336/23.

49. Отже, звертаючись із цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції, позивачка також порушила визначені КАС України правила інстанційної юрисдикції.

50. Відповідно до частини другої статті 20 КАС України окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частинами першою та третьою цієї статті.

51. Частиною першою статті 22 КАС України передбачено, що місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.

52. Відповідно до частини першої статті 27 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб`єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, крім випадків, визначених цим Кодексом, адміністративні справи з приводу оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання, адміністративні справи за позовом Антимонопольного комітету України у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання, адміністративні справи, відповідачем у яких є дипломатичне представництво чи консульська установа України, їх посадова чи службова особа, а також адміністративні справи про оскарження актів, дій чи бездіяльності органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та про скасування реєстрації політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

53. Зважаючи на викладене, Велика Палата вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду про те, що позовні вимоги до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2023 року №924-р «Про призначення осіб до першого складу Дорадчої групи експертів та обрання їх заступників щодо оцінювання кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України» не підпадають під перелік справ, передбачених частиною четвертою статті 22 та статті 266 КАС України, й, відповідно, не підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції.

54. Особливості провадження в наведених справах визначено у статті 266 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України (пункт 2 частини першої статті 266 КАС України).

55. Слід наголосити, що Велика Палата послідовна щодо свого висновку, за яким наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження (до прикладу, постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року в справі № 9901/787/18, від 11 березня 2020 року в справі № 9901/11/20, від 14 вересня 2023 року у справі № 990/132/23, від 30 листопада 2023 року у справі № 990/205/23, від 8 лютого 2024 року у справі № 990/315/23, від 29 серпня 2024 року у справі № 990/183/24, від 24 квітня 2025 року у справі № 990/72/25 та інші).

56. У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, гарантоване статтею 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (до прикладу, пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та № 35548/06).

57. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

58. У цій справі позивачка оскаржує дії Верховної Ради України щодо делегування Дорадчій групі експертів конституційних виключних повноважень Верховної Ради України, визначених пунктом 26 частини першої статті 85 Конституції України, щодо призначення на посади третини складу Конституційного Суду України.

59. Тобто позивачка не погоджується із діями Верховної Ради України, спрямованими на прийняття Закону України від 27 липня 2023 року № 3277-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення положень про конкурсний відбір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України» (далі - Закон № 3277-ІХ) (його окремих приписів), яким, як вона стверджує, у неконституційний та неправовий спосіб утворено орган державної влади щодо конкурсного відбору - Дорадчу групу експертів.

60. Відповідно до положень норм розділу IV Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи якої встановлюється Конституцією України (пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України) та Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент Верховної Ради України).

61. У Рішенні Конституційного Суду України від 3 грудня 1998 року № 17-рп/98 наголошено, що Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України.

62. Частиною другою статті 1 Закону № 1861-VI передбачено, що Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру; процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення нею контрольних функцій.

63. Згідно з нормами зазначеного Регламенту створені Верховною Радою України з числа народних депутатів України комітети Ради, обрані Голова Верховної Ради України та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроєктів, які (дії) за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.

64. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту Верховної Ради України).

65. Отже, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій як загалом, так і щодо певної особи, результат яких втілений у рішенні (дії чи бездіяльності) та може бути предметом оскарження до суду.

66. У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада Україниприймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

67. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 визначив, що під терміном «рішення» Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.

68. Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.

69. Отже, Конституція України закріплює за Верховною Радою України особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку Верховна Рада України здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі постанов та законів України, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.

70. За такого правового регулювання Велика Палата констатує, що дії / бездіяльність Верховної Ради України, які оспорює позивачка, за змістом та сутністю не є управлінською діяльністю, спори щодо правомірності яких може бути предметом адміністративного судового контролю. Оскаржувані дії / бездіяльність охоплюються законотворчим процесом - виключною компетенцією Верховної Ради України, судового контролю за якою Конституція і закони України не встановлюють. У такому випадку Рада не здійснює владних (управлінських) функцій, зокрема, щодо позивачки, тоді як здійснення таких функцій є сутнісною ознакою тих публічно-правових відносин, спір у яких належить до юрисдикції адміністративного суду.

71. У свою чергу вирішення питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України (стаття 147 Основного Закону).

72. Пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України визначено, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів ВРУ; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

73. Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

74. Аналогічні положення закріплені й у статті 1 України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон № 2136-VIII), згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону).

75. Таким чином, перевірка на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень) здійснюється Конституційним Судом України у межах виключної компетенції.

76. Касаційний адміністративний суд установив, що Закон № 2136-VIII (із змінами внесеними Законом № 3277-ІХ) є чинним, внесені до нього зміни в частині порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду неконституційними не визнавалися.

77. Оскільки позивачка оскаржує дії Верховної Ради України щодо делегування Дорадчій групі експертів повноважень, то такі вимоги фактично пов`язані з обґрунтуванням щодо неконституційності законів, які регулюють діяльність Дорадчої групи експертів та її участі у процесі конкурсних процедур щодо відбору на посаду судді Конституційного Суду України, та перевірка законності таких дій не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.

78. Також, правила статті 266 КАС України поширюються на розгляд адміністративних справ щодо указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої статті 266 КАС України).

79. У цій справі ОСОБА_1 просить визнати протиправними та скасувати Указ Президента України №691/2023 від 16 жовтня 2023 року «Про призначення та обрання осіб першого складу Дорадчої групи експертів» та Указ Президента України від 17 червня 2024 року №350/2024 «Про внесення зміни до Указу Президента України від 16 жовтня 2023 року № 691/2023».

80. З цих же підстав суд першої інстанції правильно констатував, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства й позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання Указів Президента України №691/2023 від 16 жовтня 2023 року «Про призначення та обрання осіб першого складу Дорадчої групи експертів» та від 17 червня 2024 року №350/2024 «Про внесення зміни до Указу Президента України від 16 жовтня 2023 року № 691/2023» протиправними, позаяк такі вимоги є похідними та пов`язаними спільним обґрунтуванням неконституційності вказаних Законів № 3277-ІХ та № 2136-VІІІ, утворення та діяльності Дорадчої групи експертів та її участі у процедурі конкурсного відбору на посаду судді Конституційного Суду України.

81. У контексті зазначеного Велика Палата вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що позовні вимоги до Верховної Ради України та Президента України є предметом розгляду Конституційним Судом України та не можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

82. Згідно із частинами першою, другою статті 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Якщо справа щодо пов`язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один із цих судів за вибором позивача.

83. Наведеній процесуальній нормі кореспондують положення частини першої статті 172 КАС України, відповідно до яких в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

84. Водночас нормами цієї статті (частини четверта - шоста) встановлено заборону об`єднувати в одне провадження кілька вимог, щодо яких закон визначає особливості порядку їх розгляду. Зокрема, не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом (частина четверта статті 172 КАС України), а також щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам (частина п`ята цієї ж статті).

85. Поряд із тим закон установлює умову, за якої суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або кілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства і розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, буде продовжувати здійснювати суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог (частина шоста статті 172 КАС України).

86. Нормами КАС України імперативно врегульовано підсудність адміністративних справ з визначенням категорій справ, які підлягають розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції та не підлягають розгляду іншими адміністративними судами в разі об`єднання у позові вимог, які хоч і пов`язані між собою, але їх розгляд віднесено до підсудності іншого адміністративного суду як суду першої інстанції.

87. За пунктом 6 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).

88. Оскільки позивачка об`єднала у позовній заяві вимоги, щодо яких законом визначена підсудність різним судам, а правових підстав для їхнього роз`єднання в окремі провадження [з тим, щоб після роз`єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати в іншому (самостійному) провадженні позовні вимоги до Верховної Ради України, Президента України Володимира Зеленського, Кабінету Міністрів України] немає, то висновок Касаційного адміністративного суду, що позовна заява ОСОБА_1 підлягає поверненню на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України, є правильним.

89. Таку ж позицію щодо застосування норми пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України у подібних процесуальних правовідносинах Велика Палата неодноразово викладала, зокрема, в постановах від 2 жовтня 2019 року в справі № 9901/382/19, від 15 квітня 2020 року в справі № 9901/553/19, від 19 вересня 2019 року в справі № 9901/62/19, від 14 серпня 2019 року в справі № 9901/430/19, від 2 березня 2023 року в справі № 215/3640/22, від 11 липня 2024 року в справі № 990/198/24, від 16 липня 2025 року в справі № 460/2089/25.

90. З огляду на встановлені КАС України процесуальні обмеження на звернення до адміністративного суду з позовом, з яким звернулася позивачка, повернення її позовної заяви обумовлено вимогою норм процесуального права щодо розгляду справи належним судом.

91. Згідно із частиною восьмою статті 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє позивачку права повторно звернутися до адміністративного суду в порядку, встановленому законом, а тому не є обмеженням доступу позивачки до суду.

92. Зважаючи на недотримання ОСОБА_1 правил об`єднання позовних вимог, а також на відсутність підстав для застосування положень статті 172 КАС України для роз`єднання позовних вимог, суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 цього Кодексу.

Вирішення процесуальних клопотань учасників справи

93. 22 липня 2026 року ОСОБА_1 через підсистему «Електронний суд» подала до Великої Палати Верховного Суду клопотання про внесення конституційного подання Верховного Суду до Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 2136-VІІІ та Закону № 3277-ІХ.

94. Велика Палата вважає таке клопотання передчасним.

95. Підстави і порядок звернення до Конституційного Суду України визначає Закон № 2136-VIII.

96. Статтею 50 Закону № 2136-VIII передбачено, що формами звернення до Конституційного Суду України є конституційне подання, конституційне звернення, конституційна скарга.

97. Конституційним поданням є подане до Конституційного Суду України письмове клопотання щодо офіційного тлумачення Конституції України (пункт 2 частини першої статті 51 Закону № 2136-VIII).

98. Статтею 52 Закону № 2136-VIII визначено суб`єктів права на конституційне подання. Такими є: Президент України, щонайменше сорок п`ять народних депутатів України, Верховний Суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

99. Отже, законом чітко визначено перелік суб`єктів, наділених правом на звернення до Конституційного Суду України із конституційним поданням, до яких, зокрема, належить і Верховний Суд.

100. Водночас відповідно до пункту 5 частини другої статті 46 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій та статус суддів» саме Пленум Верховного Суду приймає рішення про звернення до Конституційного Суду України з питань конституційності законів та інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України.

101. Відповідно до частини четвертої статті 7 КАС України якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

102. У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акту, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

103. Предметом апеляційного перегляду у цій справи є ухвала про повернення позовної заяви внаслідок недотримання ОСОБА_1 правил об`єднання позовних вимог. Тобто процесуальне рішення, що перешкоджає початку розгляду справи по суті заявлених позовних вимог. Відповідно у межах апеляційного перегляду такого рішення Велика Палата Верховного Суду перевіряє лише правильність застосування судом першої інстанції норм процесуального права.

104. Тож наразі відсутні передумови для ініціювання перед Пленумом Верховного Суду питання про внесення конституційного подання до Конституційного Суду України щодо перевірки нормативно-правових актів на відповідність Конституції України, про які просить ОСОБА_1 у клопотанні від 22 липня 2026 року.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

105. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

106. Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

107. Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду, а тому підстав для скасування оскаржуваної ухвали немає.

Керуючись статтями 266, 311, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 травня 2026 року в адміністративній справі № 990/166/26 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачкаН. М. Мартинюк

Судді:О. О. БанаськоК. М. Пільков

О. Л. БулейкоС. О. Погрібний

О. А. ГубськаТ. Г. Стрелець

А. А. ЄмецьО. В. Ступак

В. В. КорольМ. Ю. Тітов

С. І. КравченкоІ. В. Ткач

О. В. КривендаО. С. Ткачук

М. В. МазурВ. Ю. Уркевич