Постанова від 15 липня 2026 р. у справі №990/81/26 — Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2026 року

м. Київ

справа № 990/81/26

провадження № 11-148заі26

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Кривенди О. В.,

суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Губської О. А., Ємця А. А., Короля В. В., Кравченка С. І., Мартинюк Н. М., Пількова К. М., Погрібного С. О., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Тітова М. Ю., Ткача І. В., Уркевича В. Ю.,

розглянула в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправною бездіяльності, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, компенсації за час затримки виплати грошового доходу та відшкодування моральної шкоди

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 березня 2026 року (судді Дашутін І. В., Загороднюк А. Г., Кашпур О. В., Смокович М. І., Соколов В. М.),

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1. 20 березня 2026 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції позов до Президента України (далі також - відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягає в невиплаті середнього заробітку за час вимушеного прогулу;

- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 30 березня 2015 року по 16 червня 2020 року в розмірі 2 624 802,29 грн;

- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 компенсацію за час затримки виплати грошового доходу в розмірі 1 659 321,26 грн;

- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 моральну шкоду, завдану протиправними діями та бездіяльністю Президента України, внаслідок яких порушено права - принижено честь, гідність та ділову репутацію, у розмірі 2 000 000 грн.

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що обіймав посаду голови районної державної адміністрації, з якої його було звільнено розпорядженням Президента України, яке позивач оскаржив у судовому порядку. За наслідками розгляду справи Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) постановою від 20 травня 2020 року у справі № 800/133/15 змінила формулювання причин звільнення, водночас відмовила в задоволенні вимог про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у зв`язку з тим, що сам факт і дата звільнення не змінилися.

3. Позивач переконаний, що неправильне формулювання причини його звільнення [пункт 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) замість частини другої статті 8 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-ХІV)] перешкоджало його працевлаштуванню. За таких обставин він має право на виплату йому середнього заробітку за час вимушеного прогулу на підставі частини третьої статті 235 КЗпП України, посилаючись на яку і звернувся із цим позовом до суду.

4. ОСОБА_1 також вважав, що відповідно до приписів Закону України від 19 жовтня 2000 року № 2050-ІІІ «Про компенсацію громадянам втрати частини доходів у зв`язку з порушенням строків їх виплати» йому належить виплатити компенсацію через інфляційні процеси та тривалу затримку виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Позовні вимоги щодо стягнення моральної шкоди обґрунтовані тим, що протиправне звільнення з неправомірних підстав принизило честь, гідність та ділову репутацію позивача.

Короткий зміст ухвали суду першої інстанції

5. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 25 березня 2026 року позовну заяву ОСОБА_1 йому повернув на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

6. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що Президент України не є суб`єктом, на якого покладено обов`язки щодо організаційно-розпорядчих питань проходження служби, зокрема щодо виплати заробітної плати чи інших належних працівникові виплат, а відтак він не здійснює відповідних публічно-владних управлінських функцій у спірних правовідносинах. Касаційний адміністративний суд врахував, що спір щодо реалізації відповідачем повноважень із призначення та звільнення позивача з посади вже був предметом судового розгляду і Велика Палата у постанові від 20 травня 2020 року у справі № 800/133/15 надала оцінку правомірності дій Президента України при реалізації ним відповідних владних управлінських функцій.

7. Натомість заявлені у цій справі вимоги щодо стягнення середнього заробітку та компенсаційних виплат не пов`язані з перевіркою законності актів, дій чи бездіяльності Президента України у межах реалізації ним таких повноважень, а стосуються питань матеріального забезпечення позивача, які мають іншу правову природу та не входять до сфери конституційно визначеної компетенції Президента України. Касаційний адміністративний суд виснував, що правовідносини, пов`язані з проходженням публічної служби позивачем, зокрема щодо нарахування та виплати заробітної плати, виникають між позивачем і відповідною місцевою державною адміністрацією як юридичною особою публічного права, яка виступає роботодавцем. Відтак заявлені у цій справі вимоги про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та компенсаційних виплат не пов`язані зі здійсненням Президентом України конституційно визначених владних управлінських функцій у розумінні статті 266 КАС України, а тому такі вимоги не охоплюються предметом адміністративного судочинства у справах, підсудних Верховному Суду як суду першої інстанції, та підлягають розгляду за загальними правилами предметної та територіальної підсудності.

8. Касаційний адміністративний суд також дійшов висновку, що позивач заявив вимоги про відшкодування моральної шкоди з порушенням правил підсудності та юрисдикції адміністративних судів. Такі вимоги могли б бути заявлені у межах цього спору лише у разі, якщо б їх наявність обґрунтовувалася саме невиплатою середнього заробітку, тобто якщо б моральна шкода була спричинена саме такими діями (бездіяльністю). Натомість позивач обґрунтовує вимогу про відшкодування моральної шкоди іншими обставинами (протиправним звільненням).

9. Підсумовуючи, суд першої інстанції вказав, що вимога про визнання протиправної бездіяльності Президента України належить до виключної юрисдикції Верховного Суду як суду першої інстанції, тоді як вимоги про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та компенсаційних виплат підлягають розгляду за загальними правилами адміністративного судочинства окружним адміністративним судом. Натомість, вимоги щодо відшкодування моральної шкоди у зв`язку з протиправним звільненням, за умови заявлення таких вимог окремо від безпосереднього публічно-правового спору, підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства. За таких обставин Касаційний адміністративний суд виснував, що позивач об`єднав в одній позовній заяві вимоги, які належать до різної виключної підсудності (юрисдикції).

Короткий зміст вимог апеляційної скарги

10. ОСОБА_1 не погодився з ухвалою суду першої інстанції та звернувся до Великої Палати з апеляційною скаргою, за змістом якої просить скасувати зазначене судове рішення, а справу передати до Касаційного адміністративного суду для продовження розгляду.

11. Позивач звертає увагу на те, що Велика Палата, попри ухвалення рішення про зміну формулювання причини звільнення ОСОБА_1 з посади, не вирішила питання про стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що передбачено частиною третьою статті 235 КЗпП України. Відтак вважає своє звернення до суду із цим позовом до відповідача виправданим.

12. На переконання скаржника, хибним є висновок суду першої інстанції, що правовідносини, пов`язані із проходженням публічної служби в частині нарахування і виплати заробітної плати, виникають між позивачем та відповідною місцевою державною адміністрацією. Зауважує, що у спірному випадку протиправна бездіяльність Президента України також полягає в тому, що, незважаючи на неодноразові звернення впродовж п`яти років, відповідач так і не вирішив питання щодо виплати ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, компенсації у зв`язку з затримкою такої виплати.

13. Посилається на висновок Великої Палати, викладений у постанові від 27 листопада 2019 року у справі № 242/4741/16-ц, відповідно до якого належним відповідачем у справах про відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, його посадовою або службовою особою, є держава. Просить також врахувати висновки, викладені Великою Палатою в постановах від 11 липня 2024 року у справі № 990/156/23, від 08 лютого 2022 року у справі № 755/12623/19. У спірних правовідносинах саме Президент України видав протиправне розпорядження, наслідки якого в частині заподіяння матеріальної та моральної шкоди перебувають у нерозривному зв`язку.

14. Решта доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 дублює аргументи, що наводилися позивачем у позовній заяві.

Позиція відповідача

15. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін. За змістом відзиву відповідач навів правове обґрунтування, аналогічне викладеному судом першої інстанції, та фактично відтворив мотиви, покладені в основу оскаржуваної ухвали.

Рух апеляційної скарги

16. Велика Палата ухвалою від 30квітня 2026 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 11 червня 2026 року призначила цю справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи на 16 липня 2026 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

17. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, Велика Палата дійшла таких висновків.

18. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

19. За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

20. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 2 КАС України).

21. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

22. За приписами частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

23. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

24. Визначений частиною четвертою статті 22 КАС України перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним.

25. Статтею 266 КАС України встановлено особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України.

26. Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

27. Згідно із частинами першою, другою статті 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Якщо справа щодо пов`язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один з цих судів за вибором позивача.

28. Приписам вказаної процесуальної норми кореспондують правила частини першої статті 172 КАС України про те, що в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

29. Водночас у цій статті (у частинах четвертій - шостій) встановлені заборони об`єднувати в одне провадження кілька вимог, щодо яких закон визначає особливості порядку їх розгляду. Зокрема, не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом (частина четверта цієї статті), а також щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам (частина п`ята цієї статті).

30. Поряд з тим закон установлює норму, відповідно до якої суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або кілька об`єднаних вимог у самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства і розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, буде продовжувати здійснювати суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог (частина шоста статті 172 КАС України).

31. Отже, нормами КАС України імперативно врегульовано підсудність адміністративних справ з визначенням категорій справ, які підлягають розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції та не підлягають розгляду іншими адміністративними судами в разі об`єднання в позові вимог, які хоч і пов`язані між собою, але їх розгляд віднесено до підсудності іншого адміністративного суду як суду першої інстанції.

32. Відповідно до пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, у яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).

33. Зі змісту позовної заяви вбачається, що ОСОБА_1 звернувся до суду з позовними вимогами про: 1) визнання протиправною бездіяльності Президента України, яка, на його переконання, полягає у невиплаті йому середнього заробітку за час вимушеного прогулу; 2) стягнення з Президента України сум середнього заробітку за час вимушеного прогулу, компенсації за час затримки виплати грошового доходу, моральної шкоди.

34. Так, позовна вимога щодо визнання протиправною бездіяльності Президента України за правилами виключної підсудності дійсно належить до компетенції Верховного Суду як суду першої інстанції.

35. Щодо ж вимог позивача про стягнення вказаних вище сум з відповідача слід зазначити таке.

36. За правилами статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

37. У свою чергу, частина перша статті 4 Закону № 586-ХІV визначає, що місцеві державні адміністрації є юридичними особами.

38. Відповідно до частин першої, другої статті 8 Закону № 586-ХІV місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.

39. Стаття 9 цього Закону встановлює перелік випадків, за яких повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України.

40. Таким чином, Президент України виступає саме як суб`єкт призначення та звільнення голови місцевої державної адміністрації на посаду, але не вирішує інших організаційно-розпорядчих питань, пов`язаних із проходженням таким головою публічної служби (в тому числі питання матеріального забезпечення). Правовідносини щодо нарахування і виплати голові місцевої державної адміністрації заробітної плати (зокрема, середнього заробітку за час вимушеного прогулу та компенсації за затримку таких виплат) виникають безпосередньо між головою та відповідною місцевою державною адміністрацією як юридичною особою публічного права, на що правильно звернув увагу суд першої інстанції.

41. Щодо вимоги ОСОБА_1 про стягнення з Президента України моральної шкоди, завданої його протиправними діями та бездіяльністю, слід зазначити, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства (частина п`ята статті 21 КАС України).

42. З аналізу наведеної процесуальної норми слідує, що вимога про відшкодування моральної шкоди розглядається адміністративним судом у випадку її заявлення в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. У протилежному випадку таку вимогу має вирішувати суд у порядку цивільного або господарського судочинства.

43. Касаційний адміністративний суд слушно зауважив, що попри те, що ОСОБА_1 у цій справі заявив вимогу про визнання протиправною бездіяльності Президента України в частині невиплати йому середнього заробітку за час вимушеного прогулу, вимогу про відшкодування йому моральної шкоди він обґрунтовує обставинами його протиправного звільнення. Разом з тим публічно-правовий спір між позивачем та Президентом України в контексті його незаконного звільнення суд уже вирішив у межах справи № 800/133/15. За таких обставин вимога про відшкодування моральної шкоди у розглядуваному випадку за наведеного ОСОБА_1 обґрунтування не може бути розглянута за правилами частини п`ятої статті 21 КАС України.

44. Підсумовуючи, Велика Палата визнає обґрунтованим висновок Касаційного адміністративного суду, що тільки заявлена позивачем вимога про визнання протиправною бездіяльності Президента України належить до виключної юрисдикції Верховного Суду як суду першої інстанції. Вимоги ж про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та компенсації за затримку їх виплати підлягають розгляду за загальними правилами адміністративного судочинства окружним адміністративним судом.

45. Таким чином, об`єднані у цій позовній заяві вимоги підсудні різним судам і, відповідно, мають бути розглянуті такими судами, що відповідатиме завданню адміністративного судочинства та встановленому процесуальним законом порядку.

46. Отже, Велика Палата вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви позивачу на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України, позаяк позивач об`єднав в одне провадження кілька вимог, що підсудні різним судам і немає законних підстав для їхнього роз`єднання в окремі провадження таким чином, щоб після роз`єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати в самостійному провадженні позовні вимоги про стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, компенсації за затримку їх виплати та моральної шкоди.

47. Довід скаржника про порушення його права на доступ до суду слід відхилити, оскільки оскаржувана ухвала постановлена з дотриманням норм процесуального законодавства, а повернення позовної заяви не позбавляє позивача права на повторне звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. Це право було роз`яснено ОСОБА_1 судом першої інстанції.

48. Інші доводи та міркування позивача, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

49. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

50. Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

51. Велика Палата вважає, що ухвалу суду першої інстанції від 25 березня 2026 рокупостановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду, а тому підстав для скасування оскаржуваної ухвали немає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 березня 2026 рокуу справі № 990/81/26 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. В. Кривенда

Судді: О. О. Банасько К. М. Пільков

О. В. Білоконь С. О. Погрібний

О. Л. Булейко Т. Г. Стрелець

О. А. Губська О. В. Ступак

А. А. Ємець М. Ю. Тітов

В. В. Король І. В. Ткач

С. І. Кравченко В. Ю. Уркевич

Н. М. Мартинюк