Постанова від 22 липня 2026 р. у справі №560/2581/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2026 року

м. Київ

справа № 560/2581/25

провадження № К/990/24139/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А. В.,

суддів: Мельник-Томенко Ж. М., Уханенка С. А.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 березня 2025 року (суддя Матущак В. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2025 року (головуючий суддя Курко О. П., судді: Ватаманюк Р. В., Боровицький О. А.)

у справі № 560/2581/25 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, Управління Державної міграційної служби України в Хмельницькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст обставин справи і рішень судів попередніх інстанцій

1. У лютому 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовом до Державної міграційної служби України (далі - відповідач 1), Управління Державної міграційної служби України в Хмельницькій області (далі - відповідач 2), у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача 1 № 03-25 від 29 січня 2025 року про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту громадянки Російської Федерації ОСОБА_1 ;

- зобов`язати відповідача 1 повторно розглянути заяву громадянки Російської Федерації ОСОБА_1 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно до вимог чинного законодавства.

2. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 24 лютого 2025 року позовну заяву залишив без руху та надав позивачці п`ятиденний строк з моменту її отримання для усунення недоліків позовної заяви шляхом зазначення змісту позовних вимог щодо кожного з відповідачів.

3. Залишаючи позовну заяву без руху за цих підстав, суд першої інстанції виходив із того, що позивачка у порушення вимог пункту 4 частини п`ятої статті 160 кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не зазначила зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів.

4. На виконання зазначеної вище ухвали, 28 лютого 2025 року до Хмельницького окружного адміністративного суду від позивачки надійшла заява про усунення недоліків позовної заяви, у якій зазначила, що Управління Державної міграційної служби в Хмельницькій області - орган, який безпосередньо прийняв та розглядав її заяву про надання їй статусу біженця в Україні та повідомив про прийняття відносно неї оскаржуваного рішення відповідача 1 № 03-25 від 29 січня 2025 року про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Позивачка вважає за можливе залучити до участі у цій справі відповідача 2 саме як співвідповідача.

5. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 04 березня 2025 року позовну заяву ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, Управління Державної міграційної служби України в Хмельницькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, повернув позивачці.

6. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив із того, що позивачка не усунула недоліки позовної заяви у встановлений судом строк.

7. Отже, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачка не виконала вимоги ухвали Хмельницького окружного адміністративного суду від 24 лютого 2025 року про залишення позовної заяви без руху та не усунула недоліки позовної заяви у той спосіб, який визначено судом, оскільки не зазначила зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів, що свідчить про порушення частини 5 статті 160 КАС України.

8. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 05 травня 2025 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення та залишив без змін ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 березня 2025 року про повернення позовної заяви, погодившись з висновками суду першої інстанції, що позивачкою не усунуто недоліки позовної заяви.

9. Оцінюючи висновки суду першої інстанції у співставленні з доводами апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачка у позовній заяві та заяві про усунення недоліків позовної заяви не зазначила зміст позовних вимог до Управління Державної міграційної служби України в Хмельницькій області, що свідчить про порушення частини 5 статті 160 КАС України.

10. Суд апеляційної інстанції звернув увагу, що якщо особа вважає, що за позовною заявою окрім відповідача 1 має відповідати ще й його територіальний орган, до такого органу позивачка має сформувати позовні вимоги, оскільки в силу приписів КАС України формулювання змісту позовних вимог покладається саме на особу, яка подає позовну заяву.

11. Крім цього, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачка не була позбавлена можливості сформулювати позовні вимоги до двох відповідачів або подати заяву про виключення Управління Державної міграційної служби України в Хмельницькій області зі складу відповідачів.

12. Суд апеляційної інстанції звернув увагу, що зазначення відповідачів у справі, а також формулювання змісту позовних вимог до них належать до повноважень особи, яка подає позовну заяву, а не до повноважень суду, оскільки суд не наділений правом визначати зміст позовних вимог (формулювати зміст позовних вимог).

13. Ураховуючи наведене, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для повернення позовної заяви у цій справі.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

14. Не погодившись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, скаржниця звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 березня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2025 року у справі №560/2581/25, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким зобов`язати відкрити провадження у справі.

15. На обґрунтування касаційної скарги позивачка зазначила, що в адміністративному судочинстві України, з огляду на складні правові відносини, участь різних суб`єктів владних повноважень у виконанні окремих завдань часто виникає необхідність залучення кількох суб`єктів, відповідальних за прийняття рішення (вчинену дію чи бездіяльність), до участі в адміністративній справі на боці відповідача у формі процесуальних співучасників або третіх осіб.

16. Звернула увагу, що саме відповідач 2 як орган, який безпосередньо прийняв та розглядав заяву позивачки про надання їй статусу біженця в Україні відповідно до правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ від 07 вересня 2011 року № 649.

17. Отже, відповідач 2 як територіальний орган Державної міграційної служби повідомив позивачку про прийняття відносно неї оскаржуваного рішення відповідача 1. Саме цей орган мав займатися повідомленням і роз`ясненням причин відмови та порядку оскарження такого рішення. Більше того, саме на підставі письмового висновку територіального органу Державної міграційної служби, який розглядав заяву, Державна міграційна служба приймає рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Оригінали матеріалів особової справи позивачки також фактично знаходяться в розпорядженні відповідача 2.

18. Ураховуючи наведене вище, позивачка вважає за можливе залучити відповідача 2 саме як співвідповідача у цій справі.

19. Не погоджуючись із наведеними доводами скаржниці, відповідач 1 подав до Суду відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

20. Звертає увагу, що оскаржуваними судовими рішеннями право позивачки на доступ до суду не порушено, оскільки ніщо не позбавляє її права звернутись із позовною заявою до суду відповідно до частини 8 статті 169 КАС України.

21. Верховний Суд ухвалою від 24 червня 2025 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 березня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2025 року у справі №560/2581/25.

22. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2025 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, головуючим суддею визначено Жука А. В., суддів Мартинюк Н. М. та Мельник-Томенко Ж. М.

23. Ухвалою Верховного Суду від 17.07.2026 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.

24. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 липня 2026 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, головуючим суддею визначено Жука А. В., суддів Уханенка С. А. та Мельник-Томенко Ж. М.

25. Верховний Суд ухвалою призначив справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів попередніх інстанцій та доводів касаційної скарги

26. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.

27. Згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішеннях судів попередніх інстанцій, вирішувати питання про достовірність доказів чи перевагу одних доказів над іншими, а також збирати або приймати до розгляду нові докази.

28. Перевіривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.

29. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

30. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

31. У статті 4 КАС України визначено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду.

32. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

33. Реалізуючи передбачене статтею 55 Конституції України, статтею 5 КАС України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне суб`єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту.

34. Процесуальне законодавство встановлює вимоги до змісту позовної заяви. Від якості позовної заяви, юридично правильного змісту позовних вимог, зазначення способу судового захисту залежить швидкий і ефективний розгляд справи.

35. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

36. Пунктом 4 частини п`ятої статті 160 КАС України визначено, що в позовній заяві зазначається зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів.

37. Згідно із частиною першою статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, установлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

38. В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

39. З матеріалів справи встановлено, що в ухвалі про залишення позовної заяви без руху позивачці вказувалось на невідповідність позовної заяви вимогам пункту 4 частини п`ятої статті 160 КАС України, а саме не зазначення позивачкою змісту позовних вимог щодо кожного з відповідачів.

40. Зміст позовних вимог - це вимоги позивача (предмет позову). Предметом позову є безпосередньо матеріально-правова вимога позивача до відповідача, щодо якої особа звертається до суду за захистом своїх прав чи інтересів.

41. Іншими словами зміст позовних вимог - це максимально чітко і зрозуміло сформовані визначення способу захисту порушеного права, свободи чи інтересу у прохальній частині позову.

42. Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 лютого 2024 року у справі № 990/150/23.

43. Також згідно із частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

44. Колегія суддів звертає увагу, що позивачка самостійно визначає у позовній заяві, яке її право чи охоронюваний законом інтерес порушено особою, до якої пред`явлено позов, та зазначає, які саме дії необхідно вчинити суду для відновлення порушеного права. У свою чергу, суд має перевірити доводи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, в тому числі щодо матеріально-правового інтересу у спірних відносинах.

45. Водночас, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, позивачка звернулась до Хмельницького окружного адміністративного суду із позовною заявою до Державної міграційної служби України та Управління Державної міграційної служби України в Хмельницькій області, проте позовні вимоги заявлено лише до Державної міграційної служби України.

46. Колегія суддів звертає увагу, що позовні вимоги мають бути сформульовані чітко, зрозуміло, містити визначений спосіб судового захисту та щодо кожного з відповідачів зазначених в позовній заяві.

47. Натомість, ні позовна заява позивачки, ні заява про усунення недоліків позовної заяви не містять позовних вимог до Управління Державної міграційної служби України в Хмельницькій області.

48. З огляду на незазначення позивачкою позовних вимог до одного із відповідачів зазначених у позовній заяві, суд першої інстанції правомірно констатував факт неусунення недоліків позовної заяви і повернув позовну заяву позивачці.

49. Колегія суддів погоджується із доводами суду апеляційної інстанції, що в силу приписів КАС України формулювання змісту позовних вимог покладається саме на особу яка подає позов, а не до повноважень суду, оскільки суд не наділений правом визначати зміст позовних вимог (формулювати зміст позовних вимог). Якщо позивачка вважає, що окрім відповідача 1, за позовною заявою має відповідати ще й відповідач 2, тому до такого відповідача мають бути сформульовані позовні вимоги.

50. Суд апеляційної інстанції правильно звернув увагу на те, що позивачка не була позбавлена можливості сформулювати позовні вимоги до двох відповідачів або подати заяву про виключення Управління Державної міграційної служби України в Хмельницькій області зі складу відповідачів.

51. Доводи касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для повернення позовної заяви у цій справі позивачці, оскільки сам факт прийняття та розгляду заяви позивачки про надання їй статусу біженця в Україні, а також повідомлення про прийняття відносно неї оскаржуваного рішення відповідача 1 не свідчить про наявність підстав для незазначення до відповідача 2 позовних вимог, як того вимагає пункт 4 частини п`ятої статті 160 КАС України.

52. Пунктом 1 частини першої статті 169 КАС України визначено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

53. Частиною п`ятою статті 169 КАС України передбачено, що суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи без розгляду не пізніше п`яти днів з дня її надходження або з дня закінчення строку на усунення недоліків.

54. Отже, враховуючи вищевикладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що, повертаючи позовну заяву позивачці на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України, суд першої інстанції діяв в межах процесуального закону.

55. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

56. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Висновки щодо розподілу судових витрат

57. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 березня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2025 року у справі № 560/2581/25 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

СуддіА.В. Жук Ж.М. Мельник-Томенко С.А. Уханенко