Постанова від 22 липня 2026 р. у справі №380/2461/21 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2026 року

м. Київ

справа № 380/2461/21

адміністративне провадження № К/990/21671/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Уханенка С. А.,

суддів - Жука А.В., Кашпур О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції, адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування наказу і рішення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року (головуючий суддя - Гавдик З.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2025 року (головуючий суддя - Кузьмич С. М., судді: Запотічний І.І., Мікула О.І.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури, в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 24 листопада 2020 року №40 про неуспішне проходження ним атестації; визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 23 грудня 2020 року №496к про звільнення його з посади керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»; поновити його в органах прокуратури України на посаді керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України, про що внести запис в трудову книжку; стягнути з Львівської обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 31 грудня 2020 року по дату винесення судового рішення; визнати його таким, що успішно пройшов перший етап атестації складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та зобов`язати Офіс Генерального прокурора допустити його до наступного етапу атестації: «Складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки».

1.1. Позов обґрунтовано тим, що з 1999 року по 2020 рік він працював в органах прокуратури на різних посадах, а під час службової діяльності неодноразово заохочувався і зауважень щодо його фахового професійного рівня не мав. Позивач указав, що у зв`язку із запровадженням реформи системи органів прокуратури, згідно із Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ) він подав заяву про проходження атестації, під час проходження першого етапу якої, він не склав іспит у формі анонімного тестування, з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набравши 69 балів, що було меншим прохідного балу, у зв`язку з чим Четвертою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) 24 листопада 2020 року було прийнято рішення №40 про неуспішне проходження ним атестації. За таких обставин, йому відмовлено в допуску до проходження наступних етапів атестації.

1.2. У позові ОСОБА_1 зазначив, що оскаржене рішення кадрової комісії є протиправним та необґрунтованим, оскільки у ньому зазначено лише кількість отриманих за результатами проходження ним іспиту балів, однак указане рішення не містить мотивів, за яких комісія дійшла такого висновку і в ньому не зазначено обставин, що вплинули на його прийняття. Позивач указує, що юридичний механізм проведення атестації є недосконалим, а затверджений Порядок її проходження фактично обмежує права прокурорів, створюють умови для зловживань, що має наслідки у вигляді звільнення з органів прокуратури.

1.3. Позивач наголошує, що в органах прокуратури існує спеціалізація прокурорів, запроваджена наказом Генерального прокурора України від 19 січня 2017 року № 15 «Про основні засади організації роботи в органах прокуратури України» відповідно до якого, роботу структурних підрозділів Генеральної прокуратури України та регіональних прокуратур організовувалася за територіальним та функціональним (предметним) принципами, з урахуванням теоретичної підготовки та практичного досвіду працівників, використовуючи їхню спеціалізацію, закріплення за ними прокуратур нижчого рівня та конкретних напрямів. Отже, на думку ОСОБА_1 , робота прокурора у конкретній галузі повинна бути врахована при проведенні атестації прокурорів, формуванні тестових питань з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Також позивач вважає, що необхідно враховувати професійний рівень предметної компетентності, досвід і кваліфікацію працівника у конкретних напрямах прокурорської діяльності, якими окреслюються його посадовими обов`язками.

1.4. ОСОБА_1 зауважив, що оприлюднені на сайті Генеральної прокуратури питання та відповіді на них не мають відношення до тестових, а фактично є екзаменом, під час якого прокурор повинен за дуже короткий термін механічно запам`ятати правильні відповіді, що вочевидь фізично не можливо і за браком часу та у зв`язку з недосконалістю запровадженої процедури, був вимушений готуватися до складання двох іспитів одночасно. Водночас позивач посилається на велику психологічну навантаженість, з урахуванням стану здоров`я (встановлена III група інвалідності ), тривале лікування через низку хронічних захворювань впродовж 2020 року, а також перенесення двічі впродовж 2020 року короновірусної хвороби (COVID-19), а тривала поїздка транспортом до міста Києва спричинила підвищене емоційне хвилювання та стрес під час складання іспиту.

1.5. Позивач зазначає про відсутність законодавчо визначених підстав для його звільнення з посади прокурора та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», оскільки при прийнятті оскарженого рішення кадрова комісія попередньо не врахувала та не розглянула подані ним заяви про ознайомлення і перевірку відповідей на запитання та призначення нового тестування. Посилаючись на те, що кадровою комісією було допущено протиправну бездіяльність, що призвело до прийняття передчасного рішення про неуспішне проходження ним атестації, в той час як окремим працівникам органів прокуратур, які не успішно пройшли перший та другий етапи тестування, дано відповідні дозволи на перескладання тестів, ОСОБА_1 вважає, що оскаржуване рішення кадрової комісії не відповідає вимогам законодавства, оскільки обставини, що могли вплинули на його прийняття, на час прийняття оскарженого рішення не досліджені та не перевірені. За таких обставин, наказ про його звільнення, прийнятий на виконання рішення кадрової комісії, є незаконним та підлягає скасуванню.

ІІ. Встановлені судами обставини справи

2. З 1999 року ОСОБА_1 працював в органах прокуратури на різних посадах, а з 20 липня 2017 року був призначений на посаду керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області строком на 5 років, згідно з наказом Генерального прокурора України від 20 липня 2017 року № 13/к.

3. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України №113-IX, відповідно до якого було запроваджено реформування органів прокуратури, у зв`язку з чим усі прокурори були попереджені про майбутнє звільнення. У разі наявності у них бажання продовжити службу в органах прокуратури, у встановлений строк вони мали подати заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, у якій зазначити про намір пройти атестацію.

4. На виконання вимог Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 03 жовтня 2019 року №221 (далі - Порядок № 221) 08 жовтня 2019 року позивачем направлено заяву про переведення його на посаду в окружній прокуратурі та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

5. За результатами проходження першого етапу атестації 22 жовтня 2020 року у вигляді складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, ОСОБА_1 набрав 69 балів, що було менше установленого пунктом 4 розділу ІІ Порядку № 221 прохідного балу (70) для успішного складання іспиту.

6. Після складання іспиту, 22 жовтня 2020 року позивач звернувся до голови Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) із заявою, в якій просив надати можливість повторно скласти тестування на загальні здібності і навички, оскільки під час проходження ним іспиту окремі питання були сформульовані некоректно і, відповідно, правильні відповіді на деякі з них мають подвійне тлумачення. 23 жовтня 2020 року позивачу електронною поштою надіслано листа про відмову у задоволенні його заяви.

7. 28 жовтня 2020 року ОСОБА_1 надіслав заяву голові кадрової комісії, в якій, виклав додаткові обґрунтування щодо надання ним правильних відповідей, які під час іспиту, на його думку, не були враховані та просив повторно розглянути питання щодо надання йому можливості ще раз скласти тести. Подібну заяву було ним надіслано і 23 листопада 2020 року.

8. Керуючись пунктами 13, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України №113-IX, пунктами 6,8 розділу І, пунктами 4,5 розділу ІІ Порядку № 221, 24 листопада 2020 року Четвертою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) було прийнято рішення № 40 про недопущення ОСОБА_1 до проходження іспиту у формі тестування на загальні здібності і навички та припинення його участі в атестації. В цьому рішенні зазначено, що керівник Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області неуспішно пройшов атестацію.

9. На підставі статті 9, пункту 2 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру», підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ наказом Генерального прокурора від 23 грудня 2020 року № 496к позивача звільнено з посади та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30 грудня 2020 року. Підставою указано : рішення кадрової комісії від 24 листопада 2020 року № 40.

10 Предметом спору у цій справі є правомірність наказу про звільнення прокурора з займаної посади через непроходження ним першого етапу атестації.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

11. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2025 року, в позові відмовлено.

11.1. Вирішуючи спір та відмовляючи в позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення кадрової комісії є обґрунтованим і вмотивованим, оскільки містить як посилання на нормативно-правові акти, так і обґрунтування щодо набрання позивачем за результатами складання іспиту на першому етапі атестації 69 балів, що є меншим, ніж прохідний бал для успішного складання іспиту. Отже, позивач не міг бути допущеним до наступного етапу атестаціїт - іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, з використання комп`ютерної техніки. За таких обставин, суди дійшли висновку, що кадрова комісія діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом № 113-ІХ, з дотриманням принципів пропорційності і законності, а наказ про звільнення позивача за пунктом 9 частини першої статі 51 Закону України «Про прокуратуру» та підпунктом 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ є правомірним, у зв`язку з чим відсутні підстави для задоволення позову.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін

12. Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення та задовольнити позов.

13. Заявник зазначив, що питання правової оцінки звільнення прокурорів стосується величезної кількості осіб, для яких таке звільнення, необхідно розглядати як втручання в їх особисте приватне життя, а судова практика вирішення таких спорів неоднозначна. Позивач указує, що наразі Конституційним Судом України відкрито конституційне провадження у справах за конституційними скаргами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , які об`єднано в одне провадження у 2024 році, щодо відповідності Конституції України підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113, у редакції до внесення змін Законом України «Про внесення змін до розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» щодо окремих аспектів дії перехідних положень» від 15 червня 2021 року № 1554-IX (далі - Закон № 1554) у системному зв`язку з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон України «Про прокуратуру»).

13.1. ОСОБА_1 указує на необхідність відступлення від наведеного в оскаржених судових рішеннях правового висновку Верховного Суду у справі №400/11370/21 та застосованого судами під час розгляду цієї справи, з посиланням на формування іншого висновку про те, що передбачена пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону 113-IX підстава звільнення у виді «неуспішного проходження атестації» суперечить змісту статті 51 ЗУ «Про прокуратуру», якою визначаються підстави для звільнення прокурора.

13.2. Заявник наголошує, що рішення кадрової комісії «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора» щодо ОСОБА_1 не є правомірним, оскільки не відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

13.3. ОСОБА_1 звертає увагу, що Порядок № 221 порушує Положення про порядок підготовки та подання на державну реєстрацію нормативно-правових актів Генеральної прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури від 08 серпня 2017 року № 233 (що діяв на час затвердження Порядку проходження прокурорами атестації), відповідно до якого державній реєстрації підлягають накази Генеральної прокуратури України нормативно-правового змісту, якщо в них є одна або більше норм, які зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (і протоколами до неї), міжнародними договорами України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою У країни, а також з урахуванням зобов`язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу (acquis ЄЄ), практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації.

13.4. У касаційній скарзі заявник посилається на порушення судами норм процесуального права, оскільки під час розгляду цієї справи, судом першої інстанції безпідставно відмовлено у клопотанні про зупинення провадження у справі до розгляду Конституційним Судом України конституційних скарг ОСОБА_2 та ОСОБА_3 у справі № 3-28/2023(56/23). Крім того, судом апеляційної інстанції розглянуто апеляційну скаргу та вирішено справу за відсутності позивача та його представника, що призвело до порушення процесуальних прав ОСОБА_1 , так як позбавило його можливості взяти участь в судовому засіданні, надати пояснення та реалізувати інші права, що є порушенням право на справедливий суд. Позивач указує, що через відхилення його клопотання про відкладення справи, він не зміг надати суду докази, які вважав ключовими та визначальними для правильного вирішення цього спору, оскільки їхнє дослідження могло вплинути на результати розгляду справи. Сторона позивача указує, що мала намір додатково надати наукові висновки провідних установ та фахівців, виготовлення яких залежало від завантаженості наукових установ і отримати їх швидше не було можливості.

14. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 травня 2025 року визначено склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Мартинюк Н.М., судді: Єресько Л.О., Мельник-Томенко Ж.М.

15. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 05 червня 2025 року відкрито касаційне провадження у справі за пунктами 2, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

16. У відзивах на касаційну скаргу Офіс Генерального прокурора та Львівська обласна прокуратура просять залишити скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, посилаючись на те, що ОСОБА_1 подав заяву у строк і за визначеною формою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, у зв`язку з чим його було допущено до проходження атестації. Такі дії позивача, що на думку відповідачів, свідчать про те, що позивач надав персональну згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження ним атестації, його буде звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», у відповідності до вимог підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ. За твердженнями Відповідачів такі дії є свідченням усвідомлення прокурором наслідків неуспішного проходження атестації.

16.1. Відповідачі указують, що доводи позивача стосовно коректності тестових питань та відповідей на них першого етапу атестації (складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора) не впливають на застосовування правових норм, що регламентують порядок проходження атестації прокурором. За наведеного, оскаржений наказ про звільнення позивача є правомірним, а висновки судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими.

17. У зв`язку з перебуванням судді Мартинюк Н.М. у відпустці по вагітності та пологах, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 вересня 2025 року визначено інший склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Уханенко С.А., судді: Жук А.В., Кашпур О.В.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

18. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

19. Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

20. Статтями 2, 5-1 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.

21. Частинами першою, другою статті 131-1 Конституції України установлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

22. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

23. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, установлені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон України «Про прокуратуру»).

24. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

25. Гарантії незалежності прокурора визначені статтею 16 Закону України «Про прокуратуру», яка передбачає, що пункту 1 частини першої якої, незалежність прокурора, зокрема, забезпечується особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності (пункт 1 частина перша статті 16).

26. Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді регламентовані статтею 51 Закону України «Про прокуратуру», пунктом 9 частини першої якої установлено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

27. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-IX, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону України «Про прокуратуру» були внесені зміни, зокрема, в частині чисельності прокурорів органів прокуратури та змінено назви прокуратур.

28. Також Законом №113-IX статтю 51 Закону України «Про прокуратуру» доповнено частиною п`ятою такого змісту: «На звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження».

29. Пунктом 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ визначено, що з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

30. Пунктом 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ (в редакції, чинній на час звільнення позивача) установлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. .

31. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором/ (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ в редакції, чинній на час звільнення позивача). Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур ( пункт 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ). Предметом атестації є оцінка: професійної компетентності прокурора (підпункт1); професійної етики та доброчесності прокурора (підпункт 2) (пункт 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ).

32. Згідно з підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови прийняття рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

33. На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок №221, відповідно до пункту 3 розділу І якого, атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.

34. Пунктом 6 Порядку № 221 передбачено, що атестація включає такі етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

35. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора (пункт 7 розділу І Порядку № 221).

36. Згідно з пунктом 8 розділу І Порядку № 221 за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:

1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;

2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

37. Пунктом 9 розділу I Порядку № 221 ( у редакції, чинній на час подання позивачем заяви) передбачалося, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.

38. Заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто (пункт 10 розділу І Порядку № 221).

39. Згідно з пунктом 4 розділу ІІ Порядку № 221 прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту становить 70 балів.

40. Прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації (пункт 5 розділу ІІ Порядку № 221).

41. За правилами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

42. Частиною першою статті 6 КАС України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

43. Частиною четвертою статті 7 КАС України установлено, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

44. Рішенням Другого сенату Конституційного Суду України від 18 грудня 2024 року № 11-р(ІІ)/2024 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами.

45. Згідно з пунктом 2 резолютивної частини Рішенням Другого сенату Конституційного Суду України від 18 грудня 2024 року № 11-р(ІІ)/2024, пункт 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» зі змінами, визнаний неконституційним, утрачає чинність через шість місяців із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

VI. Позиція Верховного Суду

46. Питанням, що належить вирішити в межах розгляду цієї справи судом касаційної інстанції є перевірка аргументів позивача щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій процесуальних норм закону та необхідність відступлення від висновків Верховного Суду у подібній категорії справ.

47. Також ключовими аргументами касаційної скарги є:

- у провадженні Конституційного Суду України перебуває справа за конституційними скаргами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 (об`єднані в одне провадження у 2024 році), щодо відповідності Конституції України підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113, у редакції до внесення змін Законом № 1554) у системному зв`язку з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» і указана справа має значення для вирішення спірних правовідносин;

- звільнення позивача за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону «Про прокуратуру» відбулося за відсутності правових підстав, оскільки рішення кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації є не вмотивованим та необ`єктивним;

- у порушення норм процесуального права, судом першої інстанції безпідставно відмовлено у зупиненні провадження у справі до розгляду Конституційним Судом України справи № 3-28/2023(56/23, а судом апеляційної інстанції розглянуто справу за відсутності позивача та його представника

48. Відповідаючи на визначене питання, Верховний Суд зазначає таке.

49. Профільний Закон України «Про прокуратуру» у приписах частини першої і третьої статті 16 встановлює гарантії незалежності прокурора, яка забезпечується, зокрема, особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності. Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.

50. Верховний Суд констатує, що системний аналіз запроваджених Законом №113-ІХ новел у взаємозв`язку з приписами Закону України «Про прокуратуру» дає підстави для висновку, що законодавець, втілюючи намір щодо кадрового перезавантаження органів прокуратури, заклав підвалини для проведення організаційних змін у системі органів прокуратури та встановив тимчасовий (до відновлення дії статті 60 Закону України «Про прокуратуру») порядок звільнення прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» під час здійснення передбаченої розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ процедури надання оцінки їхній професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності (атестації).

51. Водночас припис пункту 6 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ був сформульований як попередження про звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» одразу всіх прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних, місцевих і військових прокуратур, пункт 7 цього розділу Закону №113-ІХ встановлював порядок переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур, які мали бути створені внаслідок відповідних організаційних дій (шляхом переведення, за умови успішного проходження атестації), а пункт 19 - умови (порядок) звільнення прокурора за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у період проведення передбаченої Законом №113-ІХ атестації.

52. Отже, проголошуючи про попередження про наступне вивільнення лише на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» та зупиняючи дію статті 60 цього ж Закону, Верховний Суд уважає, що законодавець запровадив інший порядок, відобразивши його у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ.

53. Підтвердженням такого висновку свідчить побудова пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, у якому чітко встановлено, що звільнення прокурора за вказаних у підпунктах 1-4 цього пункту умов (обставин) здійснюється на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», тобто безальтернативно визначено законну підставу звільнення прокурора при застосуванні зазначених норм Закону №113-ІХ.

54. Повертаючись до обставин справи, що переглядається, Верховний Суд зауважує, що встановлюючи обставини справи та перевіряючи докази надані сторонами у справі на підтвердження своїх аргументів, судами попередніх інстанцій було установлено, що ОСОБА_1 звільнено за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації.

55. Водночас, Суд констатує, що під час перегляду справи в суді апеляційної інстанції та відкриття касаційного провадження у цій справі, Конституційний Суд України 18 грудня 2024 року ухвалив Рішення №11-р(ІІ)/2024 у справі №3-157/2023(290/23), яким, зокрема, визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами.

56. У резолютивній частині цього Рішення зазначено, що пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, визнаний неконституційним, утрачає чинність через шість місяців із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

57. У вказаному Рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, зазначив, що приписи Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» надають Генеральному прокурору як особі, що очолює прокуратуру, дискреційні повноваження, зокрема щодо організації діяльності органів прокуратури України. Водночас згідно з вимогами принципу правовладдя для захисту учасників суспільних відносин від свавільних рішень та дій органів публічної влади приписами права має бути чітко та зрозуміло визначено обсяг будь-якого з дискреційних повноважень, наданого цим органам.

57.1. Конституційний Суд України указав, що за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» підставою для звільнення прокурора з посади, яку він обіймає в органі прокуратури, є не індивідуальний акт права - відповідне персоналізоване кадрове рішення Генерального прокурора стосовно прокурора Офісу Генерального прокурора (пункт 1 частини другої статті 51 Закону України «Про прокуратуру») або керівника обласної прокуратури щодо прокурора обласної чи окружної прокуратури (пункт 2 частини другої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»), а організаційне рішення Генерального прокурора щодо ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, у якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури. Отже, реалізація Генеральним прокурором повноваження з ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури має не лише такий юридичний наслідок, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури, а також прихований юридичний наслідок - звільнення прокурора з посади, яку він обіймає у відповідному органі прокуратури.

57.2. Аналізуючи пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», Конституційний Суд України урахував також і те, що внаслідок його застосування уможливлена ситуація, за якої прокурор «виключається зі штатного розпису» органу прокуратури, однак зберігає статус прокурора без можливості реалізації відповідних функцій, що створює юридичну невизначеність у правовідносинах та їх юридичних наслідках, зокрема в аспекті його функціональних обов`язків та професійного майбутнього. Значущим у цьому аспекті конституційного контролю є й те, що звільнення прокурора з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» уможливлює вплив чи тиск на незалежність прокурора у зв`язку з тим, що прокурора може бути звільнено з посади не лише внаслідок його рішень, дій або бездіяльності, а також і через ухвалення рішення щодо ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури. Отже, пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» надає Генеральному прокурору дискреційні повноваження без чіткого визначення їх обсягу.

57.3. З огляду на викладене Конституційний Суд України дійшов висновку, що пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» суперечить частині першій статті 8, пункту 14 частини першої статті 92, частині другій статті 131-1 Конституції України.

58. Отже, положення нормативно-правового акта, на підставі якого було звільнено ОСОБА_1 визнано такими, що суперечать Конституції України, а тому, відповідно до вимог частини четвертої статті 7 КАС України, указана норма не підлягає застосуванню при вирішенні цієї справи.

59. Верховний Суд зауважує, що згідно з вимогами частини четвертої статті 7 КАС України суд не застосовує закон чи інший правовий акт, який суперечить Конституції України, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії, незалежно від наявності (відсутності) рішення Конституційного Суду України щодо неконституційності такого закону чи іншого правового акта, стадії розгляду справи та моменту виникнення спірних правовідносин. Отже, указану справу необхідно вирішувати, з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 18 грудня 2024 року №11-р(ІІ)/2024 у справі №3-157/2023(290/23).

60. Що стосується рішення кадрової комісії, яке також оскаржене ОСОБА_1 у цій справі, то Верховний Суд зазначає, що пункт 5 розділу ІІ Порядку №221 містить імперативний припис щодо наслідків для прокурора, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал. Такий прокурор не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички і припиняє участь в атестації. Водночас відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження ним атестації. Указана норма є чинною і неконституційною на час розгляду цієї справи не визнавалася.

61. З огляду на викладене, Верховний Суд вважає правильним висновки судів першої та апеляційної інстанції про відсутність підстав для скасування рішення Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 24 листопада 2020 року №40 про неуспішне проходження позивачем атестації та недопуску його до наступного етапу, оскільки таке рішення прийнято у відповідності до нормативно-правових актів, чинних на час проходження ОСОБА_1 цього етапу, а висновок щодо неуспішного проходження ним атестації сформований, відповідно до кількісті балів, які він набрав (69), що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту. За таких обставин, рішення кадрової комісії є обґрунтованим та скасуванню не підлягає.

62. Оскільки вимоги визнати позивача таким, що успішно пройшов перший етап атестації складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та зобов`язати Офіс Генерального прокурора допустити його до наступного етапу атестації: «Складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки» є похідними від вимоги про скасування рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації, то такі вимоги також задоволенню не підлягають, у зв`язку з чим відсутні підстави для скасування судових рішень і в цій частині.

63. Ураховуючи те, що суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, з огляду на положення статті 341 КАС України, Верховний Суд уважає, що касаційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати в частині визнання неправомірним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, а справу в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції. В іншій частині судові рішення залишаються без змін.

64. За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

65. Під час нового розгляду судам попередніх інстанцій необхідно розглянути справу в частині вимог щодо визнання неправомірним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, виходячи із загальних принципів дотримання трудового законодавства на предмет дотримання роботодавцем процедури звільнення позивача з органів прокуратури, з урахуванням висновків Верховного Суду, висловлених у вмотивувальній частині цієї постанови щодо Рішення Конституційного Суду України від 18 грудня 2024 року №11-р(ІІ)/2024 у справі №3-157/2023(290/23).

66. З огляду на викладене, Верховний Суд не вбачає підстав для відступлення від попередніх висновків Верховного Суду, сформованих за подібних обставин, з огляду на їхнє нормативно-правове регулювання на час розгляду таких справ та втрату чинності пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18 червня 2025 року згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 18 грудня 2024 року №11-р(ІІ)/2024.

VІI. Судові витрати

67. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139,140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2025 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог про скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку - скасувати, а справу № 380/2461/21 направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

3. В іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2025 року - залишити без змін.

4. Судові витрати не розподіляються.

5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: С.А. Уханенко

Судді: А.В. Жук

О.В. Кашпур