Постанова від 14 липня 2026 р. у справі №380/16888/25 — Восьмий апеляційний адміністративний суд

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2026 рокум. ЛьвівСправа № 380/16888/25 пров. № А/857/29985/26

Восьми апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючий-суддя Довга О.І.

судді Запотічний І.І.

Шинкар Т.І.

секретар судового засідання Василюк В.Б.

за участю представників сторін:

від прокуратури: Пиць Н.В.

від відповідача Іващук І.П., Бакун О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Жовківської окружної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 06 травня 2026 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 380/16888/25 за адміністративним позовом Жовківської окружної прокуратури до Жовківської міської ради Львівського району Львівської області про визнання дії та бездіяльності протиправними (головуючий суддя Кравців О.Р., м.Львів, проголошено о 06.05.2026, 10:38:25, повне судове рішення складено о 11.05.2026),

В С Т А Н О В И В:

18.08.2025 Жовківська окружна прокуратура (далі – позивач) звернулась в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Жовківської міської ради (далі - відповідач), в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Жовківської міської ради Львівського району Львівської області №2 від 01.11.2023 «Про припинення юридичної особи Майданська початкова школа Жовківської міської ради Львівського району Львівської області шляхом ліквідації», прийняте Жовківською міською радою на 45-й черговій сесії VIII-го демократичного скликання.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 06.05.2026 задоволено частково заяву Жовківської міської ради, позов Жовківської окружної прокуратури до Жовківської міської ради Львівського району Львівської області, про визнання протиправним та скасування рішення – залишено без розгляду.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що органом уповноваженим, здійснювати моніторинг рішень органів місцевого самоврядування у частині реалізації державної політики та дотримання законодавства у сфері освіти, виконання прав і обов`язків засновників закладів освіти, а також звернення до суду у разі порушення вимог законодавства про освіту належить місцевій державній адміністрації, а у цьому конкретному випадку - Львівській обласній військовій (державній) адміністрації. Водночас, у цій справі прокурор жодним чином не обґрунтував та не надав доказів того, що місцева державна адміністрація не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави. У справі відсутні будь-які належні та допустимі докази того, що керівник Жовківської окружної прокуратури звертався до Львівської обласної військової адміністрації з повідомленням про намір подати позов, не надав можливості місцевій державній адміністрації відреагувати на порушення, не запропонував будь-яких способів реагування.

Не погодившись із висновком суду першої інстанції, покликаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати оскаржене судове рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Помилковість висновків суду першої інстанції позивач обґрунтовує покликанням на те, що у цій справі прокурор звернувся з позовом, спрямованим на захист інтересів держави, які збігаються з інтересами Жовківської територіальної громади, від порушення, яке вчинене Жовківською міською радою Львівського району Львівської області. Вважає, що вказані в оскарженій ухвалі суду висновки суду першої інстанції не відповідають дійсним обставинам справи, оскільки як у позовній заяві, так і у відзиві та поясненнях прокурор обґрунтовував порушення інтересів держави, які у цих правовідносинах збігаються з інтересами територіальної громади, а не інтересів державної адміністрації чи інших органів виконавчої влади. Тобто в разі якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або ухвалює рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. Інтереси зокрема, охоплюють інтереси жителів держави, територіальної громади. Зазначає, що у разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть бути відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави.

Надалі зазначає, що рішення про ліквідацію чи реорганізацію комунальних шкіл приймають виключно органи місцевого самоврядування (сесії сільських, селищних чи міських рад), які є представницькими органами громади, а не державної виконавчої влади. Районні чи обласні державні адміністрації не мають прямих повноважень самостійно скасовувати рішення місцевих рад чи зобов`язувати їх проводити громадські слухання всупереч волі ради.

Окрім цього, вважає, що суд першої інстанції залишив поза увагою ту обставину, що оскаржене рішення приймалось на виконання Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення механізмів формування мережі ліцеїв для запровадження якісної профільної середньої освіти» та окремих доручень Департаменту освіти та науки Львівської обласної державної адміністрації щодо оптимізації та впорядкування мережі навчальних закладів Жовківської територіальної громади. Тому, саме невжиття Жовківською міською радою Львівського району Львівської області заходів щодо оптимізації та впорядкування мережі навчальних закладів Жовківської територіальної громади стали б підставою для вжиття заходів для представництва держави в особі Львівської районної військової адміністрації та Департаментом освіти та науки Львівської обласної державної адміністрації.

На апеляційну скаргу відповідач подав відзив, в якому просить відмовити у задоволенні скарги, а ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.

Доводи відзиву зводяться до того, що на переконання відповідача, позовна заява Жовківської окружної прокуратури, так, як і апеляційна скарга, подана без обґрунтування підстав для представництва інтересів держави та без зазначення, які інтереси держави рішенням від 01.11.2023 № 2 «Про припинення юридичної особи Майданська початкова школа Жовківської міської ради Львівського району Львівської області шляхом ліквідації» порушені.

Зазначає, що позов керівника Жовківської окружної прокуратури Львівської області подано в інтересах держави у зв`язку з відсутністю суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування, на захист інтересів мешканців територіальної громади. Разом з тим позицію позивача відповідач вважає неправильною з огляду на те, що таким суб?єктом є Львівська обласна військова адміністрація.

На відзив на апеляційну скаргу позивач подав відповідь, в якій фактично покликається на ті самі доводи, що й в апеляційній скарзі. Зазначає, що у спірних правовідносинах відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування.

У судовому засіданні представник позивача апеляційну скаргу підтримує, просить вимоги задовольнити.

В той же час, представник відповідача проти вимог позивача заперечує, просить у задоволенні скарги відмовити з мотивів викладених у відзиві.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку про те, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на наступне.

Відповідно до частини 1, 3 - 5 статті 53 КАС України у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб.

У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Згідно з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі – Закон №1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

При цьому, колегія суддів Верховного Суду у постанові від 17.03.2021 у справі №0440/6601/18, проаналізувавши попередні висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді підсумувала, що таке представництво:

по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. Разом з тим, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Обґрунтовуючи право на представництво у цій справі позивач (прокурор) покликався на порушення інтересів держави, які в даних правовідносинах збігаються з інтересами територіальної громади. Недотримання вимог законодавства є підставою для звернення до суду з позовом про визнання протиправним та скасування відповідного рішення засновника закладу освіти, що є підставою для захисту інтересів держави органами прокуратури. Порушення гарантованого статтею 53 Конституції України права на освіту є порушенням інтересів держави. Також зазначав про порушення законодавчо визначеної процедури прийняття рішення про закриття Майданської початкової школи, та про відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування.

В контексті позиції позивача (прокурора) судом з?ясовано, що 20.11.1995 зареєстровано юридичну особу – Майданська загальноосвітня школа І ступеня Жовківської районної ради Львівської області (ЄДРПОУ 22357041), з місцем знаходження 80352, Львівська область, село Майдан, вул. Степана Бандери, будинок 55.

За місцем знаходження юридичної особи зареєстрований об`єкт нерухомого майна – нежитлова будівля школи, загальною площею – 147,5 кв.м. (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 3147446446060).

Рішення Жовківської районної ради №12 від 09.08.2018 «Про призупинення діяльності Майданської загальноосвітньої школи І ступеня Жовківської районної ради Львівської області» діяльність Майданської початкової школи призупинено з 01.09.2018. Призупинення школи відбулось у зв`язку із зменшенням учнів, згодою батьків на організоване підвезення дітей шкільним автобусом з с. Майдан до с. Крехів, наявністю на території Крехівської сільської ради загальноосвітньої школи І-ІІ ступеня з відповідними умовами навчання.

Окрім цього, згаданим рішенням передбачено, що в разі збільшення кількості учнів на території с. Майдан та с.Папірня, відділу освіти необхідно звернутись щодо відновлення діяльності Майданської загальноосвітньої школи І ступеня.

Згідно із ч. 1 ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає засновник (засновники).

В процесі децентралізації заклади освіти перейшли під управління та відповідальність об`єднаних територіальних громад (ОТГ). Село Майдан Крехівського старостинського округу увійшло до складу Жовківської міської ради відповідно до розпорядження Кабінету міністрів України від 27.05.20 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області». На підставі п. 1 рішення № 13 від 30.08.2023 Жовківської міської ради Львівського району Львівської області «Про зміну засновника, перейменування, зміну типу та затвердження Статуту Майданської початкової школи Жовківської міської ради Львівського району Львівської області у новій редакції» Жовківська міська рада прийняла повноваження засновника Майданської загальноосвітньої школи І ступеня Жовківської районної ради Львівської області.

Надалі, Жовківська міська рада 01.11.2023 на 45-й черговій сесії прийняла рішення №2 «Про припинення юридичної особи Майданська початкова школа Жовківської міської ради Львівського району Львівської області шляхом ліквідації».

Апеляційний суд звертає увагу на те, що гарантоване статтею 53 Конституції України право дітей на освіту не передбачає права здобувати середню освіту лише у конкретному закладі освіти, а передбачає право на здобуття загальної середньої освіти, що може реалізовуватись у мережі закладів освіти.

Відповідно до частини 2 статті 55 Закону України «Про освіту» батьки мають право обирати заклад освіти, освітню програму, а також вид і форму здобуття освіти для своєї дитини.

Як уже зазначалось у зв`язку із зменшенням учнів з 2018 року у Майданській загальноосвітній школі І ступеня зупинено освітню діяльність. Рішення про зупинення діяльності прийняте, у тому числі, за згодою батьків на організоване підвезення дітей шкільним автобусом з с. Майдан до с. Крехів до загальноосвітньої школи І-ІІ ступеня з відповідними умовами навчання.

Відповідно до листа Відділу освіти Жовківської міської ради від 03.09.2025 здобувачі загальної середньої освіти з с. Майдан та с. Папірня зараховані до Крехівського ЗЗСО І-ІІ ступенів. При цьому, станом на 01.09.2021 зараховано 2 учнів, станом на 01.09.2025 1 учня. В 2022-2024 роках не зарахованого жодного учня. Також вказано, що здобувачів освіти підвозять шкільним автобусом до місяця навчання та забезпечують їх гарячим харчуванням.

Крім цього, вказано, що за період 2021-2025 років звернень від батьків здобувачів освіти з населених пунктів с. Майдан та с. Папірня з проханням/вимогою забезпечити місце навчання їх дітей безпосередньо у с. Майдан, до відділу освіти Жовківської міської ради не надходило.

Тобто, здобувачі освіти з 2018 року зараховуються та здобувають освіту не в Майданській загальноосвітньої школи І ступеня, а в іншому закладі освіти Крехівському закладі загальної середньої освіти І-ІІ ступенів. Таким здобувачам освіти організовано підвезення шкільним автобусом до закладу освіти. Водночас немає звернень батьків здобувачів освіти щодо забезпечити місце навчання дітей безпосередньо у с. Майдан. Освітній процес відповідачем забезпечено у повному обсязі, у належних умовах і з дотриманням державних стандартів.

Таким чином суд першої інстанції правильно зазначив, що прокурор у позові не виклав належного обґрунтування підстав звернення до суду для захисту інтересів держави.

Водночас, в контексті решти аргументів позивача про відсутність компетентного органу, повноважного здійснювати контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування, то слід зазначити, що спірне у цій справі рішення відповідач прийнято на виконання вимог Законів України «Про освіту», «Про повну загальну середню освіту», відповідно до Плану трансформації мережі закладів загальної середньої освіти Жовківської міської ради.

За змістом статті 53 Закону України «Про повну загальну середню освіту» від 16.01.2020 №463-IX (далі – Закон №463-IX) до органів управління у сфері загальної середньої освіти належать: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти; центральні органи виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; місцеві державні адміністрації; органи місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 2 статті 56 Закону №463-IX місцеві державні адміністрації в тому числі:

- проводять моніторинг роботи та рішень органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів у частині реалізації ними державної політики та дотримання законодавства у сфері освіти, а також виконання ними прав і обов`язків засновників закладів освіти, визначених цим Законом та Законом України «Про освіту».

- звертаються до суду з позовами про зобов`язання органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб усунути порушення та виконати вимоги законодавства у сфері загальної середньої освіти;

Отже, положеннями Закону України «Про повну загальну середню освіту» прямо передбачено проведення місцевою державною адміністрацією моніторингу рішень органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів у частині реалізації ними державної політики та дотримання законодавства у сфері освіти, а також виконання ними прав і обов`язків засновників закладів освіти, та звернення до суду із позовом щодо зобов`язання органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб усунути порушення та виконати вимоги законодавства у сфері загальної середньої освіти. У Львівській області місцевою державною адміністрацією є Львівська обласна військова (державна) адміністрація.

Суд першої інстанції правильно зазначив, що у цій справі відсутні будь-які належні та допустимі докази того, що керівник Жовківської окружної прокуратури звертався до Львівської обласної військової адміністрації з повідомленням про намір подати позов, разом з тим не надав можливості місцевій державній адміністрації відреагувати на стверджуване порушення, не запропонував будь-яких способів реагування. Відповідно, прокурор жодним чином не обґрунтував та не надав доказів того, що місцева державна адміністрація не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави.

З урахуванням наведеного апеляційний суд вважає доводи апеляційної скарги безпідставними, а висновки суду першої інстанції правильними.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Згідно приписів статті 139 КАС України розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд апеляційної інстанції,-

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Жовківської окружної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 06 травня 2026 року у справі №380/16888/25 – без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів.

Головуючий суддя О. І. Довга

судді І. І. Запотічний

Т. І. Шинкар

Повне судове рішення складено 21.07.26