Постанова від 15 липня 2026 р. у справі №990/112/26 — Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16липня 2026 року

м. Київ

справа № 990/112/26

провадження № 11-181заі26

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачки Мартинюк Н. М.,

суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Губської О. А., Ємця А. А., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Тітова М. Ю., Ткача І. В., Уркевича В. Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 квітня 2026 року (судді Єресько Л. О., Желєзний І. В., Жук А. В., Радишевська О. Р., Загороднюк А. Г.) у справі № 990/112/26 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И Л А:

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1. 6 квітня 2026 року ОСОБА_1 (далі також - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі також - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції із позовною заявою до Верховної Ради України (далі також - відповідач, парламент), у якій просив: переконати Верховну Раду України зібратися на пленарне засідання та замінити Державний Гімн України - «Ще не вмерла України…» на «Боже великий, єдиний…».

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що Верховна Рада України тривалий час не вчиняє дій, спрямованих на зміну Державного Гімну України.

3. На переконання позивача, чинний Державний Гімн України є таким, що негативно впливає на долю українського народу та держави.

4. ОСОБА_1 твердить, що Верховна Рада України зобов`язана розглянути питання про заміну чинного Державного Гімну України на твір «Боже великий, єдиний...» шляхом голосування на пленарному засіданні парламенту більшістю не менше 226 голосів народних депутатів України.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

5. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 9 квітня 2026 року відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 990/112/26 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

6. Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження, суд дійшов висновку, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.

7. Спір у цій справі не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.

8. Також суд першої інстанції зазначив, що розгляд цього спору з урахуванням його предмета і суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

9. ОСОБА_1 , не погоджуючись із ухвалою Касаційного адміністративного суду від 9 квітня 2026 року, подав до Великої Палати Верховного Суду (далі також - Велика Палата) апеляційну скаргу про її скасування.

10. На обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що під час постановлення оскаржуваної ухвали судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Вважає, що суд неповно з`ясував обставини, які мають значення для цієї справи, що й призвело до невідповідності висновків, викладених в ухвалі, обставинам справи.

Рух апеляційної скарги

11. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями Великої Палати 28квітня 2026 року доповідачем у справі визначено суддю Мартинюк Н. М.

12. Велика Палата ухвалою від 6 травня 2026 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 9 квітня 2026 року в адміністративній справі № 990/112/26.

13. 19 травня 2026 року справа № 990/112/26 надійшла до Великої Палати.

14. Велика Палата ухвалою від 24 червня 2026 року призначила справу № 990/112/26 до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи на 16 липня 2026 року в приміщенні Верховного Суду за адресою: м. Київ, вул. Пилипа Орлика, 8.

Позиція інших учасників справи щодо апеляційної скарги

15. 27 травня 2026 року до Великої Палати надійшов відзив Верховної Ради України на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , у якому висловлено заперечення проти її задоволення з підстав необґрунтованості наведених у ній аргументів. Доводи ж відзиву зводяться до підтримки висновків суду першої інстанції.

16. На переконання відповідача, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що позовні вимоги в цій справі стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізує публічно-владних управлінських функцій. Також вважає правильними висновки про те, що юрисдикція адміністративного суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в межах процедури законотворчого процесу.

Позиція Великої Палати

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

17. Велика Палата, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги щодо порушення норм процесуального права судом першої інстанції, дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.

18. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

20. Частина перша статті 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

21. За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити їх захистити у передбачений процесуальним законом спосіб.

22. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

23. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване, зокрема, у нормах КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права. Йдеться про реально існуючі порушення індивідуально виражених прав (законного інтересу) особи, яка звертається до суду за захистом.

24. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

25. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя (далі також - ВРП), Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

26. Згідно із частиною першою статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) законності актів ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 4) законності рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат; 5) законності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

27. Велика Палата неодноразово звертала увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України необхідно розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРП, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких вона реалізує свої владні (управлінські) функції (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 3 липня 2019 року у справі № 9901/278/19, від 21 липня 2022 року у справі № 460/5132/22, від 1 вересня 2022 року у справі № 990/46/22).

28. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі також - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

29. У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

30. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів (див. підпункти 4.1, 4.2 пункту 4 мотивувальної частини зазначеного Рішення).

31. У розглядуваному випадкуОСОБА_1 звернувся до суду адміністративної юрисдикції з позовом, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо невжиття заходів зі зміни Державного Гімну України та зобов`язати її провести пленарне засідання і замінити Державний Гімн України - «Ще не вмерла України…» на «Боже великий, єдиний…».

32. Велика Палата із цього приводу зазначає, що відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

33. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

34. За змістом розділу IV Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі також - Регламент) (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України).

35. Рішення Верховної Ради Україниприймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування (частина друга статті 84 Конституції України).

36. Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією (стаття 91 Конституції України).

37. Частиною другою статті 1 Регламенту передбачено, що цей Регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України.

38. Згідно з нормами зазначеного Регламенту створені Верховною Радою України з числа народних депутатів України комітети Ради, обрані Голова Верховної Ради України та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які (дії) за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.

39. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту).

40. Частиною першою статті 93 Конституції України визначено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

41. Відповідно до частини п`ятої статті 20 Конституції України Державний Гімн України - національний гімн на музику М. Вербицького із словами, затвердженими законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

42. Верховна Рада України прийняла Закон України від 6 березня 2003 року «Про Державний Гімн України» № 602-IV, статтею першою якого визначено, що Державним Гімном України є національний гімн на музику М. Вербицького із словами першого куплету та приспіву твору П. Чубинського у редакції, встановленій цим Законом.

43. З аналізу наведених положень випливає, щопорядок затвердження або змінитексту Державного Гімну України здійснюється в межах законодавчої процедури Верховної РадиУкраїни, яка включає внесення суб`єктом права законодавчої ініціативи відповідного законопроєкту, його розгляд на пленарномузасіданніВерховної Ради України, прийняття закону не менш як двома третинами від її конституційного складу, підписання та офіційне оприлюднення такого закону.

44. Отже, вирішення питання щодо затвердження, зміни або викладення в іншій редакції тексту Державного Гімну України належить до виключних повноважень Верховної Ради Українияк єдиного органу законодавчої влади та здійснюється шляхом реалізації нею законодавчої функції у порядку, визначеному Конституцією України та Регламентом.

45. Водночас, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій як загалом, так і щодо певної особи, результат яких втілений у рішенні (дії чи бездіяльності) та може бути предметом оскарження до суду.

46. У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада Україниприймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

47. Ураховуючи викладене, Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що дії Верховної Ради України щодо реалізації законотворчої функції не є владно-управлінськими, а тому предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.

48. Вимога позивача про зобов`язання парламенту на пленарному засіданні прийняти новий Державний Гімн України пов`язана саме із вчиненням Верховною Радою України дій, які віднесено до законотворчої діяльності, контроль за якою, як указано вище, знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції.

49. Касаційний адміністративний суд висловив обґрунтовану позицію, що під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції, а тому дії та /або бездіяльність Верховної Ради України не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.

50. Така позиція суду узгоджується з правовою позицією Великої Палати, що викладена, зокрема, у постановах від 20 липня 2023 року у справі № 990/80/23, від 1 лютого 2024 року у справі № 990/140/23, від 13 червня 2024 року у справі № 990/33/23.

51. Велика Палата також зауважує, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

52. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

53. Отже, Касаційний адміністративний суд в ухвалі від 9 квітня 2026 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 слід відмовити.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

54. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

55. Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

56. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в цій справі, правильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 9 квітня 2026 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 266, 308 311, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 квітня 2026 року у справі № 990/112/26 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачкаН. М. Мартинюк

Судді:О. О. БанаськоК. М. Пільков

О. В. БілоконьС. О. Погрібний

О. Л. БулейкоТ. Г. Стрелець

О. А. ГубськаО. В. Ступак

А. А. ЄмецьМ. Ю. Тітов

В. В. КорольІ. В. Ткач

С. І. КравченкоВ. Ю. Уркевич

О. В. Кривенда