Окрема думка від 19 липня 2026 р. у справі №990/80/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

20 липня 2026 року

м. Київ

справа №990/80/25, адміністративне провадження №П/990/80/25

Судді Верховного Суду Смоковича М. І. на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 липня 2026 року у справі № 990/80/25 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Ради національної безпеки та оборони України, Кабінету Міністрів України, Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства України - про визнання протиправним і скасування Указу (у частині).

У березні 2024 року ОСОБА_1 за посередництва свого адвоката - Новікова І. С. звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського В. О. з вимогою визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 12 лютого 2025 року № 81/2025 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 лютого 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 81/2025) у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 (позиція 4 у додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 лютого 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»).

Колегія суддів Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді (далі - Суд) рішенням від 10 липня 2026 року - більшістю від складу суду - відмовила у задоволенні цього позову.

Підстави і мотиви прийнятого рішення, як і позиції учасників спору, Суд зазначив, тож вдаватися до їх переказу немає потреби. Зауважу, втім, що у своєму підході (методі) до розгляду цієї справи та, власне, арґументації судового рішення Суд зважив на висновки Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), що їх висловлено у рішенні від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ "М.С.Л." проти України» (заява № 18049/18), а також на позицію Великої Палати Верховного Суду у справі № 990/224/23 (постанова від 28 квітня 2026 року), розгляд якої якраз опирався на згадуване рішення ЄСПЛ як своєрідний орієнтир для розгляду спорів щодо застосування санкцій.

Тож подібно до того, як Велика Палата Верховного Суду окреслила визначальні аспекти спору та поетапність їх розгляду, Суд у цій справі теж структурував своє рішення [від 10 липня 2026 року] на п`ятьох критеріях (аспектах), послідовний розгляд яких, як бачиться, був покликаний забезпечити повноту і всебічність судового розгляду, зокрема в питанні обґрунтованості спірного Указу достатньою фактологічною основою.

Певною мірою я поділяю висновки, що їх наведено у рішенні від 10 липня 2026 року (про що зауважу далі), як і загалом підхід до розгляду спорів подібної категорії, однак моя позиція як судді щодо вирішення цієї справи полягає у тому, що обсяг з`ясовних обставин, головно процедурні і фактологічні аспекти видання спірного Указу, не дозволяв ухвалити рішення, що його, у наслідку, ухвалив Суд.

Тому, спираючись на приписи частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України, вважаю за необхідне висловити окрему думку, зосередивши увагу на тому, що, на мій погляд, мало визначальне значення для оцінювання правомірності оскарженого акта глави держави, але, на жаль, не отримало належного обґрунтування та юридичної оцінки й це, врешті, вплинуло на результат вирішення справи.

Але спершу нагадаю, що чи не лейтмотивом аргументації, головно з боку сторони позивача, (не)правомірності застосування санкцій у цій справі було питання про те, а чи дозволяє (передбачає) Закон України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII) застосування санкцій до громадянина України. Дискусія в цьому аспекті впиралася у трактування приписів частини другої статті 1 Закону № 1644-VII («Суверенне право на захист») у зіставленні з приписами частини першої статті 3 Закону № 1644-VII («Підстави та принципи застосування санкцій»).

Суміжним питанням було, відтак, питання про підстави для застосування персональних санкцій, що, власне, охоплює й суб`єктний його аспект, адже коли вчитатися у пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, - бо ж встановлено, що саме на цій підставі Президент України видав Указ № 81/2025 - то стає очевидно, що підстави застосування [персональних] санкцій тісно пов`язані з суб`єктом, до якого їх застосовують, але не [винятково] за фактом його існування, а через призму дій (їхньої суті і спрямування), що їх він [підсанкційний суб`єкт] вчиняв на шкоду національним інтересам, національній безпеці [далі за текстом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII].

Відразу зауважу, що судовий контроль у порядку адміністративного судочинства, на мій погляд, не може охоплювати дослідження питання про доцільність ухвалення Закону № 1644-VII, його зміст чи загалом потрібність визначеного цим законодавчим актом механізму реагування на загрози національній безпеці.

Згадуваний закон ухвалив парламент - єдиний орган законодавчої влади в України - і, до того ж, навів мотиви / мету його ухвалення безпосередньо у преамбулі цього Закону. Зміст преамбули у зіставленні зі статтею 1 Закону № 1644-VII («Суверенне право України на захист») дозволяє трактувати застосування (як і, власне, їх впровадження на законодавчому рівні) персональних санкцій як неординарний (винятковий) спосіб захисту національних інтересів держави в умовах, коли її суверенітет і територіальна цілісність опинилися - з 2014 року - під реальною загрозою унаслідок агресії з боку російської федерації.

Відомо, що на дату ухвалення Закону № 1644-VII (14 серпня 2014 року), а затим набрання ним чинності (12 вересня 2014 року) завершувалася друга і розпочиналася третя фаза збройної агресії російської федерації проти України, що, відповідно до Заяви Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії Російської Федерації на подолання її наслідків», що її затверджено Постановою Верховної Ради України від 21 квітня 2015 року № 337-VIII (далі - Постанова № 337-VIII), пов`язана з масовим вторгненням на територію Донецької та Луганської областей регулярних підрозділів збройних сил російської федерації і супроводжувалася поширенням серед населення України агітаційних листівок, в яких, зокрема, був такий заклик: «За жодних обставин не чиніть перепон пересуванню російських військ (техніка та особовий склад)».

За текстом Постанови № 337-VIII, наслідком збройної агресії Російської Федерації проти України стала нелегітимна воєнна окупація і подальша незаконна анексія території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя - невід`ємної складової державної території України, воєнна окупація значної частини державної території України у Донецькій та Луганській областях.

Якщо поглянути на історичний і політичний контекст, що спонукав парламент до ухвалення Закону № 1644-VII, з «оптики» лютого 2022 року, коли держава-агресор вдалася до повномасштабного збройного вторгнення, що, власне, триває понині, то можемо лише утвердитися у думці, що загроза повалення Української держави навіть у 2014 році була цілком реальною, що безумовно вимагало від державних інституцій захисту національних інтересів.

Захист нації у таких умовах це чи не пріоритет, а тому спонукає до швидких і доволі радикальних рішень у безпековій сфері, зокрема в економічній її складовій, на яку опирається воєнний потенціал агресора, з метою недопущення досягнення його цілей.

Зважмо також, що відповідно до статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу. Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України (частини перша, друга).

Політичні, як і юридичні рішення / дії у сфері національної безпеки, до яких вдалися у тодішніх умовах (ситуації) державні інституції, не є зараз предметом детального обговорення, як і, власне, юридичної оцінки. Передумови до відвертої агресії з боку російської федерації, що її розпочато ще в лютому 2014 року (шляхом окупації й анексії території України) склалися чи формувалися, вочевидь, задовго до того, бо ж для досягнення своєї мети агресор не гребував методами ані політичного, ані інформаційно-психологічного, ані економічного впливу, що істотно позначилося на суспільно-політичному житті Української держави, не кажучи уже про досвід чи то наслідки спільного історичного минулого, яким агресор тепер виправдовує свої військово-політичні цілі щодо України.

Варто підкреслити, що юридичне вирішення спору не охоплює аналізу передумов (надто політичних), що передували виданню спірного акта глави держави й цей стислий дискурс націлений не на те. Важливо зафіксувати, що історичні й політичні події, що передували російській агресії, причому як в Україні (чи самої України як держави), так і за її межами, зокрема в російській федерації, призвели у своїй сукупності і послідовності, врешті, до того, що на початку 2014 року Українська держава чи не вперше з часу закінчення Другої світової війни була змушена захищати своє право на існування (як політичного утворення) у міжнародно визнаних кордонах.

За цих умов, вважаю, одним із пріоритетних напрямів захисту держави є позбавити ворога його економічної спроможності до агресивних дій й з цієї позиції економічні заходи, механізм реалізації яких визначив парламент у Законі № 1644-VII, має своє пояснення.

Отож історичний контекст у вимірі розгляду спорів, що пов`язані із застосуванням санкцій, як-от у цій справі, дозволяє глибше, якщо не посутньо зрозуміти призначення санкційного механізму, а заразом і визначити коло суб`єктів, що може підпадати під його дію, адже приписи Закону № 1644-VII сформульовано, як то зауважив також ЄСПЛ у згадуваному вище рішенні, здебільшого узагальненими категоріями, що - під час судового розгляду спорів - вимагає від суду обачного, але правильного їх застосування, якого, на мою думку, ніяк не досягти без цілісного розуміння Закону № 1644-VII (як законодавчого акта парламенту) та мети його ухвалення.

Зауважу, що в умовах російсько-української війни, коли навіть світовий порядок, що ґрунтувався на дії правил і цінностях, порушено, підхід до оцінювання загрози національним інтересам, що її може становити «потенційний» підсанкційний суб`єкт, як передумову для застосування санкцій винятково через призму приналежності до громадянства України матиме фрагментарний (обмежений) характер, ефективність (дієвість) якого - зважаючи на визначені законом види санкцій, які націлені, якщо узагальнити, головно на економічні і фінансові спроможності - не буде виправдана.

Іншими словами, зважаючи на мету ухвалення Закону № 1644-VII й контекст, що до цього спонукав, у зіставленні, звісно, з приписами цього Закону (тобто використаними в тексті цього нормативного акта термінів і словосполук) застосування санкцій має опиратися на функціональні критерії, тобто треба аналізувати дії суб`єкта стосовно національних інтересів, бо інакше мета цих санкцій, що її визначено в згаданому законі, як і сам закон матиме хіба декларативне значення.

Моє бачення з цього приводу ґрунтується почасти й на тому, що війна, а надто коли йдеться про «екзистенційну» війну, що її розпочала російська федерація проти України, проявляє чи ба навіть продукує таке явище як колабораціонізм й антиукраїнську діяльність, причому значною мірою й серед осіб, що перебувають на публічній службі або ж репрезентують політичні погляди розвитку держави.

Варто у цьому зв`язку згадати хоча б про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 березня 2022 року «Щодо призупинення діяльності окремих політичних партій» (що його введено в дію Указом Президента України від 19 березня 2022 року № 153/2022), відповідно до якого на період дії воєнного стану призупинили будь яку діяльність політичних партій (що їх визначено в зазначеному рішенні, як-от: «Опозиційна платформа - За життя», «Партія Шарія»), з таким формулюванням причин (мотивів): «Ураховуючи пряму військову агресію з боку Російської Федерації, зважаючи на антиукраїнську політичну та організаційну діяльність, пропаганду війни, публічні заяви та заклики до зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, реальні загрози порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки, а також дії, спрямовані на незаконне захоплення державної влади, демонстрацію проявів колабораціонізму, насильства, зважаючи на програмні та статутні цілі, що містять антиукраїнську позицію, поширення відомостей про виправдовування, визнання правомірною, заперечення збройної агресії Російської Федерації проти України ».

Згодом оцінку діяльності політичних партій, що їх згадано в тому рішенні, надав суд (відповідно до встановлених правил судочинства), але зараз і не про те. У контексті спору щодо застосування санкцій наведений приклад демонструє, що політична партія, що свого часу отримала підтримку виборців (на виборах) і репрезентує частину суспільства у парламенті, але якщо вона [політична партія] діє на шкоду національним інтересам і становить їм загрозу, може в умовах збройної агресії піддаватися обмеженням.

Згадаю ще один приклад «обмежень» в умовах загрози знищення Української держави унаслідок агресивних дій російської федерації, який, щоправда, стосується діяльності релігійної організації, що їх [«обмеження»] визначив Закон України від 20 грудня 2018 року № 2662-VIII «Про внесення зміни до статті 12 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назви релігійних організацій (об`єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об`єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» (як відомо, Рішенням від 27 грудня 2022 року № 4-р/2022 Конституційний Суд України визнав цей Закон таким, що відповідає Конституції України (є конституційним).

Зокрема, відповідно до розділу II «Перехідні та прикінцеві положення» цього Закону установлено: « 4. У разі якщо протягом чотирьох місяців (для релігійних громад - дев`яти місяців) з дня набрання чинності цим Законом та/або набрання чинності законом, яким іноземна держава визнається такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України, релігійна організація (об`єднання) не внесла передбачених законом змін до своєї офіційної назви та не подала відповідні зміни до свого статуту (положення) на реєстрацію, її статут (положення) втрачає чинність у частині, якою визначається повна офіційна назва релігійної організації (об`єднання). 5. Не допускається надання переваг або накладення обмежень у діяльності релігійної організації (об`єднання), що входить до структури (є частиною) релігійної організації (об`єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України, крім обмеження доступу священнослужителів, релігійних проповідників, наставників такої релігійної організації у частини, з`єднання Збройних Сил України та інших військових формувань України у місцях їхньої дислокації або інших обмежень, передбачених законом».

Отож якщо агресор, тобто російська федерація, використовує у війні з Україною, поряд зі збройними формуваннями, ще й релігійні організації, афілійовані з московією, «підбираючись» навіть через віросповідання до національної ідентичності українців, їхніх культурних цінностей і традицій, то й тут Українська держава (через свої інституції) діяла через призму свого обов`язку захищати конституційні цінності (стаття 11 Конституції України), вдаючись до обмежень свободи релігії (головно через призму змісту статутної діяльності).

Персональні санкції, що визначив Закон № 1644-VII, це теж про обмеження, але уже економічного характеру, втім спільним «знаменником» - якщо можна так означити їхню мету - є те, що вони [теж] націлені на призупинення дій, «які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод» (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII).

Вартою уваги у цьому зв`язку є також позиція, що її висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, про те, що преамбулу цього Закону [№ 1644-VIІ] в площині завдань та його призначення, історичних умов та причин його ухвалення крізь призму цілей його запровадження, сформульованих у частині першій статті 1 Закону № 1644-VIІ, - можна і потрібно розуміти так, що в основу поняття «того, хто може бути» чи «того, до кого можуть застосовуватись» спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи, покладена змістовна функціональна характеристика - виконання (чинення) певними особами (фізичними та юридичними) певного роду конкретних дій характерного спрямування (змісту); аналіз змісту Закону № 1644-VIІ стосовно того, до кого можуть бути застосовані санкції, дає підстави стверджувати, що перелік таких осіб є критеріальним, орієнтувальним, поосібним, але не вичерпним. Вони не містять правил, за яких до підсанкційних осіб не можна відносити осіб за іншими критеріями (ознаками), як-от: у разі, коли загрози національним інтересам та національній безпеці будуть створювати не тільки суб`єкти, перелік яких наведений в цьому Законі, але й інші особи (юридичні чи фізичні) за наявності передумов (об`єктивних чинників), які зумовили як видання Закону, так і існування підстав та мети його застосування.

Тобто, форми захисту наведених цінностей з боку України можуть бути спрямовані не тільки стосовно до іноземних, а також інших суб`єктів, перелічених в частині другій статті 1 Закону № 1644-VIІ, але й стосовно кожного, чия діяльність загрожуватиме об`єктам, які знаходяться під охоронюваною дією цього Закону. Якщо серед таких осіб є резиденти, то й вони можуть бути суб`єктами застосування санкційних обмежень.

На переконання Великої Палати Верховного Суду, характер діяльності конкретної особи (фізичної чи юридичної), яка може кваліфікуватися як реальний чи потенційний ризик для загальної безпекової ситуації в країні, превалює над ознакою суб`єктності (резидент чи нерезидент) такої особи.

У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду нагадала, що в постанові від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 вже формулювала висновок про те, що визначальним для застосування санкцій є не перелік суб`єктів, а саме певна їх діяльність. Іншими словами, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, зазначена у пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, а не оцінка його належності до резидентів чи нерезидентів.

Варто додати, що згадуваною вище постановою від 28 квітня 2026 року у справі № 990/224/23 Велика Палата Верховного Суду посутньо не змінила свого раніше висловленого підходу, зокрема у справі № 800/162/16, в аспекті визначення суб`єкта, що може піддаватися санкціям на підставі приписів Закону № 1644-VII. Свою інтенцію у конкретизації висновків, зокрема у постанові від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, Велика Палата Верховного Суду пояснила (у постанові від 28 квітня 2026 року у справі № 990/224/23) потребою «забезпечення основоположних прав людини, до якої застосовано санкції, зокрема на ефективний судовий захист, для відповідності національного правозастосування зобов`язанням України за Конвенцією, а також усунення неузгодженості між раніше висловленою правовою позицією та сучасними стандартами захисту прав людини» й тому обмежила (окреслила) свою конкретизацію правової позиції, що її висловила у постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, [тільки] у частині, в якій судовий перегляд за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО про застосування персональних санкцій було обмежено перевіркою дотримання меж дискреції та процедури введення санкцій.

Отож з наведених міркувань, я загалом поділяю позицію, що її висловлено у рішенні від 10 липня 2026 року у цій справі, про те, що обмежувальні заходи (санкції), відповідно до Закону № 1644-VII, можуть застосувати до національного суб`єкта, як-от: громадянина України, а для вирішення питання про можливість застосування санкцій до суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII необхідно з`ясувати, чи створюють його дії реальні та / або потенційні загрози правам, свободам та інтересам людини, суспільства та держави Україна.

Отож, пам`ятаючи про функціональний критерій для застосування санкцій, як і призначення (мету) останніх, про що стисло окреслено вище, вважаю, що в рамках судового розгляду цієї справи не надано належної уваги, як і юридичної оцінки, властиво тим «діям», що спонукали до застосування санкцій стосовно позивача, як і статусу останнього, зокрема у вимірі подій, що їх покладено в основу рішення Ради національної безпеки і оборони України, що його введено в дію Указом № 81/2025.

Позаяк матеріали справи в цій частині мають обмежений режим доступу, не вдаватимуся до їх цитування, однак для висловлення своєї позиції сфокусую увагу на тих аспектах, які, на моє переконання, мали визначальне значення для правильного вирішення справи.

Передовсім звертаю увагу, що, як встановлено у справі, рішення про застосування до позивача персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) уґрунтовано - причому на всіх «щаблях»: від Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства України (під час підготовки проєкту відповідного розпорядження), Кабінету Міністрів України (як ініціатора пропозицій щодо застосування санкцій відповідно до статті 5 Закону № 1644-VII), відтак до Ради національної безпеки і оборони України та Президента України - на інформації, що її викладено у листі Державної служби фінансового моніторингу України від 12 лютого 2025 року № 228/413-04/ДСК.

Тут маю зауважити, що Закон № 1644-VII, поряд з колом «підсанкційних» суб`єктів, визначив заразом коло (перелік) суб`єктів, що можуть вносити пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій та, власне, тих, хто їх застосовує.

Відповідно до Конституції України глава держави здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони України, що покладає на нього відповідальність за належну організацію і координацію органів державної влади у цьому напрямку, а також обов`язок реагувати на загрози національній безпеці. У цьому глава держави спирається, головно, на діяльність Ради національної безпеки і оборони України, яка наділена широким спектром повноважень, об`єднаних чи не єдиною метою: забезпечення національної безпеки.

В умовах збройної агресії російської федерації значимість цього напрямку набуває особливої гостроти, що, втім, не має спонукати суб`єктів владних повноважень до дій чи рішень, які суперечитимуть правовому порядку, основаному на Конституції України.

Гадаю це важливо пам`ятати, адже Конституція України і в умовах збройної агресії і загрози національним інтересам залишається основою діяльності органів публічної влади, зокрема через призму приписів частини другої статті 19. Тож в цих умовах втручання держави (що діє через свої інституції) у права і свободи людини, чого, безперечно, не уникнути, коли йдеться про захист національних інтересів, має спиратися на легітимну основу, а обсяг (межа) цього втручання має відповідати поставленій меті (оборона і захист). Санкційний механізм уже за своєю суттю становить істотне (вагоме) втручання у права і свободи «підсанкційного» суб`єкта, а тому реалізація усіма суб`єктами владних повноважень - що задіяні на відповідному етапі цієї процедури - своїх завдань і функцій має, окрім того, що ґрунтуватися на законних підставах, також бути продиктованою реальною потребою захисту та оборони держави і її громадян.

Тобто «функціональний» критерій, що про нього мовилося вище стосовно «підсанкційного суб`єкта», може бути використано й у контексті оцінювання дій / рішень суб`єктів владних повноважень, що ініціювали, пропонували і, врешті, застосували санкції, на предмет того, а чи могли вони відповідно до ввіреної їм сфери відповідальності (й обумовленого цим обсягу компетенції) насправді виявити реальні та/або потенційні загрози національній безпеці в діях суб`єкта, щодо якого застосували санкції.

Обидві події, що її Державна служба фінансового моніторингу України означила у листі від 12 лютого 2025 року № 228/413-04/ДСК як загрозу національній безпеці, суверенітету й територіальній цілісності України унаслідок діяльності ОСОБА_1 , пов`язано з перебуванням ОСОБА_1 на політичних посадах, одна з яких - Президент України - має високий ступінь легітимності, позаяк главу держави обирають громадяни України на основі загального, рівного і прямого виборчого права.

Нагадаю також, що звання Президента України охороняє закон, його зберігають за ним довічно, якщо тільки Президент України не був усунений з поста через імпічмент. Приписи такого змісту містить стаття 105 Конституції України.

У цьому аспекті (зміст зазначеного листа не наводжу через гриф ДСК) йдеться про події (факти) десятирічної давності у діяльності [персонально] Президента України ОСОБА_1, які мали завершений характер, в період перебування його на цій посаді.

Інший епізод, що його зафіксувала у згаданому документі Державна служба фінансового моніторингу України, стосується періоду перебування ОСОБА_1 на посаді Міністра закордонних справ України (з 09 жовтня 2009 року по 11 березня 2010 року), тобто п`ятнадцятирічної давності. Цей факт за своїм характером також є разовим і завершеним.

Зміст цих подій не зазначаю і не аналізую на предмет чи взагалі за своєю внутрішньою і смисловою суттю вони спонукають до висновку або хоча б до думки про створення реальної та/або потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, через те, що інформація про ці події під грифом ДСК.

Отож Указом № 81/2025 [чинний] Президент України ввів в дію санкції щодо [п`ятого] Президента України (2015-2019 рр.) - а нині чинного народного депутата України (ІХ скликання) від партії «Європейська солідарність» - на основі інформації, що надала Державна служба фінансового моніторингу України, щодо подій, одна з яких понад десятирічної давнини, а інша п`ятнадцятирічної давнини на основі яких названий державний орган трактує діяльність позивача - спершу на посаді Міністра закордонних справ України, а згодом як Президента України - як таку, що націлена на отримання особистої економічної вигоди, але на шкоду національним інтересам України.

Звертаю увагу, що ці події завершені, мали разовий характер, не продовжувались, тому не зрозумілою є мета застосування санкцій, яка полягає в припиненні вчинення дій, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України,. Тобто, висновується висновок, що дії мають бути завжди реальні, що ж стосується загроз, то вони можуть бути реальні або потенційні. Помилковим є твердження, що дії можуть бути потенційні (можуть бути вчинені), за таких міркувань будь-яка особа може бути «підсанкційним» суб`єктом за ще не вчинені дії.

З огляду на таке, звертаю увагу, що Державна служба фінансового моніторингу України, з уваги на її завдання й повноваження у системі фінансового моніторингу, що його визначає Закон України від 06 грудня 2019 року № 361-IX «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (далі - Закон № 361-IX), не могла за допомогою і в межах свого функціоналу виявити (що прикметно: аж у лютому 2025 року) загрозу національній безпеці через призму економічних чинників у діяльності ОСОБА_1 [саме] як політичного діяча.

Варто зауважити, що загалом діяльність на політичних посадах може бути об`єктом оцінки через призму відповідності національним інтересам України, що втім є прерогативою передовсім органів з правоохоронними функціями (принаймні на етапі зібрання інформації та її аналізу). Але вважаю неприйнятним наділяти державні інституції ознаками, що притаманні, приміром, суб`єктам господарювання, як це по суті зробила Державна служба фінансового моніторингу України, констатуючи налагодження та існування відносин (комерційних, фінансових, економічних) між позивачем та суб`єктами, чиї дії можливо створюють реальні та / або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, через призму особистої заінтересованості позивача (як політичного діяча) в отриманні вигоди чи зиску.

Другий, але не менш суттєвий, момент полягає у тому, що Державна служба фінансового моніторингу України (як державний орган) самостійно не могла (a priori) виявити дані, що у своїй сукупності могли засвідчити існування в діях позивача загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, адже це поза межами її компетенції. Моя позиція з цього питання ґрунтується на такому.

За текстом статті 1 Закону № 361-IX (пункт 16) державний фінансовий моніторинг - сукупність заходів, що вживаються суб`єктами державного фінансового моніторингу і спрямовуються на виконання вимог цього Закону та іншого законодавства у сфері запобігання та протидії:

державний фінансовий моніторинг спеціально уповноваженого органу - сукупність заходів із збору, обробки та аналізу інформації про фінансові операції, що подається до спеціально уповноваженого органу суб`єктами первинного і державного фінансового моніторингу та іншими державними органами, відповідними органами іноземних держав, іншої інформації, що може бути пов`язана з підозрою в легалізації (відмиванні) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванні тероризму та/або фінансуванні розповсюдження зброї масового знищення та/або з іншими незаконними фінансовими операціями, а також заходів з перевірки такої інформації згідно із законодавством України та інших заходів, спрямованих на виконання вимог законодавства у сфері запобігання та протидії;

державний фінансовий моніторинг інших суб`єктів державного фінансового моніторингу - сукупність заходів, що вживаються іншими суб`єктами, визначеними частиною третьою статті 6 цього Закону, і спрямовані на виконання вимог законодавства у сфері запобігання та протидії.

Відповідно до частин першої, третьої статті 6 Закону № 361-IX система фінансового моніторингу складається з первинного та державного рівнів.

Суб`єктами державного фінансового моніторингу є Національний банк України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, Міністерство юстиції України, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Міністерство цифрової трансформації України та спеціально уповноважений орган.

Відповідно до частини третьої статті 18 Закону № 361-IX суб`єкти державного фінансового моніторингу мають право подавати до визначених законом суб`єктів державного фінансового моніторингу, правоохоронних та інших державних органів отримані під час здійснення нагляду у сфері запобігання та протидії відомості, що можуть свідчити про ознаки вчинення правопорушень.

За текстом частини другої статті 25 Закону № 361-IX спеціально уповноважений орган відповідно до покладених на нього завдань: 4) у разі наявності достатніх підстав вважати, що фінансова операція або сукупність пов`язаних між собою фінансових операцій можуть бути пов`язані з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванням тероризму чи фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення, подає до правоохоронних та розвідувальних органів відповідні узагальнені матеріали (додаткові узагальнені матеріали) та одержує від них інформацію про хід їх розгляду; 5) у разі наявності достатніх підстав вважати, що фінансова операція або клієнт пов`язані із вчиненням кримінального правопорушення, що не стосується легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансування тероризму, подає інформацію до відповідного правоохоронного або розвідувального органу України як узагальнені матеріали або додаткові узагальнені матеріали; .

Приписи аналогічного змісту містить пункт 4 Положення про Державну службу фінансового моніторингу України, що затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 2015 року № 537.

Спеціально уповноважений орган є незалежним у прийнятті рішень щодо аналізу інформації про фінансові операції, що підлягають фінансовому моніторингу, інші фінансові операції або інформації, що може бути пов`язана з підозрою у легалізації (відмиванні) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванні тероризму чи фінансуванні розповсюдження зброї масового знищення, надсилання запитів та/або передачі інформації правоохоронним та розвідувальним органам (частина шоста статті 25 Закону № 361-IX).

За частиною одинадцятою статті 16 Закону № 361-IX спеціально уповноважений орган забезпечує захист та зберігання таємниці фінансового моніторингу. Спеціально уповноваженому органу заборонено розкривати та/або передавати будь-кому інформацію, що є таємницею фінансового моніторингу, а також інформувати будь-кого про факт одержання інформації про фінансову операцію та її учасників, факт надання запиту щодо фінансових операцій, додаткової інформації, інформації, пов`язаної з проведенням аналізу фінансових операцій, що стали об`єктом фінансового моніторингу, про осіб, які брали участь в їх здійсненні, довідок та копій документів, іншої інформації, що може бути пов`язана з підозрою у легалізації (відмиванні) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванні тероризму чи фінансуванні розповсюдження зброї масового знищення, або рішення чи доручення, прийнятого (наданого) відповідно до вимог статті 23 або частини третьої статті 31 цього Закону, та/або отримання відповіді на такий запит, рішення чи доручення, крім випадків, передбачених цим Законом. .

Розвідувальним органам України заборонено передавати будь-кому інформацію, одержану від спеціально уповноваженого органу у вигляді узагальнених матеріалів та додаткових узагальнених матеріалів, крім випадків передачі її правоохоронним органам для прийняття рішення відповідно до Кримінального процесуального кодексу України. Розвідувальні органи України зобов`язані повідомляти спеціально уповноваженому органу про хід опрацювання та вжиття відповідних заходів за результатами розгляду одержаних узагальнених матеріалів та додаткових узагальнених матеріалів (частина тринадцята статті 16 Закону № 361-IX).

Використання спеціально уповноваженого органу в партійних, групових чи особистих інтересах не допускається (частина друга статті 26 Закону № 361-IX).

Хотів би знову нагадати, що одним із фундаментальних національних інтересів України, що мають перебувати під захистом держави, є демократичний конституційний лад, який ґрунтується на засадах поділу державної влади (стаття 6 Конституції України), верховенства права (стаття 8 Конституції України), а також на повазі і гарантуванні людських прав та свобод, які визначають зміст і спрямованість діяльності держави (стаття 3 Конституції України).

Ці конституційні засади визначають основи відносин (взаємодії) між вищими органами державної влади головно з метою не допустити свавілля чи узурпації влади, що несумісне з цінностями демократії.

Навіть в умовах загрози втрати державності, на моє переконання, не можна нехтувати того, що держава, її здатність функціонувати і виживати, опирається на державні інституції, дієвість / спроможність яких передусім у дотриманні визначених правил і відповідальності за свою діяльність. Тобто захист держави і національних інтересів це також захист конституційних цінностей, конституційного ладу, зокрема визначеної організації державної влади, та відповідальності за свої рішення.

Легітимність дій/рішень, що їх чинять/ухвалюють органи державної влади, поряд з наділенням їх відповідним обсягом повноважень (компетенцією), визначає також значною мірою й мета, з якою ці повноваження насправді використовують. Цю «мету» можна проявити через низку чинників, як-от: об`єктивні умови (приводи, підстави), форма, як і формат реалізації повноважень, дотримання процедури, наслідки, що настали.

Повертаючись до обставин цієї справи, то, як встановив Суд, ініціатором внесення на розгляд Кабінету Міністрів України пропозицій щодо застосування до позивача санкцій (відповідно до процедури, що її визначено у Порядку підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 888) було Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України, яке, коли надавало відповідні пропозиції, фактично спиралося на інформацію, що її Державна служба фінансового моніторингу України зазначила у листі від 12 лютого 2025 року № 228/413-04/ДСК.

З цього приводу у рішенні Суду від 10 липня 2026 року зазначено (пункт 148): «Проаналізувавши матеріали справи (том ДСК, а.с. 6- 36, 39-42, 46-48, 90-108), у тому числі електронні носії - DVD-диски №ЕН/10-25ДСК і №ЕН/11-25ДСК (том ДСК, а.с. 88, 115) Суд установив, що Держфінмоніторинг України, КМУ зібрали інформацію про позивача відповідно до своїх повноважень, визначених Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII, Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» від 06.12.2019 № 361-IX та Положенням про Державну службу фінансового моніторингу України від 29.07.2015 № 537».

Акцентую на тому, що фактологічну основу для застосування санкцій щодо позивача, яка, зауважу, має засвідчити існування з його [позивача] боку реальної /потенційної загрози національним інтересам, виявив (через декілька років) державний орган [Державна служба фінансового моніторингу України], який не наділений повноваженнями на те, щоб аналізувати участь чи причетність (дотичність) позивача (у період та у зв`язку з перебування на посаді Президента України, а перед тим - на посаді Міністра закордонних справ України) до подій, суть, якщо зіставити з висновками, яких дійшли згадувані суб`єкти, коли у підсумку внесли пропозиції щодо застосування санкцій до позивача, не обмежена фінансовими операціями.

До того ж, з огляду на приписи Закону № 361-IX, що їх вибірково наведено вище, Державна служба фінансового моніторингу України, [навіть] якщо виявить ознаки пов`язаності фінансової операції (чи їх сукупности) або клієнта з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванням тероризму чи фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення, а чи їх пов`язаности із вчиненням [іншого] кримінального правопорушення, має передати зібрану інформацію до правоохоронних та/або розвідувальних органів.

Натомість у цій справі, як виявилося, Державна служба фінансового моніторингу України листом інформує - без законних на те підстав - Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України про події/обставини, що їх з`ясовують у рамках відкритих кримінальних проваджень, а назване відомство, відтак, отриману у такий спосіб інформацію кладе в основу проєкту розпорядження Кабінету Міністрів України, що його передано, у підсумку, на розгляд Ради національної безпеки і оборони України.

Кабінет Міністрів України як суб`єкт, який у розумінні статті 5 Закону № 1644-VII, уже безпосередньо вносить пропозиції на розгляд Ради національної безпеки і оборони України, не вдавався не те, що у суть підстав для з`ясування санкцій, що їх він як суб`єкт владних повноважень пропонував застосувати до позивача, але й навіть не надав значення «джерелу», тобто державному органу, що виявив загрозу національним інтересам в діях позивача. У вимірі з`ясованих обставин справи Уряд, як перед тим [чомусь саме] Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України, фактично відтворив (ретранслював) зміст листа Державної служби фінансового моніторингу України від 12 лютого 2025 року № 228/413-04/ДСК без будь яких зауваг чи власної оцінки ситуації.

З уваги на згадуваний функціональний критерій, можу виснувати, що Кабінет Міністрів України, попри формальну приналежність до суб`єктів, що можуть вносити пропозиції щодо застосування санкцій (стаття 5 Закону № 1644-VII), висловив пропозиції, що в своїй основі спиралися на інформацію, оцінка якої була поза межами його компетенції, що ніяк не відповідає меті застосування санкцій.

Отож ще раз: обставини, що в сукупності за своїми зовнішніми ознаками та проявами мали проявити (засвідчити) причетність позивача до діяльності, яка становила реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, зафіксували органи державної влади, жоден з яких, з огляду на свою компетенцію, не міг виявити, як і проаналізувати відомості, принаймні в обсязі, який би дозволяв зробити висновки, що їх відображено в листі Державної служби фінансового моніторингу України від 12 лютого 2025 року № 228/413-04/ДСК, на яких, по суті, ґрунтовано рішення Ради національної безпеки і оборони України, що його введено в дію Указом № 81/2025.

А це, у наслідку, означає, що без законної підстави для внесення пропозицій щодо застосування санкцій до позивача усі наступні дії / рішення суб`єктів владних повноважень у всій канві санкційного механізму, аж до видання Указу № 81/2025, не мають легітимної основи, чого вже достатньо, аби вважати застосовані до позивача санкції неправомірними, не вдаючись навіть до аналізу чи аргументації, зокрема в аспекті обґрунтованості і пропорційності, самого фактажу, на якому ґрунтували необхідність їх застосування, якщо його [фактаж] можна таким вважати з уваги на статус суб`єкта владних повноважень, що його надав.

Окрему думку стосовно рішення Суду не ототожнюю з статусом апеляційної скарги, тому аргументи в окремій думці не охоплюють усі аспекти (доводи, висновки) судового рішення, проте вважаю їх (аргументи) достатніми (не вдаючись до аналізу та оцінки доказів по суті справи) для протилежного рішення ніж ухвалив Суд.

З наведених мотивів вважаю, що результатом розгляду цієї справи по суті спору мало бути рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Окрему думку виготовлено 17 липня 2026 року.

Суддя М. І. Смокович