Рішення від 15 липня 2026 р. у справі №640/18794/22 — Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 липня 2026 року м. Київ справа №640/18794/22

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Колеснікової І.С., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом акціонерного товариства «Укртранснгаз» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось акціонерне товариство «Укртранснгаз» із позовом до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі – «Архітектурні, інженерні та планувальні послуги (Технічний нагляд за будівництвом об`єкту «Реконструкція компресорної станції «Яготин») (оголошення UA-2021-01-29-002191-c).

На підставі вимог Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» дану справу передано до Київського окружного адміністративного суду за належністю.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21.08.2024 прийнято справу до провадження та вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами.

В обґрунтування позовних вимог позивач наголошує на порушенні вимог закону в частині змісту оскаржуваного висновку як акта індивідуальної дії та стверджує про безпідставність висновків відповідача про наявність порушень Закону України «Про публічні закупівлі» у діях позивача.

Заперечуючи проти заявлених позовних вимог відповідач, у наданому суду відзиві наголошує, що оскаржуваний висновок прийнятий ним відповідно до вимог чинного законодавства, посилаючись на обставини, викладені у наданому суду відзиві.

Такі доводи заперечені позивачем у наданій суду відповіді на відзив.

Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

Як вбачається з матеріалів справи, Державна аудиторська служба України відповідно до частини другої статті 8 Закону № 922, пункту 9 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, здійснила моніторинг процедури закупівлі в частині дотримання Позивачем законодавства у сфері публічних закупівель ID: UA-2021-01-29-002191-c (Архітектурні, інженерні та планувальні послуги (Технічний нагляд за будівництвом об`єкту «Реконструкція компресорної станції «Яготин») (Architectural, engineerings and plan services (Technical supervision over the construction of the objekt «Reconstruction of the compressor station «Yagotin»)).

Зазначений моніторинг розпочато на підставі наказу Держаудитслужби від 21.09.2022 № 214 «Про початок моніторингу процедур закупівель».

За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ДП «Науково-дослідна виробничо-технічна агенція «Стратегія регіонального розвитку», установлено порушення абзацу третього пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі».

Зазначене порушення у сфері публічних закупівель зафіксоване у висновку про результати моніторингу закупівлі від 14.10.2022 № 1138.

У такому висновку, заявляючи вимогу про усунення виявлених порушень у сфері публічних закупівель, Держаудитслужба зобов`язала позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом забезпечення притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з такого.

Відповідно до статті 19 Конституції України (тут і далі нормативно-правові акти наведені у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі» (далі також – Закон), проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

За змістом статті 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Відповідно до абзацу третього пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства.

Відповідно до абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Тендерною документацією згідно із пункту 31 частини 1 статті 1 Законом України «Про публічні закупівлі» є документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель.

Слід зазначити, що замовник на стадії розроблення та затвердження тендерної документації не обмежений у визначенні у тендерній документації усіх необхідних на його погляд умов, що надають йому змогу максимально ефективно оцінити подані учасниками тендерні пропозиції щодо їх відповідності предмету закупівлі.

Отже, вимоги Закону України «Про публічні закупівлі» зобов`язують учасника, що виявив намір узяти участь у процедурі закупівель, неухильно дотримуватися умов тендерної документації при поданні тендерної пропозиції.

Відповідно до пункту 3 розділу ІІ Додатку ІІ до тендерної документації позивач зазначив, що учасник повинен накласти на пропозицію кваліфікований електронний підпис (КЕП) уповноваженої особи учасника закупівлі, повноваження якої щодо підпису документів пропозиції підтверджуються відповідно до поданих документів, що вимагаються згідно пункту 4 розділу І додатка ІІ до тендерної документації.

Отже, зі змісту зазначеного пункту тендерної документації випливає, що він містить зобов`язальний характер для учасника, що виявив намір узяти участь у процедурі закупівлі.

Згідно із абзацом другим пункту 2 Порядку використання електронних довірчих послуг в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах та організаціях державної форми власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.09.2018 № 749, захищений носій особистих ключів – засіб кваліфікованого електронного підпису чи печатки, що призначений для зберігання особистого ключа та має вбудовані апаратно-програмні засоби, що забезпечують захист записаних на ньому даних від несанкціонованого доступу, безпосереднього ознайомлення із значенням параметрів особистих ключів та їх копіювання.

Учасником ДП «Науково-дослідна виробничо-технічна агенція «Стратегія регіонального розвитку» подана тендерна пропозиція з накладенням електронного цифрового підпису.

Під час перевірки зазначеного електронного цифрового підпису встановлено, що тип носія особистого ключа – «незахищений», тип підпису – «удосконалений», сертифікат – «кваліфікований», що свідчить про накладення на тендерну пропозицію учасника ДП «Науково-дослідна виробничо-технічна агенція «Стратегія регіонального розвитку» електронного підпису, який не може вважатися кваліфікованим, що не відповідає вимогам пункту 3 розділу ІІ додатка ІІ до тендерної документації Замовника.

Замовник на час розроблення та затвердження тендерної документації мав право та можливість зазначити для учасників таку умову, як підписання тендерної пропозиції шляхом накладення електронного цифрового підпису, тобто без конкретизації типу цього електронного підпису: кваліфікований електронний підпис або удосконалений електронний підпис, та у цьому випадку тендерна пропозиція учасника ДП «Науково-дослідна виробничо-технічна агенція «Стратегія регіонального розвитку» відповідала б вимогам тендерної документації.

Однак, Замовник на власний розсуд визначив умовами тендерної документації, що тендерна пропозиція учасника має бути підписана саме кваліфікованим електронним підписом (КЕП), тобто зробив конкретизацію типу електронного цифрового підпису, який він бажає побачити на тендерній пропозиції, після її підписання учасником.

Отже, тендерна пропозиція ДП «Науково-дослідна виробничо-технічна агенція «Стратегія регіонального розвитку» не відповідала вимогам, визначеним у тендерній документації, та мала бути відхилена позивачем.

З огляду на зазначене, позивач порушив вимоги абзацу третього пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922, позаяк не відхилив тендерної пропозиції учасника закупівлі ДП «Науково-дослідна виробничо-технічна агенція «Стратегія регіонального розвитку» як таку, що не відповідала встановленим абзацом 1 частини 3 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» вимогам до учасника відповідно до законодавства.

Щодо питання зобов`язальної частини оскаржуваного висновку, суд зазначає таке.

Відповідно до частини 6 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.

Виходячи із структури та змісту частини 8 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» саме замовник публічної закупівлі вправі визначати, яким чином він має намір усунути виявлені правопорушення, обираючи один із визначених законом правомірних варіантів поведінки.

Наказом Міністерства фінансів України від 08 вересня 2020 року № 552 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі (далі - Порядок №552), розділом ІІІ якого визначено порядок заповнення констатуючої частини форми висновку.

Відповідно до змісту Розділу ІІІ цього Порядку у пункті 1 зазначаються:

1) дата закінчення моніторингу процедури закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»;

2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу процедури закупівлі;

3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу процедури закупівлі, із зазначенням:

структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Під час зазначення структурної одиниці закону зазначається лише її заголовок (крім законів про внесення змін);

найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

У пункті 2 заповнюється висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.

У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

З аналізу положень пункту 5 частини 8 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункту 1 Розділу ІІІ Порядку № 552 слідує, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі повинен обов`язково містити зобов`язання щодо усунення виявлених порушень (порушення) законодавства у сфері публічних закупівель.

Пунктом 15 частини 1 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» закріплено, що орган державного фінансового контролю має право порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Зобов`язальна частина висновку може включати як заходи, направлені на виправлення виявлених порушень та приведення процедури закупівлі у відповідність до встановлених правил та стандартів, так і рекомендації, спрямовані на запобігання вчинення таких порушень у подальшому.

При цьому спосіб, у який замовник повинен усунути виявлені порушення не визначений ні Законом України «Про публічні закупівлі», ні Порядком №552, а тому орган державного фінансового контролю має певну свободу розсуду щодо визначення способу усунення виявлених порушень.

Водночас реалізація таких повноважень повинна здійснюватися органом державного фінансового контролю з урахуванням контексту допущених порушень та вагомості їх впливу на процедуру закупівлі з метою обрання пропорційного та ефективного заходу для їх усунення та/або недопущення у подальшому.

Крім того, визначаючи спосіб усунення порушень, з метою попередження вчинення замовником нового порушення вимог законодавства, контролюючий орган повинен чітко зазначити конкретний захід (варіант поведінки), який слід вжити замовнику для їх усунення.

В оскаржуваному висновку, з урахуванням конкретних обставин, зобов`язано позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Отже, контролюючий орган чітко визначив, які саме дії повинен здійснити позивач, зокрема «здійснити заходи, направлені на притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».

Суд також звертає увагу на те, що визначений спосіб усунення виявлених порушень у спірній ситуації є пропорційним із виявленими порушеннями, відповідає завданню здійснення державного фінансового контролю та направлений на недопущення їх вчинення у подальшому.

У цьому контексті слід зазначити, що згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30 березня 2023 року у справі № 420/11945/21, застосований органом державного фінансового контролю спосіб усунення виявлених порушень «здійснити заходи щодо недопущення виявлених порушень у подальшому», є превентивним заходом, що не вимагає розірвання договірних відносин. Така вимога відповідача скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.

Крім того, суд зауважує, що зобов`язання органом державного фінансового контролю позивача щодо розгляду питання про притягнення винних працівників до відповідальності саме по собі не створює жодних негативних наслідків для позивача, оскільки не зобов`язує його прийняти конкретне рішення. В силу вимог пункту 15 частини 1 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» орган державного фінансового контролю наділений лише правом ініціювання питання щодо притягнення до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб. Водночас питання виявлення осіб, винних у порушеннях, зазначених в спірному висновку, та встановлення достатності підстав для притягнення їх відповідальності, є прерогативою позивача.

Аналогічних правових висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 30 листопада 2023 року у справі №160/20811/22, від 30.08.2024 у справі № 480/2102/22.

З огляду на наведене, суд уважає помилковими доводи позивача про те, що зобов`язальна частина висновку Держаудитслужби не відповідає вимогам чинного законодавства.

Отже, за викладених обставин, суд вважає, що оскаржуваний висновок про результати моніторингу процедури закупівлі є таким, що винесений на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано. А тому, відповідно, відсутні підстави для задоволення позовних вимог щодо визнання його протиправним та скасування.

Відповідно до статті 244 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За наслідком здійснення аналізу оскаржуваного рішення на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд,

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову акціонерного товариства «Укртранснгаз» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку – відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Колеснікова І.С.