Постанова від 14 липня 2026 р. у справі №580/287/25 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 580/287/25

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Бужак Н.П.

Суддів: Кобаля М.І., Файдюка В.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Городищенського районного споживчого товариства на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 липня 2025 року, суддя Гаращенко В.В., у справі за адміністративним позовом Городищенського районного споживчого товариства до Городищенської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

У С Т А Н О В И В:

Городищенське районне споживче товариство звернулось до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Городищенської міської ради, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення Городищенської міської ради від 28.02.2023 №29-87/8 «Про скасування рішення виконавчого комітету Городищенської міської ради народних депутатів №189 від 19.09.1985».

Відповідно до ухвали від 15.01.2025 Черкаського окружного адміністративного суду розгляд справи здійснено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23 липня 2025 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, Городищенське районне споживче товариство звернулось з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та задовольнити позовні вимоги повністю.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав для проведення розгляду апеляційної скарги за участю учасників справи у відкритому судовому засіданні.

В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов`язкова.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням виконавчого комітету Городищенської міської ради народних депутатів № 189 від 19.09.1985 року «Про виділення земельної ділянки для будівництва 32 - квартирного житлового будинку по вул. Леніна, 91 » виділено земельну ділянку площею 0,20 га для будівництва 32 - квартирного житлового будинку по вул. Леніна, 91 .

Рішення виконавчого комітету Городищенської районної ради народних депутатів №89 від 21 березня 1990 року «Про будівництво Городищенським районним споживчим товариством 32-квартирного жилого будинку з вбудованим книжним магазином в м. Городищі по вул. Леніна, 91 » дозволено Городищенському районному споживчому товариству виступити замовником по будівництву 32-квартирного жилого будинку з вбудованим книжним магазином в м. Городищі по вул. Леніна, 91 , по проектно-кошторисній документації виготовленій для райагробуду, при дольовій участі в будівництві райагробуду та будівельно-монтажного управління обспоживспілки з розподілом квартир по закінченню будівництва відповідно внесених коштів кожним дольовиком.

Рішенням Городищенської міської ради від 28.02.2023 №29-87/8 «Про скасування рішення виконавчого комітету Городищенської міської ради народних депутатів № 189 від 19.09.1985 року» скасовано рішення виконавчого комітету Городищенської міської ради народних депутатів № 189 від 19.09.1985 «Про виділення земельної ділянки для будівництва 32 - квартирного житлового будинку по вул. Леніна, 91 ».

Не погоджуючись з таким рішенням, Городищенське районне споживче товариство звернулось до суду з даним позовом.

Колегія судів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивач не попустив строк звернення до суду з даним позовом та, окрім того, зазначає, що дане питання не є предметом апеляційного оскарження.

Надаючи оцінку правовідносинам, що виникли у справі, колегія суддів зазначає нступне.

Так, судом першої інстанції встановлено, що у рішенні виконавчого комітету Городищенської міської ради народних депутатів № 189 від 19.09.1985 про виділення земельної ділянки площею 0,20 га для будівництва 32 - квартирного житлового будинку по вул. Леніна, 91 , не зазначено відомостей про суб`єкта господарювання якому виділено земельну ділянку.

Разом з тим, відповідно до рішення №89 від 21.03.1990 виконавчого комітету Городищенської районної ради народних депутатів , убачається, що було надано дозвіл Городищенському районному споживчому товариству виступати замовником на будівництво 32-квартирного жилого будинку з вбудовним книжковим магазином в м. Городище по вул. Леніна, 91 по проектно-кошторисній документації, виготовленій для райагробуду, при дольовій участі у будівництві райагробуду та будівельно-монтажного управління облспоживспілки з розподілом квартир по закінченню будівництва відповідно внесених коштів кожним дольовиком.

Отже позивачу було дозволено виступати замовником на будівництво житлового будинку по проектно-кошторисній документації при дольовій участі у будівництві з розподілом квартир по закінченню будівництва.

04 квітня 1991 року Городищенське районнке споживче товариство, Городищенський райагробуд та Пересувна механізована колога Черкаського ОПС уклали договір про дольову участь у будівництві 32-х квартирного житлового будинку з вбудовним магазином « Книги » в м. Городня.

За змістом Договору Городищенське районне споживче товариство при будівництві житлового будинку є замовником, підрядником виступає ПМК Черкаського облпотребсоюзу, Городищенський райагробуд продає Городищенському районного споживчому товариству проектно-коштористу документацію на житловий будинок і зобов`язується забезпечити будівництво житлового будинку.

Городищенське райпо зобов`язався забезпечити будівництво житлового будинку санітарно-технічним обладнанням, інші учасники Договору перераховують на рахунок райпо в березні 1991 для початку будівництва аванс на будівництво 32-х квартирного житлового будинку в сумі по 50000 руб кожен.

Даним договором проведено розподіл квартир, зокрема Городищенському райпо 12 квартир.

Скасовуючи рішення виконавчого комітету Городищенської міської ради народних депутатів №189 від 19.09.1985 «Про виділення земельної ділянки для будівництва 32-квартирного житлового будинку по вул. Леніна 91, відповідач послався на ст.26 та 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», з урахуванням пропозиції комісії з питань аграрної політики, земельних відносин, екології та раціонального природокористування, а також комісії з питань соціально-економічного розвитку, комунальної власності містобудування, підприємництва, побутового та торгівельного обслуговування, транспорту, зв`язку.

Стаття 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських радповноваження, в т. в визначає які питання вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради .

Згідно з пунктом 15 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначається, що виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад є вирішення питань щодо скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають України, іншим актам законодавства Конституції чи законам, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частини дев`ята, десята статті 59 Закону).

Конституційний Суд України у рішенні від 16.04.2009 р. № 7-рп/2009 у справі №1 9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини тринадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування, (далі - Рішення КСУ) дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

В абзаці третьому пункту 3 вказаного Рішення КСУ зазначено, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу та самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією і законами.

У абзаці першому пункту 4 цього ж Рішення КСУ визначено, що органи місцевого самоврядування приймають нормативні (які встановлюють, змінюють чи припиняють дію норм права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово) та ненормативні акти (передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію).

У вказаному Рішенні КСУ також зазначено, що зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в України» прослідковується, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ними правовий акт (у т. ч. з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

Тобто, Конституційний Суд України констатував право органу місцевого самоврядування з власної ініціативи чи з ініціативи інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт.

Водночас, Конституційний Суд України прийшов до висновку, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, оскільки породжує у громадян впевненість у тому, що їхнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього іншого рішення.

Відповідно ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Ненормативні (індивідуальні) правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані або змінені органами місцевого самоврядування після їх виконання; мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються відповідні права або на якого покладаються відповідні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи.

Водночас, визначальною особливістю нормативного акту є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин двох чи більше учасників певного виду відносин.

Тобто, об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу

Отже, з огляду на зазначене, судова колегія доходить висновку, що органи місцевого самоврядування мають визначене законом право скасовувати прийняті ними рішення, у т. ч. з підстав їх невідповідності Конституції України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим в межах її повноважень.

Проте органи місцевого самоврядування повинні враховувати, що вони не можуть скасовувати прийняті ними раніше рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а отже - вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Питання законності скасування органами місцевого самоврядування власних рішень, неодноразово були предметом розгляду суду касаційної інстанції.

Так у постановах Верховного Суду України від 04.06.2013 у справі №21-64а13, від 25.05.2016 у справі №21-5459а15, від 24.07.2019 у справі №182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016), від 24.06.2022 у справі №809/847/18, від 02.10.2019 у справі №807/736/18, від 18.08.2022 у справі №580/871/20 суд касаційної інстанції дійшов таких висновків:

- аналіз Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дає підстави вважати, що законодавець закріпив за органами місцевого самоврядування право на зміну та скасування власних рішень;

- ключовим питанням у контексті можливості скасування органом місцевого самоврядування свого владного управлінського рішення, є визначення того, яким за своєю правовою природою є відповідний акт: нормативним чи ненормативним;

- співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розвязання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола субєктів;

- ненормативні правові акти ОМС є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення;

- скасування органом місцевого самоврядування власного рішення можливе у разі дотримання сукупності умов, зокрема:

а) при відсутності факту виконання рішення, що скасовується;

б) при відсутності факту виникнення правовідносин, повязаних з реалізацією певних субєктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень субєктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, повязані з реалізацією певних субєктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і субєкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Як убачається з матеріалів справи, після прийняття рішення Городищенською міською радою №189 від 19.09.1985 року фактично виникли цивільно-правові відносини, про що свідчить рішення №89 від 21.03.1989 Городищенської міськради про будівництво житлового будинку та договір про дольову участь у будівництві 32-квартирного житлового будинку між учасниками договору, зокрема: між Городищенським райпо, ПМК обспоживспілка, райагробудом, повязані з реалізацією певних субєктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і субєкти цих правовідносин, зокрема, Городищенське районне споживче товариство, заперечує проти їх зміни чи припинення.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що в оскаржуваному рішенні відповідачем не зазначено, яким саме нормам Конституції України чи законам України, іншим актам законодавства не відповідає рішення №189 від 19.09.1985 року «Про виділення земельної ділянки для будівництва 32-квартирного житлового будинку по вул. Леніна 91.

Посилання суду першої інстанції на відсутність порушеного права у позивача, оскільки земля не передавалась йому у власність, колегія суддів вважає помилковими та такими , що не грунтуються на вимогах чинного законодавства.

У 1985 році в колишній УРСР не існувало іншого права власності на землю, так як земля перебувала у державній власності. Земельні ділянки під багатоквартирні будинки виділялися безкоштовно з державного фонду за планами міської забудови на підставі рішень виконавчих комітетів (виконкомів) місцевих Рад народних депутатів.

Також є безпідставними і доводи суду щодо надання позивачу через 5 років після надання дозволу на будівництво, виступити засновником будівництва, оскільки дане питання не відноситься до предмету спору.

Даний Договір було укладено між його учасниками і не має значення чи було передано право власності на земельну ділянку, як на те звертає увагу суд першої інстанції.

Відповідно до ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи вчинені (прийняті) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

За змістом ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність правових підстав для скасування рішення суду першої інстанції, оскільки останнє прийняте з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право: 2) скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Городищенського районного споживчого товариства задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 липня 2025 року скасувати та ухвалити у справі нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Городищенської міської ради від 28.02.2023 №29-87/8 «Про скасування рішення виконавчогол комітету Городищенської міської ради народних депутатів №1289 від 19.09.1985».

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Городищенської міської ради (ЄДРПОУ 33965401) на користь Городищенського районного споживчого товариства (ЄДРПОУ 01773744) судовий збір в розмірі 3028 (три тисячі двадцять вісім грн).

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк, визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Кобаль М.І.

Файдюк В.В.