Постанова від 14 липня 2026 р. у справі №360/739/25 — Другий апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2026 р.Справа № 360/739/25

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Любчич Л.В.,

Суддів: Спаскіна О.А. , Присяжнюк О.В. ,

за участю секретаря судового засідання Труфанової К.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28.10.2025, головуючий суддя І інстанції: Бабаєв А.І., майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, по справі № 360/739/25

за позовом Тернівської міської ради Дніпропетровської області

до Північно-східного офісу Держаудитслужби третя особа Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Тернівська міська рада Дніпропетровської області (далі – Тернівська міська рада, позивач) звернулась до суду з позовом Північно-східного офісу Держаудитслужби (далі – відповідач, апелянт, Держаудитслужба), третя особа Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області (далі - Управління, третя особа) в якому, з урахуванням уточнень, просила суд визнати протиправним та скасувати окремі положення Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2025 року, затвердженого наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 17 березня 2025 року № 75, зокрема - п.2.8.1 розділу II «Управління Північно- східного офісу Держаудитслужби в Луганській області», яким заплановано провести державний фінансовий аудит бюджету Тернівської міської територіальної громади Дніпропетровської області за період з 01 січня 2021 року по 31 березня 2025 року з підстав власної ініціативи п.20 Порядку управління, моніторингу та контролю за виконанням Плану України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2024 року № 1318.

28.10.2025 рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2025 року у справі № 360/739/25 адміністративний позов Тернівської міської ради - задоволено.

Визнано протиправним та скасовано п.2.8.1 розділу II «Управління Північно - східного офісу Держаудитслужби в Луганській області» Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2025 року, затвердженого наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 17 березня 2025 року № 75, яким заплановано провести державний фінансовий аудит бюджету Тернівської міської територіальної громади Дніпропетровської області за період з 01 січня 2021 року по 31 березня 2025 року з підстав власної ініціативи п.20 Порядку управління, моніторингу та контролю за виконанням Плану України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2024 року № 1318.

Стягнуто з Північно-східного офісу Держаудитслужби за рахунок бюджетних асигнувань на користь Тернівської міської ради Дніпропетровської області сплачений судовий збір в сумі 2422,40 грн.

Відповідач, не погодившись із вказаним рішенням суду першої інстанції подав апеляційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28.10.2025 у справі № 360/739/25 та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначив, що суд першої інстанції безпідставно дійшов висновку про відсутність передбачених законодавством підстав для включення до Плану проведення заходів державного фінансового контролю державного фінансового аудиту бюджету Тернівської міської територіальної громади, оскільки підстава «ініціатива, виявлена органом державного фінансового контролю», визначена підпунктом «г» пункту 7 Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 955, за своєю правовою природою є власною ініціативою органу державного фінансового контролю та не потребує зазначення у Плані конкретних критеріїв, якими така ініціатива обумовлена. Апелянт наголошує, що процедура формування та затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю була дотримана, проект Плану погоджений Державною аудиторською службою України та іншими уповноваженими органами, а тому висновки суду про порушення вимог Порядку № 955 та Інструкції № 319 є помилковими.

Крім того, зазначає, що планування заходів державного фінансового контролю здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення про Держаудитслужбу, Порядку № 955 та Інструкції № 319, а висновок суду про протиправність Плану проведення заходів державного фінансового контролю фактично ставить під сумнів діяльність органу державного фінансового контролю. Також апелянт вказує, що суд не дослідив усіх обставин справи та не надав оцінки доказам щодо дотримання процедури формування і погодження Плану проведення заходів державного фінансового контролю, а також безпідставно не врахував скориговане повідомлення про початок заходу державного фінансового контролю, направлене після формального помилкового посилання у первісному повідомленні на Порядок № 252, що, на думку апелянта, призвело до неправильного застосування норм законодавства та помилкового висновку про неправомірність діяльності органу державного фінансового контролю.

Позивач в надісланому до суду відзиві на апеляційну скаргу, заперечуючи доводи апеляційної скарги, стверджував, що Інструкція № 319 розмежовує проведення заходів державного фінансового контролю за власною ініціативою органу Держаудитслужби та на підставі доручень, доведених листами Держаудитслужби, тоді як листом від 14.03.2025 Держаудитслужбою було доручено лише внести відповідний аудит до плану, а не провести його. При цьому наказ Держаудитслужби від 02.08.2023 № 234, на який посилається апелянт, до матеріалів справи не долучено.

Також вказує, що наданий апелянтом план не містить реквізитів, які б підтверджували його офіційний характер, тоді як у плані, оприлюдненому на офіційному вебсайті Північно-східного офісу Держаудитслужби та затвердженому наказом від 17.03.2025 № 75, як підставу проведення аудиту зазначено «власна ініціатива, пункт 20 Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1318». Разом з тим пункт 20 цього Порядку передбачає здійснення державного фінансового контролю виключно щодо видатків, пов`язаних із виконанням Плану України в межах інструменту Ukraine Facility, тоді як предмет запланованого аудиту охоплював увесь бюджет Тернівської міської територіальної громади за період із 01.01.2021 по 31.03.2025, тобто був значно ширшим.

Крім того, позивач зазначає, що посилання Управління у повідомленні про початок аудиту на Порядок № 252 є неправомірним, оскільки дія цього Порядку не поширюється на бюджетні установи. Також позивач звертає увагу, що контроль за використанням коштів, отриманих у межах Ukraine Facility, уже здійснювався Східним офісом Держаудитслужби, територіальна компетенція якого поширюється на Дніпропетровську область, за результатами чого складено відповідний акт перевірки.

У додаткових поясненнях апелянт зазначив, що висновок суду першої інстанції про відсутність у Порядку № 955 такої підстави, як «власна ініціатива», є необґрунтованим, оскільки зазначена у Плані підстава фактично є ініціативою, виявленою органом державного фінансового контролю, та відповідає підпункту «г» пункту 7 цього Порядку. Вказує, що при включенні аудиту бюджету Тернівської міської територіальної громади до Плану було складено картку планування, у якій визначено мету та причини проведення аудиту. Зокрема, враховано, що заходи державного фінансового контролю у громаді не проводилися з часу її створення, до її бюджету входить значна кількість розпорядників та одержувачів коштів, а також наявна інформація про можливі втрати від використання земельних ресурсів, використання майна без належного оформлення, неефективне використання бюджетних коштів та проблеми у сфері комунальних послуг. На думку апелянта, наведені обставини свідчили про наявність критеріїв, передбачених підпунктом «г» пункту 7 Порядку № 955, зокрема економічної та соціальної важливості питань, значного обсягу фінансових потоків, імовірності виникнення фінансових порушень та ризиків їх допущення. Крім того, наголошує, що законодавством не передбачено обов`язку зазначати у наказі про затвердження Плану розширене обґрунтування причин виникнення власної ініціативи або конкретні критерії, які стали підставою для включення об`єкта до Плану. Таке обґрунтування відображається у картці планування. Зауважує, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено скасування окремого пункту вже затвердженого Плану чи порядку його виключення, тоді як наказ про затвердження Плану не скасований і залишається чинним. У зв`язку з цим апелянт вважає дії щодо включення аудиту до Плану законними.

Третя особа правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалась.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Під час судового розгляду встановлено, що до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2025 року, затвердженого наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби №75 від 17.03.2025 року, включено РОЗДІЛ II «Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області» за яким закріплено пункт 2.8.1, а саме - проведення Державного фінансового аудиту бюджету Тернівської міської територіальної громади Дніпропетровської області за період з 01 січня 2021 року по 31 березня 2025 року. В якості підстави для проведення заходів державного фінансового контролю у відповідному розділі зазначено – «Власна ініціатива п.20 Порядку управління, моніторингу та контролю за виконанням Плану України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2024 року № 1318».

03 квітня 2025 року (вх.№1559/0/1-25 від 03.04.2025 року) на електронну адресу Виконавчого комітету Тернівської міської ради надійшло повідомлення №201203-13/526-2025 від 03.04.2025 від Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області про проведення планового державного фінансового аудиту бюджету Тернівської міської територіальної громади за період з 01.01.2021 по 31.03.2025 відповідно до пункту 2.8.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2025 року, затвердженого наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби №75 від 17.03.2025 «Про проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2025 року.

Виконавчим комітетом Тернівської міської ради листом № 977/0/2-25 від 08.04.2025 повідомлено Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області, що відповідно до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2025 року, затвердженого наказом від 17.03.2025 № 75, заплановано проведення державного фінансового аудиту бюджету Тернівської міської територіальної громади за період з 01.01.2021 по 31.03.2025 з підстави «власна ініціатива» (п. 20 Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.11.2024 № 1318). При цьому позивач зазначив, що Порядок, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27.03.2019 № 252, не поширюється на бюджетні установи, у зв`язку з чим, на його думку, відсутні правові підстави для проведення такого аудиту та виконання вимог щодо забезпечення його проведення.

Позивач, вважаючи протиправним пункт 2.8.1 розділу ІІ Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2025 року, звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із порушення відповідачем процедури призначення заходів з проведення державного фінансового аудиту , оскільки останнім фактично не визначено у спірних правовідносинах підстави для включення до плану проведення таких заходів Тернівську міську раду Дніпропетровської області.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Згідно з частиною третьою статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Відтак, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

При цьому, таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у відповідних законодавчих актах право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 687/1539/16-а, від 04 лютого 2020 року у справі № 320/7969/17 та від 04 жовтня 2023 року у справі № 480/12329/21.

Так, з матеріалів справи вбачається, що предметом оскарження у цій справі є пункт 2.8.1 розділу ІІ Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2025 року, затвердженого наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 17.03.2025 №75, яким передбачено проведення державного фінансового аудиту бюджету Тернівської міської територіальної громади за період з 01 січня 2021 року по 31 березня 2025 року.

Зі змісту позовної заяви, наведених позивачем доводів та заявленого способу захисту вбачається, що фактично позивач оскаржує дії Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо включення Тернівської міської територіальної громади до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на II квартал 2025 року та визначення підстав для проведення відповідного державного фінансового аудиту.

Разом з цим, враховуючи наведені вище правові висновки Верховного Суду, колегія суддів зазначає, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав особи, а не на здійснення контролю за діяльністю суб`єкта владних повноважень як такого. Для задоволення адміністративного позову суд повинен встановити наявність реального порушення рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень індивідуально визначених прав або законних інтересів позивача. Таке порушення має бути реальним, а не потенційним, та стосуватися саме особи, яка звернулася до суду.

Колегія суддів зазначає, що включення об`єкта контролю до Плану проведення заходів державного фінансового контролю є лише одним із етапів реалізації відповідачем наданих законом владних управлінських повноважень щодо організації контрольної діяльності.

Саме лише включення позивача до такого Плану не встановлює факту допущення ним порушень законодавства, не покладає на нього юридичної відповідальності, не змінює обсягу його прав та обов`язків і не породжує інших негативних правових наслідків, які б свідчили про реальне порушення його прав чи законних інтересів.

Зважаючи на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуваний пункт Плану є складовою процедури реалізації відповідачем контрольних повноважень, тоді як оцінка законності призначення та проведення відповідного заходу державного фінансового контролю, а також дотримання відповідачем порядку його призначення, може бути предметом судового розгляду під час оскарження конкретних рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, прийнятих на виконання такого Плану або за результатами проведення відповідного контрольного заходу.

За таких обставин колегія суддів вважає, що оскаржуваний пункт Плану сам по собі не порушує прав чи законних інтересів позивача, а тому його скасування не призведе до ефективного захисту будь-якого порушеного права.

З огляду на викладене, колегія суддів не вбачає підстав для надання оцінки іншим доводам сторін щодо відповідності зазначеної у Плані підстави проведення державного фінансового аудиту вимогам Порядку № 955, оскільки навіть у разі їх підтвердження такі обставини не свідчать про порушення прав чи законних інтересів позивача та не можуть бути достатньою підставою для задоволення позову.

Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст. 322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення Серявін та інші проти України) та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Як зазначено в п. 58 рішення Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України, суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині.

За приписами частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, враховуючи, що позивачем не доведено порушення його прав чи законних інтересів оскаржуваним пунктом Плану, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог. Відтак, рішення суду першої інстанції слід скасувати та ухвалити постанову про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ч. 4 ст. 241, ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2025 року по справі № 360/739/25 скасувати.

Ухвалити постанову, якою в задоволенні позовних вимог Тернівської міської ради Дніпропетровської області - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Л.В. Любчич

Судді О.А. Спаскін О.В. Присяжнюк

Повний текст постанови складено 15.07.2026 року