Окрема думка від 13 липня 2026 р. у справі №990/80/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

14 липня 2026 року

м. Київ

справа №990/80/25

адміністративне провадження №П/990/80/25

Окрема думка судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Радишевської О.Р. щодо рішення Верховного Суду від 10.07.2026 у справі, за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Ради національної безпеки та оборони України, Кабінету Міністрів України, Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства України, - про визнання протиправним і скасування Указу (у частині)

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст і підстави заявлених позовних вимог

1. 07.03.2025 представник ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) - адвокат Новіков Ілля Сергійович (далі - адвокат Новіков І.С.) - звернувся до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач, Зеленський В.О. ) з вимогою визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 12.02.2025 № 81/2025 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 (позиція 4 у додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)») (далі - оскаржуваний Указ).

2. На обґрунтування позову позивач наводив такі аргументи:

- позивач не є суб`єктом, на якого поширюється дія оскаржуваного Указу, адже в ньому (його додатках) неправильно зазначено реєстраційний номер облікової картки платника податків (РНОКПП) ОСОБА_1 ;

- оскаржуваний Указ ухвалено в нетипово короткий строк та з численними порушеннями процедури, унаслідок чого відповідачем та іншими учасниками процедури застосування санкцій (КМУ, РНБО України) не було дотримано базових вимог до рішення суб`єкта владних повноважень, яким обмежується право особи, зокрема не було здійснено оцінки пропорційності між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача та цілями, на досягнення яких спрямований оскаржуваний Указ;

- додатки до оскаржуваного Указу, що містили відомості про осіб, до яких застосовують персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), незаконно редагувалися після публікації та набрання чинності оскаржуваним Указом, що свідчить про їхню фальсифікацію;

- оскаржуваний Указ та рішення РНБО України є невмотивованими, адже їхні тексти «не містять абсолютно нічого», що можна вважати посиланням на підстави застосування санкцій до ОСОБА_1 ;

- позивач як громадянин України, що знаходиться на підконтрольній їй території, не належить до кола суб`єктів, передбачених частиною другою статті 1 Закону України «Про санкції», до яких можуть бути застосовані санкції;

- санкції оскаржуваним Указом застосовані безстроково, хоча, за визначенням, такі обмежувальні заходи можуть мати лише тимчасовий характер;

- сукупність викладених обставин і порушень (аномальна швидкість підготовки та ухвалення рішення; виправлення помилок шляхом підміни файлів замість зміни рішення в законному порядку; хаотичний набір видів обмежень, включаючи завідомо незастосовні; відсутність законної мети та очевидна непропорційність) свідчать про те, що оскаржуваний Указ про застосування санкцій має характер політичного переслідування позивача як лідера опозиції.

3. Відповідач і треті особи позову не визнали у відзиві та відповідних поясненнях зазначали про те, що санкції до позивача застосовано РНБО України за результатами розгляду пропозицій КМУ та введено в дію Указом Президента України в межах наданих їм повноважень в порядку, передбаченому Законом України «Про санкції» з метою запобігання загрозі національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, яка походить від діяльності позивача.

Установлені фактичні обставини справи

4. ОСОБА_1 (зареєстроване місце проживання: АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) є громадянином України, п`ятим Президентом України (2014- 2019), народним депутатом України Верховної Ради України ІХ скликання, головою Центральної ради політичної партії «Європейська Солідарність».

5. 12.02.2025 до Мінекономіки надійшов лист від Державної служби фінансового моніторингу України від 12.02.2025 №228/413-04/ДСК про діяльність ОСОБА_3 , яка, за оцінкою Державної служби фінансового моніторингу України (далі - Держфінмоніторинг України), становить загрозу національній безпеці, суверенітету й територіальній цілісності України.

6. Обговоривши вказаний лист на нараді за участю Першого віцепрем`єр-міністра - Міністра економіки України, голови Держфінмоніторингу України, Мінекономіки 12.02.2025 подало на розгляд КМУ проєкт розпорядження КМУ «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

7. 12.02.2025 КМУ ухвалив розпорядження від 12.02.2025 №109-р «Про внесення пропозицій щодо застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», у якому пропонувалося застосувати санкції до позивача, та виніс це розпорядження на розгляд РНБО України.

8. Рішенням РНБО України від 12.02.2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» було прийнято підтримати внесені КМУ обмежувальні заходи (санкції) та застосувати персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком.

9. Відповідно до пункту 4 додатку «Фізичні особи, до яких застосовуються персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції)», до ОСОБА_1 безстроково застосовано такі види санкцій:

1) позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення;

2) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;

3) обмеження торговельних операцій (повне припинення);

4) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);

5) запобігання виведенню капіталів за межі України;

6) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона користування радіочастотним спектром України;

9) обмеження або припинення надання електронних комунікаційних послуг і використання електронних комунікаційних мереж (повне припинення);

10) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб-резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;

11) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона);

12) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;

13) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;

14) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;

15) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;

16) заборона на набуття у власність земельних ділянок;

17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (заборона укладення договорів та вчинення правочинів; заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, виданих цією особою; заборона виплати дивідендів або інших платежів, пов`язаних із корпоративними правами (правом власності на частку, акції, паї) на користь особи щодо якої застосовані санкції та осіб, що діють від її імені).

10. Указом Президента України від 12.02.2025 № 81/2025 уведено в дію рішення РНБО України від 12.02.2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ (ПОЗИЦІЯ БІЛЬШОСТІ)

11. Рішенням Верховного Суду від 10.07.2026 у задоволенні позову відмовлено.

12. Відмовляючи в задоволенні позову, Верховний Суд визнав, що оскаржуваний Указ базується на належному фактичному підґрунті, а Президент України, діючи в межах своєї дискреції, обґрунтовано оцінив ці факти як такі, що потребують невідкладного реагування з метою захисту національних інтересів.

ІV. МОТИВИ НЕЗГОДИ

13. Відповідно до статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

14. Пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

15. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.

16. Отже, для вирішення головного питання у цій справі - про можливість застосування санкцій до певного суб`єкта, у контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, -пріоритетним є з`ясування, чи створюють його дії (діяльність) загрозу національним інтересам, національній безпеці, правам, свободам й інтересам людини, суспільства та держави Україна.

17. Відповідно до статті 2 Закону № 1644-VII правову основу застосування санкцій становлять Конституція України, міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, закони України, нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, рішення Ради національної безпеки та оборони України, відповідні принципи та норми міжнародного права.

18. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 № 3477-IV (далі - Закон № 3477-IV) суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

19. Питання застосування обмежувальних заходів (санкцій) щодо осіб, включення їх до реєстру підсанкційних осіб та особливості перегляду законності підстав застосування таких заходів на національному / наднаціональному / міжнародному рівнях були предметом судового розгляду низки судових установ, зокрема Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ; рішення від 30.06.2005 у справі «Компанія "Bosphorus Hava Yollarэ Turizmve Ticaret Anonim Єirketi" проти Ірландії» [Bosphorus Hava Yollarэ Turizmve Ticaret Anonim Єirketi v., заява № 45036/98], рішення від 12.09.2012 у справі «Нада проти Швейцарії» [Nada., заява № 10593/08]; рішення від 20.06.2002 у справі «Ал-Нашіф та інші проти Болгарії» [Al-Nashif and Оthers v., заява №50963/99]; рішення від 21.06.2016 у справі «Ал-Дулімі та компанія Монтана Менеджмент проти Швейцарії» [Al-Dulimiand Montana Management Inc. v., заява № 5809/08]; рішення від 16.10.2025 у справі «ТОВ "М.С.Л." проти України» (заява № 18049/18); Суду справедливості Європейського Союзу (далі - ССЄС; рішення від 03.09.2008 у справі «Яссін Абдулла Каді та Міжнародна фундація Аль Баракаат проти Ради Європейського Союзу та Комісії Європейських Співтовариств» [Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v.of the European Union and Commission of the European Communities, C-402/05і C-415/05, ECLI:EU:C:2008:461]; рішення від 18.07.2013 «Комісія та інші проти Яссіна Абдулли Каді» [Commission and Others v.Abdullah Kadi, С-584/10 Р, С-593/10 Р і C-595/10, ECLI:EU:C:2013:518], рішення від 04.06.2025 у справі «Богуслаєв проти Ради Європейського Союзу» [Boguslayev v. of the European Union, Т-297/24, ECLI:EU:T:2025:562], а також Комітету ООН з прав людини (зокрема, рішення від 22.10.2008 у справі «Набіль Саяді та Патрісія Вінк проти Бельгії»[Nabil Sayadi і Patricia Vinck v. Belgium, заява № 1472/2006]).

20. Так, у рішенні ЄСПЛ від 20.06.2002 у справі «Ал-Нашіф та інші проти Болгарії» (Al-Nashif and Оthers v., заява №50963/99) Суд зазначив, що, навіть якщо під загрозою стоїть національна безпека, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які зачіпають основоположні права людини, підлягали певній формі змагального провадження перед незалежним органом, уповноваженим перевіряти причини рішення та конкретні докази, якщо необхідно, з відповідними процесуальними обмеженнями щодо використання секретної інформації. Особа повинна мати можливість оскаржити твердження виконавчої влади про те, що на карту поставлена національна безпека. Хоча оцінка виконавчої влади щодо того, що становить загрозу національній безпеці, природно, матиме значну вагу, незалежний орган повинен мати можливість реагувати у випадках, коли посилання на цю концепцію не має розумного підґрунтя у фактах або розкриває тлумачення поняття «національна безпека», що є незаконним або суперечить здоровому глузду, або є свавільним. За відсутності таких гарантій поліція чи інші державні органи зможуть свавільно посягати на права, захищені Конвенцією.

21. У рішенні ЄСПЛ від 21.06.2016 у справі «Ал-Дулімі та компанія Монтана Менеджмент проти Швейцарії» (Al-Dulimiand Montana ManagementInc. v. Switzerland, заява № 5809/08) Суд підкреслив, що стаття 6 § 1 Конвенції вимагає, щоб суд або трибунал мав «повну юрисдикцію» розглядати скаргу, тобто оцінювати всі питання факту та права, які мають відношення до спору, що розглядається. Це, зокрема, означає, що суд повинен мати повноваження розглядати по суті кожну з підстав позивача, не відмовляючи в розгляді жодної з них, і чітко обґрунтовувати їхнє відхилення. Що стосується фактів, то суд повинен мати можливість дослідити ті факти, які є ключовими для справи позивача (див. рішення ЄСПЛ від 22.11.1995 у справі «Брайан проти Сполученого Королівства» (Bryan v. The United Kingdom; заява № 19178/91, § 45, серія, № 335-A). Під час розгляду спору щодо рішення про включення особи до переліку або відмову виключити особу з переліку національні суди повинні бути спроможними отримати - у разі необхідності, дотримуючись процедури, що забезпечує належний обставинам рівень конфіденційності, - достатньо точну інформацію для здійснення належної перевірки будь-яких обґрунтованих і логічних тверджень, зроблених включеними до списку особами, про безпідставність їхнього включення до переліку. Будь-яка неспроможність отримати доступ до такої інформації може слугувати вагомим доказом того, що застосований захід є свавільним, особливо, якщо відсутність такого доступу є тривалою, а отже, продовжує перешкоджати здійсненню судової перевірки. Відповідно, будь-яка держава-учасниця, органи влади якої наділяють юридичною силою рішення про включення фізичної чи юридичної особи до санкційного списку, не маючи можливості переконатися, що воно не є свавільним і може підлягати перегляду, відповідно до статті 6 Конвенції.

22. У рішенні ЄСПЛ від 16.10.2025 у справі «ТОВ "М.С.Л." проти України» (заява № 18049/18) Суд указав як на вади національної санаційної процедури, так і на системні порушення в практиці національних судів під час розгляду адміністративними судами такої категорії спорів.

23. Так, ЄСПЛ зазначив, що національні суди ухилилися від обов`язку перевірки фактичної обґрунтованості звинувачень стосовно підприємства-заявника та дослідження доказової бази, на якій ґрунтувалося рішення РНБО України, посилаючись на те, що саме Президент України відповідальний за оцінку підстав для застосування санкцій, судовий контроль за розсудом якого у питаннях національної безпеки є обмеженим.

24. Оцінюючи природу санкцій, передбачених Законом № 1644-VII, ЄСПЛ указав, що, незважаючи на винятковий контекст, пов`язаний із збройною агресією рф і безпрецедентними загрозами національній безпеці України, юридичний характер рішення про застосування санкцій нічим не відрізняється від будь-якого іншого окремого указу чи адміністративного розпорядження, що ухвалюється відповідними органами влади під час звичайного виконання своїх повноважень, і що в Конституції України чи будь-якому іншому положенні національного законодавства ніщо прямо не забороняє українським судам оцінювати достовірність інформації, яка була підставою для застосування санкцій.

25. Резюмуючи, ЄСПЛ зазначив, що, незважаючи на дискреційні повноваження РНБО України та Президента України в питаннях національної безпеки, судовий перегляд їхніх рішень про застосування санкцій не може обмежуватися винятково перевіркою дотримання процедури та формальних вимог законодавства. Суди зобов`язані перевіряти, чи базується рішення про санкції на достатньому фактичному підґрунті, та оцінювати достовірність і достатність доказів, наданих органами безпеки (пункти 102-108 рішення).

26. Розглядаючи вказані справи, які стосувалися порушення вимог Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод внаслідок застосування санкцій до приватних осіб, ЄСПЛ неодноразово звертався до практики ССЄС як джерела наднаціонального права, зокрема до рішень від 03.09.2008 у справі «Яссін Абдулла Каді та Міжнародна фундація Аль Баракаат проти Ради Європейського Союзу та Комісії Європейських Співтовариств» (Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, C-402/05і C-415/05, ECLI:EU:C:2008:461) та від 18.07.2013 «Комісія та інші проти Яссіна Абдулли Каді» (Commission and Others v. Yassin Abdullah Kadi, С-584/10 Р, С-593/10Р і C-595/10, EU:C:2013:518).

27. Керуючись положеннями правової доктрини презумпції еквівалентного захисту прав людини, ССЄС застосовує аналогічні підходи до судового перегляду процедури і підстав застосування обмежувальних заходів (санкцій) до осіб у межах контролю за рішеннями Ради Європейського Союзу в рамках дій спільної зовнішньої політики та політики безпеки Європейського Союзу.

28. Ураховуючи обов`язок виконання Україною низки міжнародних зобов`язань у сфері європейської інтеграції та адаптації національної правової системи до права Європейського Союзу (acquis ЄС), для ілюстрації того, як відповідні правові принципи (стандарти) застосовуються Радою Європейського Союзу у справах, пов`язаних із застосуванням санкцій до приватних осіб, варто також звернутися до судової практики ССЄС. Правові позиції, сформульовані у рішеннях ССЄС, можуть враховуватися судами України як частина аргументації, використовуватися для тлумачення національного законодавства через призму європейських цінностей і підходів.

29. Так, наприклад, рішення ССЄС від 04.06.2025 у справі «Богуслаєв проти Ради» (Boguslayev v., Т-297/24, ECLI:EU:T:2025:562) стосувалося скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до резидента України за дії, що підривають або загрожують територіальній цілісності, суверенітету та незалежності України.

30. У вказаному рішенні ССЄС зазначив, що під час перевірки законності підстав, на яких ґрунтується рішення про включення або збереження імені конкретної особи в списках осіб, на яких поширюються санкції, суддя має переконатися, що це рішення ґрунтується на достатньо міцній фактичній основі. Це передбачає перевірку фактів, зазначених у мотивувальній записці, що лежить в основі цього рішення, таким чином, щоб судовий перегляд не обмежувався оцінкою абстрактної правдоподібності наведених причин, а стосувався того, чи є ці причини, або принаймні одна з них, яка вважається достатньою сама по собі для підтвердження цього рішення, є обґрунтованими (див. рішення ССЄС від 18.07.2013 «Комісія та інші проти Яссіна Абдулли Каді» (Commission and Others v.Abdullah Kadi, С-584/10 Р, С-593/10 Р та C-595/10, EU:C:2013:518, п. 119). У разі виникнення спору компетентний орган повинен установити обґрунтованість підстав, висунутих проти зацікавленої особи, а не останній повинен надати негативний доказ відсутності обґрунтованості зазначених підстав. Важливо, щоб інформація або матеріали, подані відповідним органом, підтверджували мотиви, висунуті проти відповідної особи. Якщо ці елементи не дозволяють визначити обґрунтованість причини, суддя відхиляє останню як підставу для винесення рішення про реєстрацію або збереження відповідної реєстрації. Рада Європейського Союзу виконує покладений на неї тягар доказування, якщо вона надає судам сукупність доказів, які є конкретними, точними та послідовними, щоб установити існування достатнього зв`язку між особою, щодо якої застосовується захід про заморожування її коштів, і режимом, що оскаржується (див. рішення ССЄС від 21.04.2015 у справі «Іннсам Анбуба проти Ради Європейського Союзу» (Issam Anbouba v.of the European Union, C-630/13, EU:C:2015:247, п. 53). Такі обмежувальні заходи мають запобіжний та, за визначенням, тимчасовий характер, чинність яких завжди залежить від збереження фактичних і правових обставин, що призвели до їхнього прийняття, а також від необхідності їх збереження для досягнення пов`язаної з ними мети (див. рішення ССЄС від 12.02.2020 у справі «Габріель Амісі Кумба проти Ради Європейського Союзу» (Gabriel Amisi Kumba v.of the European Union, Т-163/18, EU:T:2020:57, п.п. 58 та 59; рішення ССЄС від 11.09.2024 у справі «Токарева проти Ради Європейського Союзу» (Tokareva v.of the European Union, T-744/22, EU:T:2024:608, п. 36).

31. Отже, виходячи з указаних підходів, сформульованих європейськими судовими установами, судовий контроль за законністю застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) не може обмежуватися формальною оцінкою процедури їхнього введення, а має забезпечити достатні процесуальні гарантії від свавілля суб`єктів владних повноважень під час ухвалення таких рішень. Відповідне судове провадження має включати перевірку фактичної підстави (основи) застосованих обмежень, тобто наявності доказів (фактів) учинення особою, до якої застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), дій (діяльності), що становлять реальну та / або потенційну загрозу національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяння терористичній діяльності та / або порушення прав і свобод людини і громадянина, інтересів суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

32. У постанові від 28.04.2026 у справі №990/224/23 Велика Палата Верховного Суду, ураховуючи висновки ЄСПЛ, викладені у рішенні від 16.10.2025 у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», уточнила раніше сформульований висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27.08.2024 у справі № 800/162/16) щодо обсягу судового перегляду (контролю) у справах про оскарження указів Президента України про введення в дію рішень РНБО про застосування персональних санкцій.

33. За висновками Великої Палати Верховного Суду, наявність інформації з обмеженим доступом не звільняє суд від обов`язку перевірити, чи містять ці матеріали достатню фактичну інформацію, яка, з відповідним ступенем переконливості, обґрунтовує застосування санкцій, а також чи відповідає ступінь такого втручання у права особи вимогам необхідності в демократичному суспільстві.

34. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що судовий перегляд у справах про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) має включати перевірку таких аспектів:

1) процедурний аспект - чи дотримано процедуру ухвалення рішення про застосування санкцій, встановлену Конституцією України та Законом №1644-VII; чи мали відповідні органи повноваження на ухвалення такого рішення; чи введено рішення РНБО України в дію відповідним Указом Президента України;

2) фактична основа - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про наявність обставин, що становлять підстави для застосування санкцій, відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII;

3) правова кваліфікація - чи підпадають установлені фактичні обставини під підстави для застосування санкцій, визначені статтею 3 Закону №1644-VII; чи правильно застосовано норми матеріального права;

4) пропорційність - чи є застосовані санкції пропорційними меті, на досягнення якої вони спрямовані; чи дотримано належного балансу між несприятливими наслідками для прав особи та легітимною метою застосування санкцій з урахуванням повноважень РНБО України та Президента України;

5) відсутність свавілля - чи не є рішення про застосування санкцій явно необґрунтованим, дискримінаційним або таким, що ухвалене з іншою метою, аніж встановлена законом.

35. Невиконання хоча б одного з указаних аспектів є самостійною підставою для визнання протиправним і скасування рішення про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до особи.

36. На моє переконання, у цій справі критерій достатньої фактичної основи застосування санкцій - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про наявність обставин, що становлять підстави для застосування санкцій, відповідно до статті 3 Закону

№ 1644-VII - недотримано.

37. Ухвалюючи рішення про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), РНБО України та Президент України спиралися лише на інформацію, викладену в листі Держфінмоніторингу України від 12.02.2025 № 228/413-04/ДСК, у якому Держфінмоніторинг України механічно відтворив фабулу кримінальних проваджень й ту кримінально-правову кваліфікацію, яку відповідні діяння отримали у вказаних кримінальних провадженнях.

38. У вже згаданій постанові Великої Палати Верховного Суду від 28.04.2026 у справі №990/224/23 зазначено, що санкції, відповідно до Закону №1644-VII, за своєю правовою природою не є видом юридичної відповідальності. Вони є обмежувальними заходами держави, спрямованими на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України від реальних та / або потенційних загроз.

39. Підставою для застосування санкцій є не вчинення особою протиправного діяння, у розумінні кримінального, адміністративного чи іншого охоронного законодавства, а наявність обставин, які створюють реальні та / або потенційні загрози для України, у розумінні статті 3 Закону №1644-VII.

40. Суд наголошує, що тягар доказування існування обставин, передбачених статтею 3 Закону №1644-VII, виконується за умови надання сукупності достатньо конкретних, точних і послідовних доказів, що здатні з достатнім ступенем переконливості підтримати висновок про наявність відповідних дій (діяльності) позивача.

41. Відповідно до частини першої статті 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

42. У частині другій статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

43. У цій справі відповідач та треті особи на стороні відповідача, на яких покладено обов`язок доказування правомірності ухвалених рішень про застосування до позивача персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), не надали достатніх доказів, які б з необхідним ступенем переконливості здатні були підтримати висновок про наявність обставин, що становлять підстави для застосування санкцій, відповідно до статті 3 Закону №1644-VII.

44. Із матеріалів справи випливає, що Мінекономіки як ініціатор внесення на розгляд КМУ пропозиції про застосування обмежувальних заходів (санкцій) до позивача у відповідній пояснювальній записці до проєкту розпорядження КМУ та додатку до неї, що містило обґрунтування підстав застосування санкцій, продублював зміст листа Держфінмоніторингу України від 12.02.2025 №228/413-04/ДСК і самостійної оцінки відповідним діям (діяльності) позивача не проводив.

45. Розпорядження КМУ від 12.02.2025 №109-р та протокол засідання КМУ від 12.02.2025, на якому вирішувалося питання про внесення РНБО України пропозиції щодо застосування санкцій стосовно позивача, також не містили самостійного обґрунтування існування обставин, що становлять підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону №1644-VII.

46. Таким чином, на кожному етапі підготовки та ухвалення рішення про застосування до позивача персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) суб`єкти владних повноважень спиралися на інформацію, що була викладена у листі Держфінмоніторингу України від 12.02.2025 №228/413-04/ДСК.

47. Водночас лист Держфінмоніторингу України від 12.02.2025 №228/413-04/ДСК за своїм змістом не є результатом аналітичної роботи цього органу виконавчої влади в межах наданих йому владних повноважень щодо аналізу фінансових та інших операцій на предмет їхнього зв`язку з відмиванням коштів чи фінансуванням тероризму, і лише в загальних рисах відображає версію сторони обвинувачення у певному (певних) кримінальному провадженні (кримінальних провадженнях), що перебувають на етапі досудового розслідування чи судового провадження.

48. Указаний лист не містить достатньої інформації для того, щоб виявити прямий чи опосередкований зв`язок між діями (діяльністю) позивача та ризиками, що призвели до застосування відповідних обмежувальних заходів (санкцій). Зокрема, указана інформація не є достатньою для того, щоб встановити сукупність чітких і послідовних дій позивача, а також тих, які здатні підтвердити комерційні, фінансові, функціональні чи інші зв`язки між позивачем та суб`єктами, чиї дії створюють реальні та / або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.

49. Таким чином, за відсутності в матеріалах справи достатніх доказів на підтримку висновку про те, що рішення про застосування санкцій ґрунтується на достатньому фактичному підґрунті та наявні обставини, що становлять підстави для застосування санкцій, відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII, я вважаю, що оскаржуваний Указ підлягав скасуванню, а адміністративний позов - задоволенню.