Постанова від 12 липня 2026 р. у справі №420/9376/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 липня 2026 року

м. Київ

справа № 420/9376/25

адміністративне провадження № К/990/41946/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Бевзенко В.М., Стеценко С.Г.

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації, в інтересах якого в порядку представництва інтересів держави діє заступник керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси, на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03.07.2025 (суддя Катаєва Е.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2025 (судді Градовський Ю.М., Бітов О.І., Єщенко О.В.)

у справі № 420/9376/25 за позовом Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації, в інтересах якого в порядку представництва інтересів держави діє заступник керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси, до Одеської міської ради, Комунального підприємства «ЖКС «Порто-Франківський» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації, в інтересах якого в порядку представництва інтересів держави діє заступник керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси, звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо неукладення з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації охоронного договору на об`єкт культурної спадщини пам`ятку архітектури та містобудування місцевого значення з охоронним №634-Од «Будинок прибутковий Брейтбарта (арх. Бернардацці О.Й.)», розташовану за адресою: м.Одеса, вул. Пастера, 34;

- зобов`язати Одеську міську раду протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації охоронний договір на об`єкт культурної спадщини пам`ятку архітектури та містобудування місцевого значення з охоронним №634-Од «Будинок прибутковий Брейтбарта (арх. Бернардацці О.Й.)», розташований за адресою: м.Одеса, вул.Пастера, 34, на умовах і в порядку, що визначені Порядком укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, щойно виявлені об`єкти культурної спадщини чи їх частини, затвердженим Постановою КМУ від 28.12.2001 №1768 (в редакції Постанови КМУ від 30.05.2024 №630);

- визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради та КП «ЖКС «Порто-Франківський» щодо неутримання в належному стані об`єкту культурної спадщини пам`ятки архітектури та містобудування місцевого значення з охоронним №634-Од «Будинок прибутковий Брейтбарта (арх. Бернардацці О.Й.)»;

- зобов`язати Одеську міську раду та КП «ЖКС «Порто-Франківський» привести до належного стану пам`ятку архітектури та містобудування місцевого значення з охоронним №634-Од «Будинок прибутковий Брейтбарта (арх. Бернардацці О.Й.)», шляхом проведення 26 реставраційних робіт з відновленням автентичної брами.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що будинок по вул. Пастера, 34, в м.Одеса наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08 занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як пам`ятка архітектури та містобудування.

Головним спеціалістом Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської державної адміністрації проведено огляд будівлі, за результатом якого складено акт технічного стану пам`ятки від 15.10.2024 та з`ясовано, що об`єкт культурної спадщини потребує реставраційних робіт, автентична брама - відновлюваних заходів.

Своє право на звернення до суду з позовом заступник керівника прокуратури обґрунтовував бездіяльністю Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання власника пам`ятки архітектури укласти охоронний договір на об`єкт культурної спадщини та провести реставраційні роботи з її відновлення.

Прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який є позивачем у цій справі, є Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації. Але, з огляду на його тривалу обізнаність про порушення пам`яткоохоронного законодавства, неналежність заходів на усунення таких порушень, бездіяльність власника пам`ятки, не захист інтересів держави, з позовом звертається прокурор.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 03.07.2025, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2025, закрито провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в межах спірних правовідносин не передбачено законодавством представництво прокурором інтересів держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації, оскільки такий орган наділений виключно повноваженнями пред`явлення позову про викуп пам`ятки архітектури.

Також суди виходили з того, що Закон №1805-III не містить іншого правового регулювання, зокрема, звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки архітектури укласти охоронний договір на обєкт культурної спадщини та провести реставраційні роботи з її відновленням.

Покликаючись на те, що Департамент культури не наділений правом на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки містобудування та архітектури відновити таку пам`ятку, за відсутності прямої вказівки на це в законі, суд дійшов висновку, що таке право відсутнє і у прокурора.

У вирішенні спірного питання суди попередніх інстанцій покликались на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 24.02.2025 у справі №420/28679/23.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився заступник керівника Одеської обласної прокуратури та подав касаційну скаргу.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, внаслідок чого необґрунтовано обмежено право прокурора на реалізацію конституційних повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері збереження культурної спадщини.

Зокрема, покликається на неподібність правовідносин у справі, що розглядається, та у справі №420/28679/23, висновки щодо питання застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 24.02.2025, застосовано судами в оскаржуваних судових рішеннях.

Також покликається на те, що судами безпідставно не враховано висновки Великої Палати Верховного, викладені у постанові від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, оскільки у справі, що розглядається, прокурор звернувся до адміністративного суду в інтересах держави в особі Департаменту культури, маючи на меті захист саме публічного інтересу, так як порушення норм чинного законодавства та неналежне утримання об`єктів культурної спадщини загрожує небезпекою ще більшого пошкодження пам`яток, їх руйнуванням чи взагалі знищенням.

Також покликається на те, що Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, як спеціально уповноважений орган виконавчої влади з урахуванням публічного інтересу в силу приписів ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділений правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень з приводу зобов`язання приведення до належного стану та зобов`язання укласти охоронний договір.

Просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03.07.2025 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2025, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Одеська міська рада у відзиві на касаційну скаргу просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Копію ухвали про відкриття касаційного провадження разом з касаційною скаргою та доданими до неї матеріалами достановлено до електронного кабінету Комунального підприємства «ЖКС «Порто-Франківський» 23.10.2025 о 20:50, однак відповідач не скористався правом подачі відзиву на касаційну скаргу.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини другої зазначеної статті організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Відповідно до частини 4 статті 23 КАС України, серед іншого, передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, дійшла наступних висновків:

"Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб."

Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 263/2038/16-а.

Верховний Суд у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 дійшов таких висновків:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо".

Предметом оскарження у цій справі є бездіяльність, допущена відповідачами щодо неукладення охоронного договору будівлі за адресою: м.Одеса, вул.Пастера, 34, яка наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08 занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як пам`ятка архітектури та містобудування, охоронний номер пам`ятки 634-Од.

Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України "Про охорону культурної спадщини" відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (Постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31.01.2023 у справі №640/8728/21).

Спірні правовідносини регулюються спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до пунктів 6, 12, 17, 20, 22 частини 1 статті 6 Закону № 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; укладення охоронних договорів на пам`ятки; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону; інформування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам`яток, що знаходяться на їх території.

Відповідно до пункту 5 Положення про Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням виконуючого обов`язки голови Одеської обласної державної адміністрації від 27.05.2019 №647/А-2019, основним завданням Департаменту є забезпечення реалізації на території Одеської області державної політики у таких сферах: культури та мистецтва, охорони культурної спадщини, міжнаціональних відносин, релігії та захисту національних меншин.

Відповідно до пункту 6.3 Положення Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації здійснює контроль за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини.

Тобто, Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 30.01.2024 у справі № 420/10218/22.

Закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій, врахувавши правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 24.02.2025 у справі №420/28679/23, дійшли висновку, що Департамент наділений виключно повноваженнями пред`явлення позову про викуп пам`ятки архітектури та вважали за необхідне закрити провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.328 КАС України.

Водночас, правова позиція Верховного Суду, застосована судами попередніх інстанцій, не підлягала застосуванню у цьому спорі, оскільки у справі № 420/28679/23 Суд надав оцінку праву звернення органу охорони культурної спадщини до суду з позовом до власника пам`ятки про її відновлення за наявного укладеного охоронного договору, який створює правове зобов`язання та є підставою для контролю або застосування санкцій, але не дає права органу охорони культурної спадщини в контексті правовідносин, які виникли у вищевказаній справі, на пред`явлення позову про зобов`язання відновити пам`ятку відповідно до норм Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Також, закриваючи провадження у справі №420/28679/23 Верховний Суд дійшов висновку, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави в обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки містобудування та архітектури відновити таку пам`ятку, що виключало участь прокурора у справі. Суд виходив з того, що спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції.

Натомість у справі, яка розглядається, прокурор, завертаючись з позовом до суду, покликався на те, що охоронний договір на пам`ятку за адресою: м.Одеса, вул.Пастера, 34, не укладено (що власне і слугувало підставою звернення до суду з позовом), звернення щодо укладення цього договору не надходили, відповідно, звернення до суду з вимогою про укладення договору є обґрунтованим і законим способом реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Таким чином, враховуючи фактичні обставини справи, яка розглядається, відсутні підстави для врахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 24.02.2025 у справі №420/28679/23.

За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про відсутність в органу, в інтересах якого в порядку представництва інтересів держави звернувся прокурор, права на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки архітектури укласти охоронний договір та провести реставраційні роботи з її відновлення не можна визнати обґрунтованими.

Відповідно до п. 1 ч. 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити, судові рішення - скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду щодо дослідження дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» та виникнення у нього передбачених законом підстав для звернення до суду з позовом в порядку, передбаченому статтею 53 КАС України.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03.07.2025 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2025 у справі № 420/9376/25 - скасувати.

Справу № 420/9376/25 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Судді:

О.П. Стародуб

В.М. Бевзенко

С.Г. Стеценко