Постанова від 12 липня 2026 р. у справі №420/34153/24 — П'ятий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 липня 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/34153/24

Перша інстанція: суддя Аракелян М.М.,

повний текст судового рішення

складено 23.01.2026, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача – Димерлія О.О.,

суддів – Вербицької Н.В., Шляхтицького О.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Кубейської сільської ради Болградського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23.01.2026 у справі №420/34153/24 за позовом керівника Болградської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Кубейської сільської ради Болградського району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії

У С Т А Н О В И В :

04.11.2024 керівник Болградської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовною заявою, у якій просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Кубейської сільської ради Болградського району Одеської області щодо невинесення на розгляд сесії Кубейської сільської ради Болградського району Одеської області подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 № 988 щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених, його нерозгляду та неприйняття рішення у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України;

- зобов`язати Кубейську сільську раду Болградського району Одеської області винести на розгляд та розглянути на сесії Кубейської сільської ради Болградського району Одеської області подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 № 988 щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених та прийняти за результатами його розгляду рішення у порядку, визначеному ч.ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що Кубейська сільська рада Болградського району Одеської області допускає бездіяльність щодо віднесення угідь до самозалісених. Означене перешкоджає реалізації політики держави у сфері охорони самосійних лісів, визначеної Законом України «Про основні засади (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2030 року».

Відповідач – Кубейська сільська рада Болградського району Одеської області з позовними вимогами не погоджується та вважає їх необґрунтованими з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву вказуючи, що не отримувала листа (подання) Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 №988.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23.01.2026 у справі №420/34153/24 адміністративний позов керівника Болградської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) задоволено повністю.

Приймаючи таке рішення суд першої інстанції вказав, що Кубейською сільською радою Болградського району Одеської області безпідставно не винесено на розгляд сесії подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 № 988 щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції органом місцевого самоврядування подано апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на неправильне застосування окружним адміністративним судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, викладено прохання скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

Мотивуючи вимоги апеляційної скарги Кубейська сільська рада Болградського району Одеської області вказує, що не отримувала подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 №988. На думку скаржника, суд першої інстанції вийшов за межі предмета доказування, а також не встановив правого статусу та визначеності земельних ділянок.

Дослідивши апеляційну скаргу, перевіривши матеріали справи, у системному зв`язку із положеннями чинного законодавства, судом апеляційної інстанції установлено наступні обставини справи.

Зокрема, колегією суддів з`ясовано, що Південним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства виявлено самозаліснені земельні ділянки орієнтовною площею 106га, які знаходяться на території Кубейської сільської територіальної громади Болградського району Одеської області.

У зв`язку з чим, Південним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства складено лист від 24.11.2023 №988, у якому викладено прохання щодо прийняття Кубейською сільською радою Болградського району Одеської області відповідних рішень про віднесення цих земельних ділянок до самозаліснених.

У подальшому, Болградською окружною прокуратурою на ім`я т.в.о. голови Кубейської сільської ради Болградського району Одеської області скеровано лист від 08.10.2024 №57-4538ВИХ-24 у якому викладено прохання надати інформацію та документи щодо розгляду листа Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 №988.

За наслідком розгляду такого звернення Кубейською сільською радою Болградського району Одеської області на адресу Болградської окружної прокуратури скеровано надіслано (лист від 16.10.2024 №1007), у якому зазначено, що органу місцевого самоврядування невідомо на які земельні ділянки, орієнтовною площею 106га, вказує Південне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства.

З метою вирішення питання про наявність підстав для представництва інтересів держави в суді Болградська окружна прокуратура, в порядку приписів ст.23 Закону України «Про прокуратуру», звернулась до Державної екологічної інспекції Південно-Західного регіону (Миколаївська та Одеська області) із листом від 17.10.2024 №57-4680ВИХ-24 про надання інформації щодо вжитих заходів або наміру їх вжиття, у тому числі, шляхом звернення з позовом до суду до Кубейської сільської ради Болградського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання винести на розгляд та розглянути на сесії сільської ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 №988.

Листом від 21.10.2024 №5233/1.2 Державна екологічна інспекція Південно-Західного регіону (Миколаївська та Одеська області) повідомила в.о. керівника Болградської окружної прокуратури, що заходи позовного характеру щодо зобов`язання Кубейської сільської ради Болградського району Одеської області винести та розглянути на сесії подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 №988, не вживались та вживатись не плануються.

З матеріалів справи убачається, що 24.10.2024 Болградською окружною прокуратурою на адресу Державної екологічної інспекції Південно-Західного регіону (Миколаївська та Одеська області) надіслано повідомлення №57-4777ВИХ-24 стосовно підготовлення відповідного позову та скерування його до окружного адміністративного суду.

Невжиття Державною екологічною інспекцією Південно-Західного регіону (Миколаївська та Одеська області) заходів на захист інтересів держави слугувало підставою для звернення керівника Болградської окружної прокуратури в інтересах держави в особі уповноваженого органу до Одеського окружного адміністративного суду з даною позовною заявою.

Здійснюючи перегляд справи в апеляційному порядку в межах доводів апеляційної скарги колегія суддів виходить із такого.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частинами другою та третьою статті 1 Лісового кодексу України визначено, що ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах. Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.

Відповідно частини дванадцятої статті 1 Лісового кодексу України самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Згідно із статтею 7 Лісового кодексу України ліси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.

Указом Президента України «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів» №228/2021 від 07.06.2021, з метою збереження лісового фонду України, належного захисту і відтворення лісів, створення сприятливих умов для ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку з урахуванням природних та економічних умов, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля започатковано з 2021 року реалізацію екологічної ініціативи «Масштабне залісення України».

З цією метою Кабінету Міністрів України вказано:

1) розробити у двомісячний строк та внести на розгляд Верховної Ради України законопроект щодо удосконалення системи охорони, захисту і відтворення лісів, у тому числі самосійних, стимулювання лісорозведення, збереження та відновлення природних екосистем;

2) розробити та затвердити державну цільову програму «Масштабне залісення України», спрямовану на розв`язання проблемних питань лісовпорядкування, насамперед щодо охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

3) ужити в установленому порядку заходів щодо:

- реформування лісового господарства, у тому числі удосконалення системи управління державними лісогосподарськими підприємствами;

- ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності з метою їх подальшого використання для досягнення оптимальної лісистості України;

- забезпечення належного фінансування у 2022 році та наступних роках заходів з охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

- запровадження механізмів залучення інвестицій для відновлення лісів та лісорозведення.

20.06.2022 Верховною Радою України прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів» №2321-IX (набрав чинності 10.07.2022).

Названим нормативно-правовим актом, зокрема, доповнено главу 11 Земельного кодексу України статтею 57-1 такого змісту: « Самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею. Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем. Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

Віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру».

Крім того, з метою реалізації вказаної норми, частину четверту статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» доповнено абзацом 4, яким передбаченого, що відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної.

Також, внесено відповідні доповнення і до статті 184 Земельного кодексу України, за змістом яких «визначення самозалісених ділянок» віднесено до змісту землеустрою.

Цим же Законом внесено доповнення в частину першу статті 36 Закону України «Про землеустрій».

Відповідно до такого доповнення: «ґрунтові, геоботанічні та інші обстеження земель при здійсненні землеустрою проводяться з метою отримання інформації про якісний стан земель, а також для виявлення самозалісених ділянок, земель, що зазнають впливу водної та вітрової ерозії, підтоплення, радіоактивного та хімічного забруднення, інших негативних явищ».

Відповідно до підпункту 1 пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів» №2321-IX, Кабінету Міністрів України вказано у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом забезпечити проведення інвентаризації самозалісених ділянок та вжити заходів із забезпечення ведення лісового господарства на таких ділянках.

Однак, на реалізацію зазначеної функції Кабінетом Міністрів України окремого нормативно-правового акту не прийнято.

Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який, відповідно до статті 22 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.

Разом з тим, введено новий вид у підгрупах угідь Класифікації видів земельних угідь (КВЗУ): « 005.05. Самозаліснені землі», які включають самозаліснені території будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкриті частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення яких відбулося природним шляхом.

Відповідно до статей 13, 16 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією, а забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов`язком держави.

Отже, у спірних правовідносинах органом, уповноваженим державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, з урахуванням статей 57-1, 122 Земельного кодексу України та частини четвертої статті 21 Закону України «Про державний земельний кадастр», є Кубейська сільська рада Болградського району Одеської області.

Крім того, слід зазначити, що наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29.09.2022 № 404 затверджено «Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України».

Міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства (далі - Управління) підпорядковуються - Держлісагентству та є його територіальними органами.

Управління та його посадові особи в межах своїх повноважень мають право:

-залучати до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань вчених і фахівців, спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з їх керівниками), представників інститутів громадянського суспільства;

-одержувати в установленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об`єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на них завдань;

-проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, а також у галузі мисливського господарства та полювання.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів зазначає, що сільська рада є уповноваженою особою щодо ухвалення рішення у спірних правовідносинах, а алгоритм віднесення заліснених земельних ділянок до самозалісених передбачає:

- ідентифікацію самозалісених земельних ділянок за допомогою картографічних матеріалів і натурних обстежень;

- направлення подання органом центральної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства до територіальної громади;

- віднесення заліснених земельних ділянок до категорії самозалісених органом місцевого самоврядування;

- прийняття рішення про передачу самозалісених ділянок до лісового фонду лісокористувачів або створення спеціального підрозділу територіальними громадами для забезпечення ведення лісового господарства на цих землях.

Аналогічні правові висновки викладено Верховним Судом у постанові від 09.09.2025 у справі №260/5797/24 під час дослідження тотожних правовідносин.

За фактичними обставинами справи, Південним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства виявлено самозаліснені земельні ділянки орієнтовною площею 106га, які знаходяться на території Кубейської сільської територіальної громади Болградського району Одеської області.

У зв`язку з чим, Південним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства складено лист (подання) від 24.11.2023 №988, у якому викладено прохання щодо прийняття Кубейською сільською радою Болградського району Одеської області відповідних рішень про віднесення цих земельних ділянок до самозаліснених.

Однак, за наслідком дослідження наявних у матеріалах справи доказів судом апеляційної інстанції установлено, що вони не містять жодних належних та допустимих доказів на підтвердження отримання Кубейською сільською радою Болградського району Одеської області подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 №988.

Обґрунтовуючи власну позицію орган місцевого самоврядування акцентує увагу на тому, що ним не отримувалось подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 №988.

На спростування означеного ані керівником Болградської окружної прокуратури, ані Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до матеріалів справи не додано жодних доказів.

Колегія суддів зазначає, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Водночас, для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.

Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Таким чином, сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити.

Бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим.

При цьому, бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Беручи до уваги наведене, а також те, що матеріали справи не містять доказів на підтвердження отримання Кубейською сільською радою Болградського району Одеської області подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 №988, колегія суддів дійшла висновку, що в межах розгляду даної справи в поведінці органу місцевого самоврядування триваючою пасивної поведінки не прослідковується.

З урахуванням установлених фактичних обставин справи та зроблених висновків апеляційний адміністративний суд уважає неправильним висновок окружного адміністративного суду про задоволення позову керівника Болградської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно із практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено апеляційним судом у даній справі.

Межі перегляду судом апеляційної інстанції справи визначено статтею 308 КАС України, відповідно до частини 1 якої суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно із п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Статтею 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Як установлено колегією суддів, викладені Одеським окружним адміністративним судом в оскаржуваному рішенні від 23.01.2026 у справі №420/34153/24 висновки не відповідають обставинам справи, а тому такий судовий акт підлягає скасуванню.

Керуючись ст.ст.308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Кубейської сільської ради Болградського району Одеської області задовольнити повністю.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23.01.2026 у справі №420/34153/24 скасувати.

Прийняти у справі нове судове рішення.

У задоволенні адміністративного позову керівника Болградської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Кубейської сільської ради Болградського району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, відмовити повністю.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач О.О. Димерлій

Судді Н.В. Вербицька О.І. Шляхтицький