Рішення від 12 липня 2026 р. у справі №320/12605/26 — Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 липня 2026 року м. Київ справа №320/12605/26

Київський окружний адміністративний суд у складі судді Кочанової П.В., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та нечинними положення Роз`яснень,-

В С Т А Н О В И В:

Позивач, ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, в якому просить суд:

- визнати протиправними та нечинними положення Роз`яснень НАЗК від 12.06.2023 № 2 «Щодо правового статусу викривача» в частині, що визначає «громадську діяльність» виключно як діяльність інститутів громадянського суспільства, їх членів та представників,

- визнати протиправними та нечинними положення цих Роз`яснень в частині, що встановлюють неможливість набуття статусу викривача особою, яка виявила інформацію у відкритих джерелах під час здійснення громадської діяльності.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що Національне агентство безпідставно відмовило йому у визнанні статусу викривача, посилаючись на положення власних Роз`яснень, що на думку позивача свідчить про їх протиправність, оскільки їх зміст звужує гарантії Закону і порушує його конституційні права.

Наголошено, що оскаржувані положення Роз`яснень суперечать меті законодавства про відкриті дані, містять порушення принципу рівності та заборони дискримінації (ст. 24 Конституції) та стандартів ЄСПЛ «Охолоджувальний ефект» для демократії. Позиція НАЗК, що звужує поняття «громадської діяльності» до інституційного рівня, є несумісною з євроінтеграційними зобов`язаннями України та стандартами, закріпленими у Директиві ЄС 2019/1937.

Також звернуто увагу, що спірний акт не пройшов обов`язкову державну реєстрацію у Мін`юсті.

Спірні положення Роз`яснень не передбачені Законом, а лише Роз`ясненням самого відповідача, не переслідують жодної законної мети (натомість суперечать меті Закону та антикорупційній реформі), і є явно непропорційними, оскільки позбавляють захисту цілу категорію осіб — тих, хто здійснює громадський контроль індивідуально через відкриті реєстри.

На думку позивача, спірний акт безпосередньо порушує його права, оскільки: позбавляє його статусу викривача та гарантованого державою захисту від переслідувань унеможливлює доступ до вторинної правової допомоги; перешкоджає доступу до матеріалів кримінального провадження №12025082080001694 у частині, що стосується Позивача як викривача; порушило конфіденційність Позивача перед фігурантами справи; порушує право на справедливий судовий розгляд та рівність перед законом.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 6 квітня 2026 року адміністративний позов ОСОБА_1 залишено без руху та встановлено позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви.

На виконання вимог вищезазначеної ухвали, позивачем усунуто недоліки у повному обсязі.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 13 травня 2026 року відмовлено у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2026 року прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження у справі, призначено її розгляд здійснювати в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами. У задоволенні клопотання позивача про залучення до участі в справі Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у якості третьої особи відмовлено. У задоволення клопотання позивача про проведення судового засідання в режимі відеоконференції відмовлено.

Представник відповідача подав до суду відзив, у якому заперечував проти задоволення позовних вимог, зазначивши на відсутності у позивача правових підстав для оскарження в судовому порядку роз`яснень Національного агентства від 12.06.2023 № 2 «Щодо правового статусу викривача», оскільки вони не є нормативно-правовим актом, не є індивідуальним актом, не містять обов`язкових приписів, не породжують, не змінюють та не припиняють прав чи обов`язків ОСОБА_1 , не мають ознак рішення суб`єкта владних повноважень, що створює юридичні наслідки, відтак у даному випадку відсутні передбачені КАС України умови для їх оскарження в порядку адміністративного судочинства.

Також зауважено, що дії Національного агентства під час розгляду звернень ОСОБА_1 є правомірними, обґрунтованими та такими, що повністю відповідають вимогам чинного законодавства. Зокрема, відповідач надав позивачу вичерпну інформацію щодо правового регулювання інституту викривачів, умов набуття відповідного статусу, обсягу прав і гарантій їх захисту, а також роз`яснив компетенцію уповноважених органів у межах відповідних правовідносин і належний порядок захисту порушених, на думку позивача, прав.

При цьому, безпідставними є доводи позивача про здійснення Національним агентством нормотворчої діяльності та звуження змісту прав викривачів, оскільки такі доводи ґрунтуються на неправильному тлумаченні ОСОБА_1 як положень, так і змісту відповідних роз`яснень Національного агентства.

Окрім цього, наголошено на відсутності порушеного права позивача та невірно обраного способу захисту.

У відповіді на відзив позивач наголошував на тому, що Роз`яснення відповідає обом ознакам нормативно-правового акту за п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України. Постанова КМУ від 28.12.1992 № 731 та Указ Президента України № 493/92 від 03.10.1992 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів» передбачають обов`язкову реєстрацію в Мін`юсті будь-яких актів, що зачіпають права та свободи громадян або мають міжвідомчий характер. Роз`яснення такої реєстрації не пройшло, а отже у розумінні зазначеного Указу не набрало чинності та не може породжувати правових обов`язків для громадян.

Зауважено на тому, що поняття «громадська діяльність» звужено відносно Конституції та законів України, практики ЄСПЛ.

Також вказано, що спірні пункти роз`яснення НАЗК порушують його права, оскільки утворено повністю задокументований причинно-наслідковий ланцюг рішень органів досудового розслідування в рамках кримінальних проваджень, зокрема, постанова слідчої Цой (07.04.2026), ухвали слідчих суддів Вайнраух (10.04.2026 та 04.05.2026) та Дацюк (02.04.2026), лист центру БВПД (28.04.2026), якими, за висновком позивача, заблоковано процесуальні дії та права у зв`язку з відсутністю доказів статусу викривача.

Отже, позиція відповідача є внутрішньо суперечливою і спростована конкретними доказами, оскільки НАЗК стверджує, що Роз`яснення є лише рекомендаційним актом без юридичних наслідків, однак орган досудового розслідування у своїй постанові прямо назвав їх офіційними і застосував як обов`язковий правовий стандарт для відмови позивачу у статусі викривача.

У запереченні на відповідь на відзив представник відповідача наполягав на викладених у відзиві аргументах та доказах, просив відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

17.02.2026 та 18.02.2026 ОСОБА_1 направив до Національного агентства звернення (вх. № 16297/0/09-26 та вх. № 16334/0/09-26) щодо можливого порушення його прав у зв`язку з не внесенням органом досудового розслідування відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про нього як викривача у межах кримінального провадження №12025082080001694, що розслідується у ВП № 3 Запорізького РУП ГУНП у Запорізькій області за ч. 4 ст. 191 КК України.

За результатом розгляду вказаних звернень відповідачем листом від 02.03.2026 № 223-01/12798-26 ОСОБА_1 надано відповідь з роз`ясненнями та посиланням на норми Закону України «Про запобігання корупції» про те, за яких умов особа набуває статусу викривача.

Зокрема, у відповіді зазначено, що у заяві позивача від 17.02.2026 вказано, що інформація про можливі розтрати бюджетних коштів під час ремонту теплиць Запорізького міського ботанічного саду стала йому відома у зв`язку з його активною громадською діяльністю та аналізом публічних закупівель.

При цьому, відповідачем наголошено, що в Законі наведено вичерпний перелік джерел, з яких особа може дізнатись інформацію про корупцію для того, щоб набути статус викривача, а саме: трудова, професійна, господарська, громадська, наукова діяльність, проходження служби чи навчання або участь у передбачених законодавством процедурах, які є обов`язковими для початку такої діяльності, проходження служби чи навчання.

Зазначено, що з метою забезпечення однакового застосування положень Закону стосовно правового статусу викривача Національним агентством підготовлено роз`яснення від 12.06.2023 № 2 «Щодо правового статусу викривача» (далі – Роз`яснення Національного агентства).

Так, згідно з Роз`ясненнями Національного агентства громадська діяльність – це діяльність інститутів громадянського суспільства, їх посадових осіб, членів, представників і волонтерів щодо участі у формуванні і реалізації державної (місцевої) політики, реалізації статутних цілей та напрямів діяльності відповідних інститутів, яка пов`язана з їх офіційними відносинами із органами державної влади, місцевого самоврядування, зокрема членство у громадських радах, поліцейських комісіях тощо.

Оскільки громадську діяльність Законом виділено як одне із окремих джерел, з якого особа може дізнатись інформацію про можливі факти корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону, то, відповідно, така діяльність, а також її взаємозв`язок із відповідними органами державної влади або місцевого самоврядування, повинні бути належним чином підтвердженими.

Як вказано відповідачем, у заявах позивача відсутня інформація, яка б підтверджувала про його приналежність до будь-якого із інститутів громадянського суспільства, а також про офіційні відносити такого інституту громадянського суспільства із установою, в якій йому стала відома інформація про можливі розтрати бюджетних коштів під час ремонту теплиць Запорізького міського ботанічного саду.

Окрім того звернуто увагу, що згідно з Роз`ясненнями Національного агентства якщо особа повідомляє інформацію, про яку вона дізналась із відкритих джерел (наприклад, з публічної частини Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), на неї не поширюватимуться права та гарантії захисту викривача, оскільки така інформація є загальнодоступною.

За таких обставин, відповідач виснував, що набуття позивачем статусу викривача та поширення на нього прав і гарантій його захисту на даний час не вбачається за можливе.

У подальшому ОСОБА_1 листом від 04.03.2026 № 04-03-26-03/2 надіслав до Національного агентства лист із запереченнями щодо висновків, викладених у листі відповідача від 02.03.2026 № 223-01/12798-26, за результатами розгляду якого позивачу листом від 31.03.2026 № 223-01/20682-26 надано відповідь.

В означеній відповіді відповідач додатково наголосив, що оцінювати наявність підстав для набуття статусу викривача у кримінальному провадженні повинен орган досудового розслідування, до підслідності якого належить проведення досудового розслідування кримінального правопорушення, відомості про яке внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань за заявою позивача.

Звернуто увагу, що в межах повноважень Національне агентство виконує політикоформуючу функцію, зокрема шляхом узагальнення практики застосування законодавства, підготовки методичних рекомендацій та надання роз`яснень з питань захисту викривачів. З урахуванням п. 15 ч. 1 ст. 11 Закону та з метою забезпечення однакового застосування положень Закону стосовно правового статусу викривача Національним агентством підготовлено роз`яснення від 12.06.2023 № 2 «Щодо правового статусу викривача».

При цьому, за висновком відповідача, за своєю правовою природою такі роз`яснення не є нормативно-правовим актом, не встановлюють правових норм і не породжують самостійних юридичних наслідків для невизначеного кола осіб, а є актом інформаційно-роз`яснювального характеру.

У вказаному листі ОСОБА_1 наголошено на тому, що оцінку дотримання сукупності умов для підтвердження набуття особою статусу викривача здійснює суб`єкт розгляду повідомлення, до повноважень якого належить вжиття відповідних заходів реагування. У зв`язку з цим, оцінювати наявність підстав для набуття позивачем статусу викривача у кримінальному провадженні повинен орган досудового розслідування, до підслідності якого належить проведення досудового розслідування кримінального правопорушення, відомості про яке внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань за заявою ОСОБА_1 .

Незгода позивача зі змістом Роз`яснень Національного агентства, на які посилався відповідач у наданих відповідях слугувала підставою для звернення позивачем до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно із частинами першою та третьою статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та / або виникнення додаткового обов`язку.

Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Згідно з абзацом десятим пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

За положеннями частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Пунктом 9 частини п`ятої статті 160 КАС України встановлено, що у позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.

Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

Таким чином, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Як вбачається зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 в межах даного судового спору оскаржує окремі положення Роз`яснень Національного агентства, зокрема, в частині, що визначає «громадську діяльність», як діяльність інститутів громадянського суспільства, їх членів та представників, а також в частині, що встановлює неможливість набуття статусу викривача особою, яка виявила інформацію у відкритих джерелах під час здійснення громадської діяльності.

Відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 11 Закону України "Про запобігання корупції" (далі — Закон) до повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції належить надання роз`яснень, методичної та консультаційної допомоги, зокрема, з питань застосування положень Закону України "Про запобігання корупції" та прийнятих на його виконання нормативно-правових актів, захисту викривачів.

Так, згідно з абз. 20 ч. 1 ст. 1 Закону викривач – це фізична особа, яка за наявності переконання, що інформація є достовірною, повідомила про можливі факти корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону, вчинених іншою особою, якщо така інформація стала їй відома у зв`язку з її трудовою, професійною, господарською, громадською, науковою діяльністю, проходженням нею служби чи навчання або її участю у передбачених законодавством процедурах, які є обов`язковими для початку такої діяльності, проходження служби чи навчання.

У зв`язку з цим, викривачем може бути особа, яка повідомила про: 1) корупційні та пов`язані з корупцією кримінальні правопорушення, визначені у примітці до ст. 45 Кримінального кодексу України; 2) пов`язані з корупцією адміністративні правопорушення, визначені главою 13-А Кодексу України про адміністративні правопорушення; 3) будь-які інші порушення Закону.

Відповідно до ч. 1 ст. 53-3 Закону права викривача виникають з моменту повідомлення інформації про можливі факти корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону.

Згідно з абз. 2 ч. 2 ст. 53-2 Закону повідомлення підлягає розгляду, якщо наведена у ньому інформація містить фактичні дані, що вказують на можливе вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, інших порушень Закону, які можуть бути перевірені. З урахуванням вимог абз. 20 ч. 1 ст. 1 та абз. 2 ч. 2 ст. 53-2 Закону, особа вважається викривачем за сукупності таких умов: здійснити повідомлення повинна фізична особа (громадянин України, іноземець, особа без громадянства), у якої наявне переконання, що інформація є достовірною; наведена у повідомленні інформація має містити фактичні дані, що підтверджують можливе вчинення іншою особою корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, інших порушень Закону, які можуть бути перевірені; повідомлена особою інформація стала їй відома у зв`язку з її трудовою, професійною, господарською, громадською, науковою діяльністю, проходження нею служби чи навчання або її участю у передбачених законодавством процедурах, які є обов`язковими для початку такої діяльності, проходження служби чи навчання.

У разі відсутності хоча б однієї вищевказаної умови, особа буде вважатися не викривачем, а заявником.

Так, згідно з Роз`ясненнями Національного агентства громадська діяльність – це діяльність інститутів громадянського суспільства, їх посадових осіб, членів, представників і волонтерів щодо участі у формуванні і реалізації державної (місцевої) політики, реалізації статутних цілей та напрямів діяльності відповідних інститутів, яка пов`язана з їх офіційними відносинами із органами державної влади, місцевого самоврядування, зокрема членство у громадських радах, поліцейських комісіях тощо.

Окрім цього, Роз`ясненнями Національного агентства визначено, що якщо особа повідомляє інформацію, про яку вона дізналась із відкритих джерел (наприклад, з публічної частини Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), на неї не поширюватимуться права та гарантії захисту викривача, оскільки така інформація є загальнодоступною.

Водночас, суд зауважує, що за своєю правовою природою роз`яснення Національного агентства не є нормативно-правовим актом, не встановлюють правових норм і не породжують самостійних юридичних наслідків для невизначеного кола осіб, а є актом інформаційно-роз`яснювального характеру.

Такі роз`яснення мають рекомендаційний, інформаційно-роз`яснювальний характер, спрямовані на забезпечення однакового та правильного застосування законодавства, не встановлюють нових правових норм, не змінюють та не припиняють існуючих прав чи обов`язків, а також не породжують самостійних юридичних наслідків для невизначеного чи визначеного кола осіб.

Більш того, роз`яснення Національного агентства не мають ознак владного управлінського рішення, оскільки не є обов`язковими до виконання та не підлягають примусовій реалізації, а отже не можуть розглядатися як рішення суб`єкта владних повноважень у розумінні ст. 19 КАС України, що підлягає судовому оскарженню.

Також слід зауважити, що акти роз`яснювального, інформаційного чи рекомендаційного характеру, які не створюють юридичних наслідків для позивача, не можуть бути предметом самостійного оскарження в адміністративному суді, оскільки відсутній предмет публічно-правового спору як такий.

Отже, оскільки оскаржувані позивачем роз`яснення Національного агентства не є нормативно-правовим актом, не є індивідуальним актом, не містять обов`язкових приписів, не породжують, не змінюють та не припиняють прав чи обов`язків ОСОБА_1 , не мають ознак рішення суб`єкта владних повноважень, що створює юридичні наслідки, відтак у даному випадку відсутні передбачені КАС України умови для їх оскарження в порядку адміністративного судочинства.

Таким чином, заявлені ОСОБА_1 позовні вимоги про визнання протиправними та нечинними положень роз`яснень Національного агентства фактично спрямовані на оскарження акта, який не породжує правових наслідків для позивача, що свідчить про відсутність порушеного права як обов`язкової передумови судового захисту.

При цьому, слід зауважити, що оцінку дотримання сукупності умов для підтвердження набуття особою статусу викривача здійснює суб`єкт розгляду повідомлення, до повноважень якого належить вжиття відповідних заходів реагування. У зв`язку з цим, оцінювати наявність підстав для набуття позивачем статусу викривача у кримінальному провадженні повинен орган досудового розслідування, до підслідності якого належить проведення досудового розслідування кримінального правопорушення, відомості про яке внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань за відповідною заявою.

Отже, посилання позивача на те, що Національним агентством у листах-відповідях на його звернення відмовлено у наданні статусу викривача є безпідставним та помилковим.

При цьому, посилання позивача про порушення його права органами досудового розслідування в межах кримінального провадження щодо не визнання його викривачем як на підставу для звернення до суду з даним позовом, фактично виклавши обґрунтування незгоди з рішеннями слідчих суддів, суд також вважає неприйнятним з огляду на те, що позивач не позбавлений права оскаржити рішення, дії чи бездіяльність органів досудового розслідування у порядку, визначеному КПК України.

Також слід наголосити, що слідчий, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог КПК України, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється (ч. 5 ст. 40 КПК України). Нормами ст.ст. 303-308 КПК України врегульовано процедуру оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування під час досудового розслідування у судовому порядку.

Підсумовуючи, суд зауважує, що статус викривача, обсяг його прав та гарантії захисту визначаються виключно нормами Закону та іншими актами законодавства (Кримінальним процесуальним кодексом України), а їх застосування відбувається уповноваженими органами у межах конкретних правовідносин.

Відповідно, твердження позивача про позбавлення його статусу викривача внаслідок прийняття Національним агентством роз`яснень є безпідставним.

Окрім цього, безпідставними є доводи позивача про здійснення Національним агентством нормотворчої діяльності та звуження змісту прав викривачів, оскільки такі доводи ґрунтуються на неправильному тлумаченні ОСОБА_1 як положень, так і змісту відповідних роз`яснень Національного агентства, як вже зазначалось вище.

При цьому, суд вважає також неприйнятними посилання ОСОБА_1 на порушення його прав, принципу рівності, стандартів ЄСПЛ, законодавства про відкриті дані, а також вимог щодо державної реєстрації нормативно-правових актів, оскільки вони є взаємно суперечливими та не підтверджені належними та допустимими доказами наявності причинно-наслідкового зв`язку між змістом роз`яснень і зазначеними ним наслідками. Фактично наведені аргументи ґрунтуються на суб`єктивному тлумаченні позивачем норм права та незгоді з позицією Національного агентства у листах-відповідях на його звернення.

Натомість, Національне агентство, надаючи відповідні роз`яснення, діяло в межах наданих повноважень, здійснюючи допустиме тлумачення оціночних понять Закону, а не створюючи нові правові норми, відтак твердження позивача про порушення принципу законності та вихід Національного агентства за межі повноважень є необґрунтованими, не підтверджуються змістом роз`яснень та не можуть бути підставою для задоволення позовних вимог.

Таким чином, підсумовуючи викладене в сукупності, наведені позивачем твердження про порушення його прав фактично ґрунтуються на хибному припущенні про обов`язковість та правозастосовний характер роз`яснень Національного агентства, тоді як такі роз`яснення є лише інформаційними та не створюють юридичних наслідків, відтак відсутній будь-який причинно-наслідковий зв`язок між оскаржуваними роз`ясненнями та зазначеними позивачем порушенням його прав, що свідчить на відсутність підстав для задоволення позову з огляду на невірний спосіб захисту порушених, на його думку, прав та інтересів.

Інші доводи та заперечення сторін не спростовують вище встановленого судом та не мають визначального значення для вирішення спору по суті.

Судом враховується, що згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частинами 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно положень ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв`язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку, що адміністративний позов не підлягає задоволенню.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позову у суду відсутні підстави для розподілу судових витрат в порядку ст.139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 72-77, 139, 243 – 246 Кодексу адміністративного судочинства України суд,-

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та нечинними положення Роз`яснень відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складено та підписано 13 липня 2026 року.

Суддя Кочанова П.В.