Постанова від 09 липня 2026 р. у справі №320/7529/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 липня 2026 року

м. Київ

справа № 320/7529/24

адміністративне провадження № К/990/13126/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Радишевської О.Р.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22.11.2024 (головуючий суддя - Діска А.Б.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.02.2025 (головуючий суддя - Файдюк В.В., судді - Карпушова О.В., Мєзєнцев Є.І.)

у справі № 320/7529/24,

за позовом ОСОБА_1

до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів,

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - прокурора Окружної прокуратури міста Суми Кузченка Володимира Олександровича,

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Обставини справи

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - прокурора Окружної прокуратури міста Суми Кузченка В.О., у якому просив:

- визнати протиправним рішення голови КДКП Гнатіва А.Я. від 04.08.2023 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 від 03.08.2023 на прокурора Окружної прокуратури міста Суми Кузченка В.О.;

- скасувати рішення голови КДКП Гнатіва А.Я. від 04.08.2023 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 від 03.08.2023 на прокурора Окружної прокуратури міста Суми Кузченка В.О.;

- зобов`язати КДКП відкрити дисциплінарне провадження на прокурора Окружної прокуратури міста Суми Кузченка В.О. за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 від 03.08.2023 на прокурора Окружної прокуратури міста Суми Кузченка В.О.

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.11.2024, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.02.2025, клопотання відповідача про закриття провадження у справі задоволено. Провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

3. Закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що право на оскарження рішення КДКП, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження щодо прокурора, має лише особа, якої це рішення стосується. Водночас особи, за наслідками розгляду дисциплінарних скарг яких відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження, не є суб`єктами дисциплінарного провадження та в силу закону не наділені правом на оскарження рішення КДКП до суду, оскільки вони не мають безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси цих осіб і не порушують їх.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. У доводах касаційної скарги позивач висловлює незгоду з висновками судів попередніх інстанцій, що рішення КДКП про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за його дисциплінарною скаргою не порушує інтересів позивача. З посиланням на положення Закону України «Про прокуратуру», позивач уважає, що якщо особа має право на звернення з того чи іншого питання до суб`єкта владних повноважень, відповідно така особа наділена правом на оскарження в суді дій, рішень та бездіяльності суб`єкта владних повноважень щодо свого звернення. Посилаючись на приписи Конституції України та Кодексу адміністративного судочинства України, позивач наполягає на тому, що він є учасником публічно-правових відносин, оскільки звернувся з дисциплінарною скаргою до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, а також є стороною публічно-правового спору, який виник у зв`язку з відмовою відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, відкрити дисциплінарне провадження за дисциплінарною скаргою позивача, а тому, як зауважує позивач, він має право на оскарження в суді відмови члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, у відкритті дисциплінарного провадження за його дисциплінарною скаргою.

Позиція інших учасників справи

6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити без задоволення касаційну скаргу позивача, оскаржувані судові рішення - без змін.

Рух касаційної скарги

7. Ухвалою від 01.05.2025 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж.М., суддів: Жука А.В., Мартинюк Н.М. відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 та, серед іншого, витребував справу № 320/7529/24 із Київського окружного адміністративного суду.

8. Супровідним листом Київського окружного адміністративного суду від 07.05.2026 матеріали справи № 320/7529/24 направлено до Верховного Суду.

9. Ухвалою Верховного Суду від 09.07.2026 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

10. Розпорядженням т.в.о. заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 09.07.2026 № 853/0/78-26 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 320/7529/24 у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Мартинюк Н.М.

11. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.07.2026 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю - Мельник-Томенко Ж.М., суддів: Жука А.В., Радишевську О.Р. для розгляду судової справи № 320/7529/24.

Позиція Верховного Суду

12. Частинами першою, другою статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

13. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

14. Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

15. За правилами частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

16. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

17. Статтею 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

18. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру».

19. Статтею 43 Закону України «Про прокуратуру» унормовано питання щодо підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.

20. Відповідно до статті 44 Закону України «Про прокуратуру» дисциплінарне провадження здійснюється відповідним органом.

21. Частиною другою статті 45 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що право на звернення до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Рекомендований зразок дисциплінарної скарги розміщується на вебсайті Офісу Генерального прокурора.

22. За правилами частини першої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» секретаріат відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

23. Відповідно до частини другої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо: 1) дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора; 2) дисциплінарна скарга є анонімною; 3) дисциплінарна скарга подана з підстав, не визначених статтею 43 цього Закону; 4) з прокурором, стосовно якого надійшла дисциплінарна скарга, припинено правовідносини у випадках, передбачених статтею 51 цього Закону; 5) дисциплінарний проступок, про який зазначено у дисциплінарній скарзі, вже був предметом перевірки і щодо нього відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, прийняла рішення, яке не скасовано в установленому законом порядку.

24. Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 прийнято Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження (назва положення в редакції рішення Всеукраїнської конференції прокурорів від 28.08.2021), яке регулює процедуру здійснення ним дисциплінарного провадження щодо прокурорів та інших повноважень, визначених Законом України «Про прокуратуру» (далі - Положення).

25. Пунктом 130 Положення (у редакції, чинній на момент ухвалення КДКП оскаржуваного рішення) визначено, що рішення, дії або бездіяльність органу можуть бути оскаржені до суду у випадках і порядку, встановлених законом. Рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, може бути оскаржено прокурором до суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

26. Водночас відповідно до частини десятої статті 78 Закону України «Про прокуратуру» особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, на таке оскарження.

27. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення КДКП, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження. Право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб`єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарними скаргами яких КДКП приймає рішення у визначеному Законом України «Про прокуратуру» і Положенням порядку, не є суб`єктами дисциплінарного провадження та за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень КДКП як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

28. У практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (заяви № 17160/06 та № 35548/06).

29. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18.09.2019 у справі № 9901/414/19, аналізуючи зміст обмежень щодо оскарження ініціаторами дисциплінарного провадження рішень КДКП, зокрема в контексті конституційних гарантій, на які посилається позивач, зазначила, що держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов`язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів і прокурорів.

30. У пункті 11 Рекомендації R (2000) 19 Комітет Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (ухваленої на 724-му засіданні заступників міністрів 06.10.2000) указав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори могли виконувати свої професійні обов`язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності.

31. Роз`яснюючи зміст цього пункту, Комітет Міністрів Ради Європи зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке надане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах, і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно таке положення повинне бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що в системі, у якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації R (2000) 19).

32. Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.

33. Відсутність регламентації в національному законодавстві права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

34. Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу КДКП на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону України «Про прокуратуру»).

35. У випадку невиконання прокурором процесуальних обов`язків у Кримінальному процесуальному кодексі України установлено порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (пункт 17 частини шостої статті 7, статті 24, 303- 307), а в разі невиконання чинного рішення слідчого судді передбачено кримінальну відповідальність (стаття 383 Кримінального кодексу України). Указане повністю відповідає вимогам Рекомендації R (2000) 19, а також Рекомендації R (85) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо положення потерпілого в рамках кримінального права і кримінального процесу (ухваленої на 387-му засіданні заступників міністрів 28.06.1985), оскільки передбачає підвищену відповідальність прокурора за невиконання його обов`язків.

36. З огляду на зазначене та на правовідносини, які виникли між позивачем та органом державної влади (органом прокуратури), у зв`язку з досудовим розслідуванням кримінального правопорушення, стверджувані позивачем порушення КДКП його суб`єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження та незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими й такими, що порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси. Позивач має право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно в порядку, установленому Кримінальним процесуальним кодексом України.

37. Обраний позивачем спосіб захисту - оскарження рішення КДКП про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора, який, на думку позивача, порушив вимоги Кримінального процесуального кодексу України - жодним чином не вплине на хід досудового розслідування й не відновить його прав. Також рішення КДКП за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв`язку з дисциплінарною скаргою позивача, проте не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов`язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус КДКП у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

38. Аналогічні висновки щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2018 у справі № 800/554/17, від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 24.04.2018 у справі № 800/435/17, постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31.07.2025 у справі № 320/31093/24, від 19.03.2026 у справі № 320/7766/24.

39. Необхідність врахування Верховним Судом висновків Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023 у справі № 320/1283/23, на чому наполягає позивач у касаційній скарзі, суперечить вимогам частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

40. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

41. Ураховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

42. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду (постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.02.2018 у справі № 800/526/17, від 10.05.2018 у справах № 800/227/17, № 9901/385/18).

43. Таким чином, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального або процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

44. За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

45. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Керуючись статтями 238, 327, 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22.11.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.02.2025 у справі № 320/7529/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

О.Р. Радишевська