Постанова від 09 липня 2026 р. у справі №320/20941/25 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/20941/25 Суддя (судді) першої інстанції: Кочанова П.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 липня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Собківа Я.М.,

суддів: Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2026 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Євро-Реконструкція» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправними та скасування постанов та розпорядження в частині,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Євро-Реконструкція» звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати пункт 2 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 «Про застосування санкцій до ТОВ «Євро-Реконструкція» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання» в частині накладення штрафу за порушення пункту 3.2 Ліцензійних умов, а саме: підпункту 22 у частині надання звітності, що містить достовірні дані, необхідні для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування;

- визнати протиправним та скасувати пункт 3 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 «Про застосування санкцій до ТОВ «Євро-Реконструкція» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання»;

- визнати протиправним та скасувати пункт 4 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 «Про застосування санкцій до ТОВ «Євро-Реконструкція» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання»;

- визнати протиправним та скасувати пункт 1 розпорядження НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 53-р «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16 червня 2025 року, що залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2025 року, було зупинено провадження в адміністративній справі до набрання законної сили рішенням суду у справі № 320/14733/24.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2026 року поновлено провадження у справі № 320/20941/25 за позовом ТОВ «Євро-Реконструкція» до НКРЕКП про визнання протиправними та скасування постанов та розпорядження в частині.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2026 року позов задоволено.

В апеляційній скарзі Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, посилаючись на порушення окружним адміністративним судом норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги на більш тривалий, розумний термін, у відповідності до положень статті 309 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв`язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

06 травня 2026 року позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що ТОВ «Євро-Реконструкція» здійснює діяльність на підставі:

- ліцензії на право провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, виданої за рішенням НКРЕКП від 14 червня 2012 року № 742, переоформленої рішенням від 21 червня 2016 року № 1159;

- ліцензії на право провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, виданої за рішенням НКРЕКП від 07 червня 2009 року № 988;

- ліцензії на право провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії, виданої за рішенням НКРЕКП від 01 червня 2018 року № 198, переоформленої рішенням від 21 червня 2016 року № 1159.

НКРЕКП на підставі Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2025 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 13 листопада 2024 року № 1940, посвідчення на проведення планової перевірки від 27 лютого 2025 року № 98, здійснено планову перевірку дотримання ТОВ «Євро-Реконструкція» вимог законодавства у сфері теплопостачання та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22 березня 2017 року № 308 (далі – Ліцензійні умови) за період діяльності 2024 року, за результатами проведення якої складено акт від 24 березня 2025 року № 68 (далі – Акт перевірки).

Актом перевірки встановлено наявність таких порушень вимог законодавства:

- підпункту 5 пункту 3.2 Ліцензійних умов у частині виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме – пункту 1 Розпорядження НКРЕКП від 15 травня 2024 року № 139-р;

- підпункту 5 пункту 3.2 Ліцензійних умов у частині виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме – пунктів 2 та 5 Тимчасового порядку дій суб`єктів господарювання, які провадять господарську діяльність з виробництва електричної та/або з виробництва теплової енергії на атомних електростанціях, на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки з використанням альтернативних джерел енергії, з відновлення об`єктів виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, у період дії в Україні воєнного стану, затвердженого постановою НКРЕКП від 05 липня 2022 року № 689 (далі – Тимчасовий порядок № 689) щодо надання до НКРЕКП інформації згідно з додатками 1-3 до Тимчасового порядку № 689;

- підпункту 10 пункту 3.2 Ліцензійних умов щодо дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії;

- підпункту 13 пункту 3.2 Ліцензійних умов у частині забезпечення виробництва та відпуску теплової енергії із джерел теплової енергії відповідно до Правил технічної експлуатації теплових установок і мереж, затверджених наказом Міністерства палива та енергетики України від 14.02.2007 № 71 (далі – Правила № 71);

- підпункту 19 пункту 3.2 Ліцензійних умов у частині виконання інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах за відповідними напрямами;

- підпункту 22 пункту 3.2 Ліцензійних умов у частині надання до органу ліцензування звітності, що містить достовірні дані, необхідні для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування.

За наслідками розгляду Акту перевірки на засіданні НКРЕКП 15 квітня 2025 року були прийняті постанова № 562 «Про застосування санкцій до ТОВ «Євро-Реконструкція» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання» та розпорядження № 53-р «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії».

Постановою НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 було вирішено:

1. Застерегти ТОВ «Євро-Реконструкція» щодо недопущення надалі порушень підпункту 5 пункту 3.2 Ліцензійних умов щодо виконання рішення органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме вимог пунктів 2 та 5 Тимчасового порядку № 689.

2. Накласти штраф у розмірі 17 782 грн на ТОВ «Євро-Реконструкція» за порушення пункту 3.2 Ліцензійних умов, а саме:

- підпункту 10 у частині дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії;

- підпункту 13 щодо забезпечення виробництва та відпуску теплової енергії із джерел теплової енергії відповідно до Правил № 71;

- підпункту 19 у частині виконання інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах за відповідними напрямами;

- підпункту 22 у частині надання до органу ліцензування звітності, що містить достовірні дані, необхідні для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування.

3. Зупинити ТОВ «Євро-Реконструкція» дію ліцензії на право провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, виданої відповідно до постанови НКРЕКП від 14 червня 2012 року № 742 та переоформленої на безстрокову згідно з постановою НКРЕКП від 21 червня 2016 року № 1159, за порушення підпункту 5 пункту 3.2 Ліцензійних умов щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме – розпорядження НКРЕКП від 15 травня 2024 № 139-р «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії», з 01 червня 2025 року до 01 серпня 2025 року.

4. Зобов`язати ТОВ «Євро-Реконструкція» до 01 червня 2025 року розробити та подати на схвалення відповідно до вимог Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП, від 15 жовтня 2015 року № 2585 (далі – Порядок № 2585), заходи до Інвестиційної програми на 2025 рік та передбачити як додаткове джерело фінансування невикористані кошти, отримані за результатами провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, у розмірі 75 683,04 тис. грн, а саме: суму недофінансування Інвестиційної програми на 2023 рік у розмірі 2 718,57 тис. грн без ПДВ; суму недофінансування Інвестиційної програми на 2022 рік у розмірі 3 593,14 тис. грн без ПДВ; суму невиконання Інвестиційної програми на 2024 рік у розмірі 69 371,33 тис. грн без ПДВ.

5. Департаменту ліцензійного контролю направити рішення, прийняте за результатами перевірки, Територіальній комісії з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах Виконавчому органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) для врахування при прийнятті рішення про узгодження обсягів заборгованості з різниці в тарифах ТОВ «Євро-Реконструкція» та повідомити власника майна про виявлені порушення з наданням копії акта.

Постановою НКРЕКП від 20 травня 2025 року № 745 «Про внесення зміни до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 15 квітня 2025 року № 562» положення пункту 3 НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 було викладено у такій редакції: « 3. Застерегти ТОВ «Євро-Реконструкція» щодо недопущення надалі порушень підпункту 5 пункту 3.2 Ліцензійних умов щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме – пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 15 травня 2024 № 139-р «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії».

Предметом оскарження у цій справі є пункт 2 в частині накладення штрафу за порушення підпункту 22 пункту 3.2 Ліцензійних умов та пункти 3, 4 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562.

Розпорядженням від 15 квітня 2025 року № 53-р ТОВ «Євро-Реконструкція» зобов`язано усунути порушення:

1) підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме – вимог пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 15 травня 2024 року № 139-р «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії», для чого у строк до 01 червня 2025 року:

- подати до НКРЕКП звітність за визначеними формами, у якій врахувати пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановленні тарифів на виробництво теплової енергії, а саме виправлені форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» та № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» за період 2021-2022 років;

- розподілити фактичні витрати 2023 року між виробництвом електричної та теплової енергії у відповідності до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП тарифів на виробництво теплової енергії, які діяли у 2023 році та подати зазначену інформацію до НКРЕКП.

2) підпункту 10 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов у частині дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії, для чого у строк до 01 червня 2025 року розподілити фактичні витрати 2024 року між виробництвом електричної та теплової енергії у відповідності до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП тарифів на виробництво теплової енергії, які діяли у 2024 році та подати зазначену інформацію до НКРЕКП.

2. Департаменту ліцензійного контролю після отримання інформації, визначеної підпунктом 2 пункту 1 цього розпорядження, у якій врахована пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановленні тарифів на виробництво теплової енергії, здійснити аналіз додатково отриманого або недоотриманого доходу відповідно до Методики визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу (суми економії/перевитрати коштів) суб`єктами господарювання з виробництва електричної та (або) теплової енергії від здійснення ліцензованої діяльності, що є додатком 26 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428, за результатами якого прийняти рішення щодо додатково отриманого або недоотриманого доходу за період діяльності 2024 року.

Предметом оскарження у цій справі є пункт 1 розпорядження від 15 квітня 2025 року № 53-р.

Вважаючи зазначені постанову та розпорядження НКРЕКП в оскаржуваних частинах протиправними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив та зазначив, що позивачем заповнювалась звітність на підставі достовірних даних бухгалтерського обліку щодо розподілу палива (та інших витрат) між видами ліцензованої діяльності у відповідності до вимог законодавства, у зв`язку з чим висновки відповідача щодо ненадання позивачем до органу ліцензування звітності, що містить достовірні дані, необхідні для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування (підпункт 22 пункту 3.2 Ліцензійних умов), а також вимоги відповідача, викладені в пункті 1 розпорядження від 15 квітня 2025 року № 53-р, щодо заповнення звітності та розподілу фактичних витрат між видами діяльності за іншою методологією є необґрунтованими.

Також суд першої інстанції врахував, що рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 травня 2025 року у справі № 320/14733/24, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2025 року, було, зокрема, визнано протиправним та скасовано пункт 1 розпорядження НКРЕКП «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії від 29 вересня 2023 року № 269-р, чим нівельовано обмежувальні заходи та зобов`язальні вимоги відповідача, застосовані пунктом 3 постанови від 15 квітня 2025 року № 562 та пунктом 1 розпорядження від 15 квітня 2025 року № 53-р.

Стосовно пункту 4 постанови від 15 квітня 2025 року № 562 суд першої інстанції дійшов висновку, що додатковим джерелом фінансування інвестиційної програми може бути не сума недофінансування інвестиційних програм минулих років, а сума додатково отриманого доходу. Втім, розрахунок суми додатково отриманого/ недоотриманого доходу з виробництва теплової енергії не здійснювався. Крім того, приписи чинного законодавства обмежують повноваження відповідача стосовно внесення змін до схваленої інвестиційної програми й не наділяють його правом давати вказівки ліцензіатам щодо формування джерел фінансування інвестиційних програм, які розроблятимуться ними в майбутньому.

Колегія суддів, розглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги, дійшла висновку про наступне.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі – Закон № 1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Згідно з ч.ч. 1, 5 ст. 19 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Відповідно до ст. 4 Закону № 1540-VIII основними принципами діяльності Регулятора є: 1) законність; 2) самостійність і незалежність у межах, визначених законом; 3) компетентність; 4) ефективність; 5) справедливість; 6) прогнозованість та своєчасність прийняття рішень; 7) адресність регулювання; 8) неупередженість та об`єктивність під час прийняття рішень; 9) відкритість і прозорість, гласність процесу державного регулювання; 10) недопущення дискримінації; 11) відповідальність за прийняті рішення.

За правилами п. 1 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції. Регулятор має право приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання.

Згідно з п.п. 1, 3, 4, 5, 6 ч. 4 ст. 19 Закону № 1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право, зокрема: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Положеннями ч. 5 ст. 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні регулятора.

Відповідно до ст. 22 Закону № 1540-VIII суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», «Про енергетичну ефективність» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері та суб`єктів, що належать до особливої групи споживачів, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; накладення штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта, щодо якого здійснювалася перевірка, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта, щодо якого здійснювалася перевірка, санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання», «Про енергетичну ефективність».

Основні правові, економічні та організаційні засади діяльності на об`єктах сфери теплопостачання та регулює відносини, пов`язані з виробництвом, транспортуванням, постачанням та використанням теплової енергії з метою забезпечення енергетичної безпеки України, підвищення енергоефективності функціонування систем теплопостачання, створення і удосконалення ринку теплової енергії та захисту прав споживачів та працівників сфери теплопостачання визначає Закон України «Про теплопостачання» від 02.06.2005 № 2633-IV (далі – Закон № 2633-IV).

Штрафні санкції, що застосовуються до суб`єктів господарювання за правопорушення у сфері теплопостачання визначені у ст. 31 Закону № 2633-IV.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 31 Закону № 2633-IV уповноважені органи застосовують до суб`єктів господарювання штрафні санкції за порушення ліцензійних умов або діяльність з простроченою ліцензією – до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Відповідно до ч. 3 ст. 31 Закону № 2633-IV справи про накладання штрафів за порушення, визначені цією статтею, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі теплопостачання, та органами державного регулювання в межах їх компетенції.

Відповідно до абз. 3 ч. 5 ст. 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.

Щодо порушень, які покладені в основу пункту 2 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 (в частині накладення штрафу за порушення підпункту 22 пункту 3.2 Ліцензійних умов) та підпункту 2 пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 53-р, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з підпунктом 22 пункту 3.2 Ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з виробництва теплової енергії ліцензіат повинен надавати до органу ліцензування документи, інформацію та звітність, що містять достовірні дані, необхідні для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування.

Відповідно до підпункту 10 пункту 3.2 Ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з виробництва теплової енергії ліцензіат повинен дотримуватися структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії та використовувати кошти, отримані за рахунок діяльності з виробництва теплової енергії, за цільовим призначенням і забезпечувати ліцензовану діяльність за принципом економічної доцільності та досягнення найнижчої собівартості.

Як зазначено в Обґрунтуванні до проєктів постанови НКРЕКП «Про застосування санкцій до ТОВ «Євро-Реконструкція» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання» та розпорядження НКРЕКП «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії» (далі – Обґрунтування) зміст виявленого порушення полягає у тому, що ТОВ «Євро-Реконструкція» при наданні форми звітності № 4-НКРЕКП не дотримано вимог пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282 (далі – Інструкція № 282), якою передбачено, що фактичні витрати на паливо для виробництва електричної та (або) теплової енергії у формі звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) визначаються виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів.

В Обґрунтуванні констатовано, що фактична структура використання палива позивачем на виробництво теплової енергії (вугілля/газ) у 2024 році не відповідає плановим показникам структури використання палива у розрахунках тарифів на виробництво теплової енергії.

Постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282 «Про затвердження форм звітності НКРЕКП для учасників ринку електричної енергії та інструкцій щодо їх заповнення» було затверджено, зокрема:

- Форму звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності»;

- Інструкцію щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності»;

Згідно з п. 2.12 глави 2 Інструкції № 282 у формі звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) фактичні витрати (крім витрат на паливо) розподіляються між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної енергії та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності. Фактичні витрати на паливо для виробництва електричної та (або) теплової енергії у формі звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) визначаються виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів.

Інструкція № 282 була доповнена пунктом 2.12 у зазначеній редакції постановою НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282».

Як було зазначено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, у грудні 2021 року позивачем запроваджено Стандарт підприємства «Питомі витрати палива на відпущену електричну енергію та теплоту при їх комбінованому виробництві на ТЕЦ ТОВ «Євро-Реконструкція» при спалюванні природного газу, вугілля та змішаного палива (вугілля-газ)», розробником якого є Приватне акціонерне товариство по пуску, налагодженню, удосконаленню технології та експлуатації електростанцій і мереж «ЛЬВІВОРГРЕС» (далі – Стандарт підприємства).

На основі зазначеного Стандарту підприємство здійснює ведення первинного (бухгалтерського) обліку та на основі даних такого обліку згодом заповнює показники форми звітності № 4-НКРЕКП.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема, порядки (правила) організації обліку та звітності за видами ліцензованої діяльності.

Механізм, принципи, процедури і єдині методичні засади організації та ведення обліку за ліцензованими видами діяльності окремо від інших видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснює НКРЕКП, визначає Порядок (правила) організації та ведення обліку за ліцензованими видами діяльності суб`єктами господарювання у сфері теплопостачання, затверджені постановою НКРЕКП від 10 жовтня 2017 року № 1223 (далі – Порядок № 1223).

Згідно з п. 1.10 Порядку № 1223 облік за ліцензованими видами діяльності ґрунтується на даних бухгалтерського та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку та є способом деталізації фінансової інформації відповідно до вимог, що визначені цим Порядком (правилами), і обмежень НКРЕКП у частині ліцензованих видів діяльності.

У п. 1.11 Порядку № 1223 окремо зауважено, що положення цього Порядку (правил) не змінюють і не відміняють бухгалтерський облік, а також вимоги до формування фінансової та податкової звітності.

Відповідно до п. 2.10 глави 2 Інструкції № 282 усі показники форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) мають ґрунтуватися на достовірних даних первинного (бухгалтерського) обліку, що забезпечує можливість порівняння і контролю даних.

Із наведених норм випливає обов`язок ТОВ «Євро-Реконструкція» вести облік за ліцензованими видами діяльності та заповнювати форму звітності № 4-НКРЕКП не інакше ніж на основі достовірних даних первинного (бухгалтерського) та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку. При цьому, облік за ліцензованими видами діяльності є способом виключно деталізації фінансової інформації та не може суперечити даним первинного (бухгалтерського) обліку.

Колегія суддів звертає увагу, що з прийняттям постанови НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102, якою Інструкцію № 282 було доповнено пунктом 2.12 у наведеній вище редакції, положення пункту 2.10 зазначеної Інструкції змін не зазнали.

Отже, слід погодитись з висновком суду першої інстанції про те, що з урахуванням п. 2.10 глави 2 Інструкції № 282 визначальним для формування показників звітності, у тому числі форми звітності № 4-НКРЕКП, є їх відповідність достовірним даним бухгалтерського обліку.

За змістом ст. 4 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» (далі – Закон № 996-XIV) одним із принципів бухгалтерського обліку та фінансової звітності в Україні є послідовність, тобто постійне (з року в рік) застосування підприємством обраної облікової політики. Зміна облікової політики можлива лише у випадках, передбачених національними положеннями (стандартами) бухгалтерського обліку, міжнародними стандартами фінансової звітності та національними положеннями (стандартами) бухгалтерського обліку у державному секторі, і повинна бути обґрунтована та розкрита у фінансовій звітності.

Згідно з ч. 2, абз. 2 ч. 5 ст. 8 Закону № 996-XIV питання організації бухгалтерського обліку на підприємстві належать до компетенції його власника (власників) або уповноваженого органу (посадової особи) відповідно до законодавства та установчих документів.

Підприємство самостійно визначає за погодженням з власником (власниками) або уповноваженим ним органом (посадовою особою) відповідно до установчих документів облікову політику підприємства.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону № 996-XIV обліковою політикою є сукупність принципів, методів і процедур, що використовуються підприємством для ведення бухгалтерського обліку, складання та подання фінансової звітності.

З врахуванням особливостей функціонування ТЕЦ в умовах одночасної дії моделі ринку електричної енергії та регулювання тарифу на виробництво теплової енергії ТОВ «Євро-Реконструкція» у відповідності до ст. 8 Закону № 996-XIV самостійно визначало облікову політику, зокрема запровадило у Стандарті підприємства систему розрахунків питомих витрат і витрат палива в цілому за видами діяльності.

Постанова НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 не є підставою для внесення змін до облікової політики позивача та для зміни методів і правил обліку використаного палива та/або інших активів при комбінованому виробництві теплової та електричної енергії, складання та подання фінансової (бухгалтерської) звітності, адже не є актом державного регулювання бухгалтерського обліку у розумінні ст. 6 Закону № 996-XIV.

В Акті перевірки та в Обґрунтуванні відсутні висновки відповідача щодо ведення позивачем бухгалтерського обліку з порушенням установлених правил або про невідповідність даних, що занесені до форми звітності № 4-НКРЕКП показникам первинного (бухгалтерського) та управлінського обліку ТОВ «Євро-Реконструкція».

При цьому, колегія суддів звертає увагу, що ГКД 34.20.507-2003 «Технічна експлуатація електричних станцій і мереж. Правила», на який посилається відповідач в апеляційній скарзі, не зареєстрований у встановленому законом порядку як нормативно-правовий акт та відсутній у вільному доступі, у зв`язку з чим не є обов`язковим до виконання і не створює юридичних наслідків для позивача.

Крім того, Ліцензійними умовами не передбачено вимог щодо обов`язкового застосування ліцензіатами галузевих нормативних документів, зокрема ГКД 34.09.100-2003.

Під час вирішення спору суд першої інстанції, керуючись ч. 5 ст. 242 КАС України, врахував правову позицію Верховного Суду щодо застосування постанови НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282» у подібних правовідносинах, викладену в постановах від 11 вересня 2024 року у справі № 320/28285/23 та від 07 лютого 2025 року у справі № 320/36721/23.

В апеляційній скарзі відповідач заперечує проти врахування зазначеної практики Верховного Суду з тієї підстави, що судові справи № 320/28285/23 та № 320/36721/23 стосувалися оскарження результатів перевірок за 2021-2022 роки, в той час справа № 320/20941/25 охоплює 2024 рік – звітний рік, в якому постанова НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 діяла у повному обсязі та була відома ліцензіатам протягом більш ніж одного року.

Відповідно до усталеної позиції Верховного Суду, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.

Колегія суддів звертає увагу, що положення постанови НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102, а також інших нормативно-правових актів, за наслідками системного аналізу яких Верховним Судом були зроблені висновки, викладені у постановах від 11 вересня 2024 року у справі № 320/28285/23, від 07 лютого 2025 року у справі № 320/36721/23 та застосовані судом першої інстанції при вирішенні цього спору – не змінилися на час виникнення спірних правовідносин.

Правовідносини, що виникли у справах № 320/28285/23 та № 320/36721/23 є подібними до правовідносин у справі № 320/20941/25 та стосуються розподілу фактичних витрат умовного палива при комбінованому виробництві електричної енергії та теплової енергії.

Отже, правових підстав для неврахування позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 11 вересня 2024 року у справі № 320/28285/23 та від 07 лютого 2025 року у справі № 320/36721/23 відповідачем не доведено та колегією суддів не встановлено.

Також в апеляційній скарзі зазначено, що порушення підпункту 22 пункту 3.2 Ліцензійних умов полягало також у тому, що в розділі «ІІІ. Амортизаційні відрахування, які є джерелом фінансування інвестиційної програми» додатків 5 за І та ІІ квартали 2024 року до форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) (Графа «Назва заходу» № з/п – 2.2, 2.3, 3.1), дані не відповідають даним схваленої Інвестиційної програми на 2024 рік, затвердженої постановою НКРЕКП від 27 березня 2024 року № 615.

Згідно з Обґрунтуванням, позивач у наданих поясненнях до Акту перевірки визнав, що під час заповнення розділу «III. Амортизаційні відрахування, які є джерелом фінансування інвестиційної програми» Додатку 5 до форми звітності № 4-HKPEKП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна), виникла технічна помилка, внаслідок якої у пунктах 2.2, 2.3, 3.1 таблиці були відображені назви заходів інвестиційної програми 2023 року. Проте, числова інформація у зазначеному розділі заповнена вірно.

Колегія суддів враховує, що в апеляційній скарзі відсутні заперечення проти того, що числова інформація у відповідних пунктах розділу «III. Амортизаційні відрахування, які є джерелом фінансування інвестиційної програми» Додатку 5 до форми звітності № 4-HKPEKП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) є достовірною.

Крім того, доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що суд першої інстанції, скасувавши пункт 1 розпорядження НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 53-р у повному обсязі, не перевірив обґрунтованість висновку про порушення позивачем підпункту 10 пункту 3.2 Ліцензійних умов.

Разом з тим, судом першої інстанції було з`ясовано, що фактично порушення ліцензіатом встановленої структури витрат при провадженні діяльності у 2024 році відповідачем було зведено до висновку про невідповідність принципів розподілу фактичних витрат умовного палива тим нормативним документам, якими керувався Регулятор при здійсненні розрахунків питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення тарифів.

Як наслідок, судом першої інстанції було перевірено правомірність застосування позивачем Стандарту підприємства при здійсненні розрахунку питомих витрат умовного палива в контексті дотримання як підпункту 22 пункту 3.2 Ліцензійних умов, так і підпункту 10 пункту 3.2 Ліцензійних умов.

Висновки суду першої інстанції щодо необґрунтованості та протиправності пункту 2 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 (в частині накладення штрафу за порушення підпункту 22 пункту 3.2 Ліцензійних умов) та підпункту 2 пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 53-р знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Щодо порушення, яке покладене в основу пункту 3 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 та підпункту 1 пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 53-р, колегія суддів зазначає наступне.

Так, пунктом 3 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 було вирішено зупинити ТОВ «Євро-Реконструкція» дію ліцензії на право провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії за порушення підпункту 5 пункту 3.2 Ліцензійних умов.

Надалі до НКРЕКП надійшов лист Київської міської військової адміністрації від 13 травня 2025 року № 003-520, в якому зазначається, що ТОВ «Євро-Реконструкція» є одним із найбільших теплопостачальних підприємств міста Києва, яке обслуговує близько 1600 житлових будинків, шкіл, медичних закладів, бюджетних установ Дарницького і Дніпровського районів м. Києва (127 тисяч абонентів), а реалізація пункту 3 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 призведе до неможливості вироблення теплової енергії на ТЕЦ протягом червня-липня 2025 року, належної підготовки до опалювального сезону 2025/2026 року, надання комунальних послуг споживачам Дарницького і Дніпровського районів м. Києва.

Враховуючи лист Київської міської військової адміністрації від 13 травня 2025 року № 003-520, відповідачем прийнято постанову від 20 травня 2025 року № 745 «Про внесення зміни до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 15 квітня 2025 року № 562».

Вказаною постановою Регулятора пункт 3 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 викладено у такій редакції: « 3. Застерегти ТОВ «Євро-Реконструкція» щодо недопущення надалі порушень підпункту 5 пункту 3.2 Ліцензійних умов щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме – пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 15 травня 2024 № 139-р «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії».

У зв`язку зі зміною редакції пункт 3 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 позивачем подано до суду заяву про зміну підстав позову у відповідній частині, яку прийнято до розгляду ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16 червня 2025 року.

Отже, з прийняттям постанови від 20 травня 2025 року № 745 зміст виявленого відповідачем порушення залишився незмінним, проте санкцію у вигляді зупинення дії ліцензії за порушення підпункту 5 пункту 3.2 Ліцензійних умов, яке полягало у невиконанні пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 15 травня 2024 № 139-р, замінено на санкцію у вигляді застереження.

Окрім накладення санкції у вигляді застереження щодо недопущення надалі порушень підпункту 5 пункту 3.2 Ліцензійних умов, відповідач також зобов`язав ТОВ «Євро-Реконструкція» усунути порушення зазначеної норми Ліцензійних умов підпунктом 1 пункту 1 розпорядження від 15 квітня 2025 року № 53-р.

Вказане порушення вимог підпункту 5 пункту 3.2 Ліцензійних умов полягало у невиконанні рішення органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме – пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 15 травня 2024 року № 139-р «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії».

Пунктом 1 розпорядження НКРЕКП від 15 травня 2024 року № 139-р було зобов`язано ТОВ «Євро-Реконструкція» усунути порушення підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме – пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 29 вересня 2023 року № 269-р «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії», для чого у строк до 01 вересня 2024 року:

- подати до НКРЕКП звітність за визначеними формами, у якій врахувати пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановленні тарифів на виробництво теплової енергії, а саме виправлені форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» та № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» за період 2021 – 2022 років;

- розподілити фактичні витрати 2023 року між виробництвом електричної та теплової енергії у відповідності до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП тарифів на виробництво теплової енергії, які діяли у 2023 році та подати зазначену інформацію до НКРЕКП.

У свою чергою пунктом 1 розпорядження НКРЕКП від 29 вересня 2023 року № 269-р позивача зобов`язано усунути порушення підпункту 23 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов у частині надання ліцензіатом до органу ліцензування звітності, необхідної для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування, для чого у строк до 01 грудня 2023 року подати до НКРЕКП:

- форму звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» за IV квартал 2022 року, заповнену відповідно до вимог пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності», затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 28 лютого 2019 року № 282;

- форму звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» грудень 2022 року, заповнену відповідно до вимог пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП- виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків», затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 28 лютого 2019 року № 282;

- звітність за визначеними формами, у якій врахувати пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановленні тарифів на виробництво теплової енергії, а саме виправлені форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» та № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» за період 2021-2022 років.

Судом першої інстанції було враховано, що пункт 1 розпорядження НКРЕКП від 29 вересня 2023 року № 269-р був предметом спору в межах справи № 320/14733/24 за адміністративним позовом ТОВ «Євро-Реконструкція».

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 травня 2025 року у справі № 320/14733/24, що залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2025 року, було задоволено адміністративний позов ТОВ «Євро-Реконструкція» та, зокрема, визнано протиправним та скасовано пункт 1 розпорядження НКРЕКП від 29 вересня 2023 року № 269-р «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії».

Ухвалою Верховного Суду від 04 лютого 2026 року було відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою НКРЕКП на рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2025 року у справі № 320/14733/24.

Відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Оскільки в адміністративній справі № 320/14733/24 було встановлено наявність підстав для визнання протиправним та скасування пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 29 вересня 2023 року № 269-р, суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що ці обставини виключають необхідність їх повторного з`ясування у цій справі.

Враховуючи визнання протиправним та скасування пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 29 вересня 2023 року № 269-р, адресована позивачу пунктом 1 розпорядження НКРЕКП від 15 травня 2024 року № 139-р вимога виконати вказане розпорядження також втратила своє правове значення.

З огляду на визнання протиправним та скасування пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 29 вересня 2023 року № 269-р, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що у позивача відсутній обов`язок виконувати як вказане розпорядження, так і пункт 1 розпорядження НКРЕКП від 15 травня 2024 року № 139-р, що, в свою чергу, свідчить про необґрунтованість висновків відповідача, викладених в Акті перевірки, про порушення позивачем підпункту 5 пункту 3.2 Ліцензійних умов щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням.

В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що відповідно до абз. 2 ч. 2 ст. 5 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора можуть бути оскаржені в судовому порядку, але це не зупиняє їх виконання. Відповідно, на момент проведення перевірки НКРЕКП правомірно встановила вказане порушення.

Усталеною є практика Верховного Суду про те, що скасування акта суб`єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

Указана правова позиція відображена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 11 січня 2022 року у справі № 814/296/17.

Тобто, незважаючи на те, що розпорядження НКРЕКП від 29 вересня 2023 року № 269-р було чинним на момент проведення перевірки та складання оскаржуваних постанови від 15 квітня 2025 року № 562 і розпорядження від 15 квітня 2025 року № 53-р, внаслідок набрання законної сили рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 травня 2025 року у справі № 320/14733/24, вказане розпорядження Регулятора не породжує жодних правових наслідків від моменту його прийняття.

З урахуванням викладеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для притягнення позивача до відповідальності за невиконання пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 15 травня 2024 року № 139-р, який, своєю чергою, містив вимогу про виконання пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 29 вересня 2023 року № 269-р, який, як вже зазначалось, визнано протиправним і скасовано рішенням суду, що набрало законної сили.

Отже, з набранням законної сили рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 травня 2025 року у справі № 320/14733/24 нівелюються обмежувальні заходи та зобов`язальні вимоги відповідача, застосовані оскаржуваним пунктом 3 постанови від 15 квітня 2025 року № 562 та підпунктом 1 пункту 1 розпорядження від 15 квітня 2025 року № 53-р.

Щодо пункту 4 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 колегія суддів зазначає наступне.

Так, положеннями пункту 4 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 відповідно до п. 1 ч. 1, п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону № 1540-VIII, у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано ТОВ «Євро-Реконструкція» до 01 червня 2025 року розробити та подати на схвалення відповідно до вимог Порядку формування інвестиційних програм суб`єктів господарювання, які провадять господарську діяльність з виробництва електричної та (або) з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях, атомних електростанціях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15 жовтня 2015 року № 2585 (далі – Порядок № 2585), заходи до Інвестиційної програми на 2025 рік та передбачити як додаткове джерело фінансування невикористані кошти, отримані за результатами провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, у розмірі 75 683,04 тис. грн без ПДВ, а саме:

- суму недофінансування Інвестиційної програми на 2023 рік у розмірі 2 718,57 тис. грн без ПДВ;

- суму недофінансування Інвестиційної програми на 2022 рік у розмірі 3 593,14 тис. грн без ПДВ;

- суму невиконання Інвестиційної програми на 2024 рік у розмірі 69 371,33 тис. грн без ПДВ.

Згідно з Актом перевірки постановою НКРЕКП від 27 березня 2024 року № 615 було схвалено Інвестиційну програму ТОВ «Євро-Реконструкція» на 2024 рік та джерела її фінансування у сумі 69 371,33 тис. грн без ПДВ, в тому числі за рахунок: амортизаційних відрахувань – 45 109,60 тис. грн; прибуток - 24 261,73 тис. грн.

Як зазначає Регулятор, перевіркою встановлено, що Інвестиційна програма 2024 року позивачем не фінансувалась та не виконувалась.

Позивач, не заперечуючи викладених в Акті перевірки та в Обґрунтуванні обставин, пояснив, що з ТОВ «ЗТЕП» було укладено договір від 20 вересня 2024 року №20/09-02/CP на виконання робіт по об`єкту «Реконструкція системи газоочисних установок на вул. Гната Хоткевича (колишня вул. Червоногвардійська), 20 у Дніпровському районі м. Києва (4-а черга будівництва), 1-й пусковий комплекс». Вартість договору становить 109 000 тис. грн без ПДВ з терміном дії договору 31 грудня 2025 року. Не зважаючи на наявність укладеного договору, ТОВ «Євро-Реконструкція» було вимушене призупинити реалізацію заходів погодженої HKPEKП інвестиційної програми на 2024 рік та перенести їх виконання на 2025 рік, з наступних причин:

- необхідність забезпечення ТЕЦ запасом палива для сталого проходження опалювального періоду в умовах скорочення джерел постачальників вугілля у зв`язку із збройною агресією рф;

- необхідність впровадження на ТЕЦ заходів із забезпечення надійної, безпечної та ефективної експлуатації електротехнічного i тепломеханічного обладнання підприємства для створення умов підвищення виробництва електричної енергії, що пов`язано з критичним станом об`єктів електроенергетики України.

Також, у зв`язку з відсутністю по факту джерел фінансування Інвестиційної програми (прибутку) в структурі діючих тарифів на виробництво теплової енергії (тариф не переглядався з січня 2022 року та є збитковим), ТОВ «Євро-Реконструкція» не мало можливості виконувати заходи зазначеної Інвестиційної програми.

За змістом ч. 2 ст. 22 Закону № 1540-VIII заходи, застосовані до позивача пунктом 4 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562, за своєю правовою природою не є санкціями.

Дослідивши обсяг повноважень НКРЕКП у сфері державного регулювання, моніторингу та контролю за діяльністю суб`єктів господарювання, що здійснюють ліцензійну діяльність з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, суд першої інстанції дійшов до обґрунтованого висновку про те, що покладення на позивача обов`язку, зазначеного у пункті 4 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562, виходить за межі визначеної законом компетенції Регулятора.

У п. 4 ч. 2 ст. 3 Закону № 1540-VIII йдеться про те, що Регулятор здійснює державне регулювання шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом (п. 6 ч. 4 ст. 19 Закону № 1540-VIII).

Пунктом 7 ч. 4 ст. 19 Закону № 1540-VIII визначено, що Регулятор має право за результатами перевірки або моніторингу приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та внесення змін до відповідних інвестиційних програм.

Пунктом 13.1 Порядку № 428 передбачено, що відповідно до Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» НКРЕКП застосовує до ліцензіата заходи державного регулювання, зокрема за результатами перевірки або моніторингу має право приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) ліцензіатів, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та вносить зміни до відповідних інвестиційних програм.

Тобто, приписи чинного законодавства обмежують повноваження відповідача стосовно внесення змін до схваленої інвестиційної програми й не наділяють його повноваженнями давати вказівки ліцензіатам щодо формування джерел фінансування інвестиційних програм, які розроблятимуться ними у майбутньому.

Крім того, Регулятор зобов`язує позивача передбачити як додаткове джерело фінансування Інвестиційної програми на 2025 рік невикористані кошти, отримані за результатами провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, у розмірі 75 683,04 тис. грн без ПДВ, а саме – суми недофінансування та невиконання інвестиційних програм за 2022-2024 роки.

Водночас, відповідачем не надано належної оцінки та аналізу аргументів позивача про те, що невиконання Інвестиційної програми на 2024 рік не є наслідком економії коштів, а зумовлено витрачанням наявних коштів на впровадження заходів, необхідних для функціонування підприємства критичної інфраструктури та надання комунальних послуг споживачам.

У додатку 26 до Порядку № 428 (у редакції, чинній на момент здійснення перевірки) закріплено Методику визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу (суми економії/перевитрати коштів) суб`єктами господарювання з виробництва електричної та (або) теплової енергії від здійснення ліцензованої діяльності (далі – Методика до Порядку № 428).

У пункті 1 Методики до Порядку № 428 визначено, що її положення застосовуються членами комісії з перевірки під час проведення планових або позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність з виробництва електричної та (або) теплової енергії, які є ліцензіатами НКРЕКП, з метою визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу (суми економії/перевитрати коштів) ліцензіатами, що провадять господарську діяльність з виробництва електричної та (або) теплової енергії на атомних електростанціях, гідроелектростанціях, гідроакумулюючих електростанціях, теплових електростанціях, теплоелектроцентралях та когенераційних установках, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки з використанням альтернативних джерел енергії, яким встановлені тарифи з виробництва електричної та (або) теплової енергії або ціни в рамках покладення спеціальних обов`язків для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії.

Пункт 5 Методики до Порядку № 428 містить перелік показників, які Регулятор має зафіксувати в акті перевірки при проведенні планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок, з метою визначення об`єктивної суми коштів, отриманої для фінансування ліцензованої діяльності, виконання інвестиційної програми та проведення ремонтних робіт. До таких чинників, серед іншого, належить додатково отриманий або недоотриманий дохід ліцензіата внаслідок збільшення (зменшення) фактичних обсягів відпуску електричної енергії та (або) виробництва теплової енергії у порівнянні з урахованими значеннями в тарифах (цінах) на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії, збільшення (зменшення) витрат на органічне паливо, відхилення від структури використання палива, що була врахована при встановленні тарифів (цін) на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії, зміни структури запланованих витрат чи інших факторів (підпункт 26 пункту 5 Методики до Порядку № 428).

Пунктом 9 Методики до Порядку № 428 визначається результуюча сума додатково отриманого/недоотриманого доходу, яка становить сукупність суми економії/перевитрати коштів на органічне паливо та суми, що виникла у зв`язку із відхиленням від запланованих обсягів відпуску електричної енергії.

Далі, за змістом пункту 13 Методики до Порядку № 428, здійснюється розрахунок загальної суми додатково отриманого або недоотриманого доходу від ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії у звітному періоді (році), яка визначається як сума складових за таким алгоритмом: 1) результуюча сума додатково отриманого/недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії; 2) сума коштів, отриманих ліцензіатом як пеня та штрафні санкції за несвоєчасну оплату відпущеної ліцензіатом електричної енергії та (або) виробленої теплової енергії; 3) інший дохід чи прибуток, що отриманий виробником від діяльності на сегментах ринку електричної енергії (за виключенням продажу відпущеної електричної енергії); 4) сума коштів недофінансування інвестиційної програми за звітний період (рік), за виключенням суми економії, якщо така була зафіксована при перевірці; 5) сума недофінансування витрат на проведення ремонтних робіт за рахунок статей витрат виробничої собівартості (послуги сторонніх організацій з ремонту у статті «виробничі послуги», придбання матеріалів і комплектуючих виробів та запасних частин, які використовуються для ремонту, у статті «сировина та допоміжні матеріали»), амортизації (витрати на ремонт за рахунок статті «амортизаційні відрахування»), планованого прибутку та інших джерел фінансування; 6) сума недофінансування статей витрат структури тарифів (цін) у звітному періоді (році), окрім суми коштів недофінансування інвестиційної програми та витрат на проведення ремонтних робіт за звітний період (рік).

Згідно з положеннями пунктів 14-16 Методики до Порядку № 428 після розрахунку загальної суми додатково отриманого/недоотриманого доходу НКРЕКП повинна проаналізувати об`єктивні чинники недофінансування ліцензованої діяльності, що впливатимуть на підсумкову суму додатково отриманого або недоотриманого доходу.

У пункті 14 Методики до Порядку № 428 встановлено, що об`єктивними чинниками недофінансування ліцензованої діяльності, унаслідок чого ліцензіатом було недофінансовано інвестиційну програму за звітний період (рік) та (або) заходи ремонтних робіт та (або) недофінансовано статті витрат, що були враховані при встановленні структури тарифів (цін) на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії, вважаються, зокрема: 1) зменшення обсягів відпуску електричної енергії та (або) виробництва теплової енергії у порівнянні з урахованими значеннями в тарифах (цінах) на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії з причин, що не залежать від управлінських рішень ліцензіата; 2) наявність заборгованості за відпущену електричну енергію та (або) вироблену теплову енергію у звітному періоді (році); 3) сума обґрунтованих перевитрат статей витрат структури тарифів (цін) на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії у звітному періоді (році).

В результаті аналізу даних за пунктами 14-16 Методики до Порядку № 428 НКРЕКП має визначити підсумкову суму додатково отриманого або недоотриманого доходу, яка визначається як різниця між сумою, розрахованою відповідно до пункту 9 цього додатка, та сумою об`єктивних чинників недофінансування ліцензованої діяльності, зазначених у пунктах 15, 16 цього додатка.

Пунктами 18 та 19 Методики до Порядку № 428 встановлений ряд можливих заходів, що вживається за результатами виявлення Комісією позитивної або від`ємної суми, що визначена згідно з пунктом 17.

Пункт 18 Методики до Порядку № 428 передбачає, що позитивна сума, що визначена згідно з пунктом 17 цього додатка, за умови прийняття відповідного рішення НКРЕКП може бути використана ліцензіатом:

1) 50 % як джерело фінансування інвестиційної програми на рік, що є наступним за звітним, а 50 % залишається в розпорядженні ліцензіата у разі виконання всіх зазначених умов: щонайменше 95 % виконання заходів (робіт) інвестиційної програми станом на 01 січня року, наступного за звітним; 100 % виконання заходів (робіт) запланованих ремонтних робіт у звітному періоді (році);

2) як джерело фінансування інвестиційної програми на рік, наступний за звітним, за умови 100 % виконання запланованих ремонтних робіт у звітному періоді (році);

3) як джерело для повернення коштів, залучених ліцензіатом для проведення реконструкції та/або модернізації теплоелектроцентралі(-ей);

4) як джерело для повернення коштів, залучених ліцензіатом за кредитними договорами (чи іншими запозиченнями), умови яких узгоджені з НКРЕКП.

В іншому випадку така сума підлягає включенню до структури тарифів (цін) ліцензіата як джерело коштів для фінансування ліцензованої діяльності на відповідний період регулювання або наступний планований період (рік).

Пункт 19 Методики до Порядку № 428 передбачає, що від`ємна сума, визначена згідно з пунктом 17 цього додатка, підлягає включенню до структури тарифів (цін) ліцензіата за умови надання належного обґрунтування перевитрат, що були понесені у звітному періоді (році).

Отже, додатковим джерелом фінансування інвестиційної програми може бути не сума недофінансування інвестиційних програм минулих років, а сума додатково отриманого доходу, розрахована відповідно до порядку, передбаченого Методикою до Порядку № 428.

Разом з тим, як зазначено в Акті перевірки, розрахунок суми додатково отриманого/недоотриманого доходу з виробництва теплової енергії у 2024 році не здійснюється у зв`язку з тим, що витрати розподілені товариством не у відповідності до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки розміру витрат за статтями під час формування та встановлення НКРЕКП тарифів на виробництво теплової енергії.

Пунктом 2 розпорядження НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 53-р було доручено Департаменту ліцензійного контролю після отримання інформації, визначеної підпунктом 2 пункту 1 цього розпорядження, здійснити аналіз додатково отриманого або недоотриманого доходу відповідно до Методики до Порядку № 428, за результатами якого прийняти рішення щодо додатково отриманого або недоотриманого доходу за період діяльності 2024 року.

При цьому, як встановлено судом першої інстанції, Регулятор не проводив розрахунок суми додатково отриманого/недоотриманого доходу з виробництва теплової енергії у 2024 році.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що пункт 4 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 є протиправним та підлягає скасуванню.

За встановлених обставин справи, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що належним та ефективним способом захисту прав позивача у спірних правовідносинах є визнання протиправними та скасування пункту 2 (в частині накладення штрафу за порушення підпункту 22 пункту 3.2 Ліцензійних умов), 3, 4 постанови НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 562 «Про застосування санкцій до ТОВ «Євро-Реконструкція» та пункту 1 розпорядження НКРЕКП від 15 квітня 2025 року № 53-р «Про усунення порушення ТОВ «Євро-Реконструкція» Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії».

Доводи апеляційної скарги жодним чином не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, тому не є підставою для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи викладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення – без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2026 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених ч. 5 ст. 328 КАС України.

Суддя-доповідач Собків Я.М.

Суддя Сорочко Є.О.

Суддя Чаку Є.В.