Постанова від 07 липня 2026 р. у справі №440/7539/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2026 року

м. Київ

справа № 440/7539/24

адміністративне провадження № К/990/5138/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді- доповідача - Бевзенка В.М.,

суддів: Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Полтавської міської ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2024 року (прийняте у складі головуючого судді Клочка К.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2025 року (ухвалену у складі головуючого судді Катунова В.В., суддів: Подобайло З.Г., Чалого І.С.) у справі № 440/7539/24 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» до Полтавської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Управління з питань містобудування та архітектури, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2024 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» (далі - ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС», позивач), за участі третьої особи - Управління з питань містобудування та архітектури (далі - Управління, третя особа), звернулося до суду з позовною заявою до Полтавської міської ради (далі - Полтавська міськрада, відповідач), в якому :

- визнати протиправним та скасувати рішення позачергової п`ятдесятої сесії Полтавської міськради восьмого скликання від 23 лютого 2024 року «Про розгляд клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16 грудня 2021 року за вих. № 14», яким відмовлено у задоволенні клопотання ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16 грудня 2021 року за вих. № 14 про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5, та земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5Б, із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10) (далі - спірне рішення Полтавської міськради);

- зобов`язати Полтавську міськраду прийняти у відповідній формі рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5, із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10);

- зобов`язати Полтавську міськраду прийняти у відповідній формі рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5Б, із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач має у користуванні дві земельні ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095 за адресою м. Полтава, просп. Миру, 5 та 5310136700:16:007:0097 за адресою м. Полтава, просп. Миру, 5Б. Отримавши витяг з містобудівної документації від 16 грудня 2021 року, з якого вбачається, що вид функціонального призначення території функціональної зони, на якій розміщені вищевказані земельні ділянки - територія для розміщення житлової та громадської забудови, позивач звернувся до Полтавської міськради із клопотанням про зміну цільового призначення спірних земельних ділянок з цільового призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код КВЦПЗ - 07.02) на цільове призначення - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код КВЦПЗ - 02.10). Натомість, рішення міськради про зміну цільового призначення спірних земельних ділянок не приймалося тривалий час. У подальшому на виконання рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2023 року у справі № 440/7163/23, що набрало законної сили, відповідач прийняв рішення про відмову у задоволенні клопотання про зміну цільового призначення земельної ділянки. Позивач вважає таке рішення відповідача необґрунтованим з огляду на те, що воно не містить мотивів відмови, а лише посилання на лист Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України та рішення постійної комісії Полтавської міськради.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 27 вересня 2024 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2025 року, позов задовольнив повністю.

Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що із витягу з містобудівної документації від 16 грудня 2021 року № 01-02-01-16/2939 територія, обмежена просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом у м. Полтава, має вид функціонального призначення території функціональної зони - територія для розміщення житлової та громадської забудови, перелік категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони « 2.10» для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.

На цій підставі суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що клопотання ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16 грудня 2021 року за вих. № 14 про зміну цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097 мало бути задоволено міськрадою з огляду на те, що така зміна у повній мірі відповідає видам цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах функціональної зони території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом, детальний план якої затверджений рішенням Полтавської міськради від 16 листопада 2021 року.

Стосовно посилання відповідача на лист Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України № 35/5-21/3782-22 від 07 березня 2022 року, в якому зазначено про те, що Детальний план території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом, затверджено рішенням Полтавської міськради із порушенням Закону України від 20 березня 2018 року № 2354-VIII «Про стратегічну екологічну оцінку» (далі - Закон № 2354-VIII), суди першої та апеляційної інстанцій з посиланням на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 18 липня 2019 року у справі № 826/2426/16, дійшли висновку про те, що цей лист за своєю правовою природою не містить приписів імперативного характеру, а має рекомендаційний зміст.

З огляду на це, а також на відсутність інших мотивів прийняття відповідачем рішення про відмову у задоволенні клопотання позивача про зміну цільового призначення земельної ділянки, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відповідно до законодавства України та положень містобудівної документації на місцевому рівні у Полтавської міськради не було інших законних альтернативних варіантів, окрім як прийняти рішення про задоволення клопотання.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. У лютому 2025 року Полтавська міськрада звернулася із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2025 року у справі № 440/7539/24 та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Як на підставу касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій, скаржник посилається на положення пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме - відсутність правового висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 3 та 4 частини першої статті 1, частини першої статті 10, частини першої статті 13 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» стосовно наявності у відповідної ради (сільської, селищної, міської) повноважень для прийняття рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки на підставі документа державного планування «Детальний план території», який затверджений з порушенням вищезазначених норм законодавства, оскільки був поданий до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України для здійснення стратегічної екологічної оцінки після його затвердження, а не у процесі розроблення, що унеможливлює проведення вказаної експертизи.

Крім того, Полтавська міськрада вказує на незастосування судами попередніх інстанцій положень статей 12 та 20 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 1, 10, частини тринадцятої статті 46 та статті 59 Закону України 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), а також пункти 1, 2.11, 2.15, 5.1 розділу ІV Регламенту Полтавської міської ради, затвердженої рішенням Полтавської міської ради від 19 лютого 2021 року (далі - Регламент), у яких визначено гарантії місцевого самоврядування в Україні, які передбачають, зокрема недопущення втручання у рішення органів місцевого самоврядування, порядок проведення пленарних засідань.

Скаржник зазначає, що відповідно до вищезазначених норм Управлінням було підготовлено проєкт рішення «Про розгляд клопотання ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16 грудня 2021 року за вих. № 14», який 21 лютого 2024 року було розглянуто на засіданні постійної комісії з питань містобудування, архітектури, розвитку міського господарства, транспорту, розвитку підприємницької діяльності, розвитку міста, інвестицій, туризму, на якому інформацію взято до відома та рекомендовано проєкт рішення на розгляд позачергової п`ятдесятої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання. У подальшому, як зазначає скаржник, 23 лютого 2024 проєкт рішення «Про розгляд клопотання ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16 грудня 2021 року за вих. № 14» було розглянуто на пленарному засіданні позачергової п`ятдесятої сесії Полтавської міськради восьмого скликання та вирішено відмовити у задоволенні клопотання.

На думку скаржника, під час прийняття оспорюваного рішення депутатами Полтавської міської ради було враховано імперативні вимоги, викладені в листі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України № 35/5-21/3782-22 від 07 березня 2022 року, за змістом якого Детальний план території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом затверджено рішенням Полтавської міської ради із порушенням Закону України від 20 березня 2018 року № 2354-VIII «Про стратегічну екологічну оцінку» (далі - Закон № 2354-VIII).

Крім того, Полтавська міськрада посилається на наявність у неї відповідно до Конституції України та Закону № 280/97-ВР дискреційних повноважень щодо ухвалення рішень під час голосування «за» чи «проти», а тому суди дійшли необґрунтованого висновку про зобов`язання відповідача прийняти рішення про задоволення клопотання позивача.

Також скаржник зазначив, що касаційна скарга у справі № 440/7539/24 має істотне значення для позивача і отримання відповідного висновку є необхідним у розумінні пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Позиція інших учасників справи

4. 22 квітня 2024 року ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» подало відзив на касаційну скаргу Полтавської міськради, в якому просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу відповідача - без задоволення.

Позивач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, дійшли обґрунтованого висновку про те, що лист Міндовкілля від 07 березня 2022 року, на який посилається відповідач, не встановлює жодних заборон чи обмежень та не може слугувати підставою для відмови у задоволенні клопотання позивача від 16 грудня 2021 року за вих. №14 про зміну цільового призначення відповідних земельних ділянок.

Також у відзиві на касаційну скаргу зазначається, що вимоги позивача про зміну цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097 повністю узгоджується з рішенням тридцять сьомої сесії Полтавської міськради сьомого скликання від 21 жовтня 2020 року «Про затвердження внесення змін до генерального плану м. Полтава», яким було вирішено затвердити Генеральний план м. Полтава (нова редакція містобудівна документація «Внесення змін до генерального плану м. Полтава»), а рішенням дев`ятої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 16 листопада 2021 року, з метою уточнення положення «Внесення змін до Генерального плану м. Полтава», затвердженого рішенням Полтавської міськради від 21 жовтня 2020 року, затверджено Детальний план території, обмеженої проспектом Миру, Прирічковим парком та проїздом.

Щодо наявності у Полтавської міськради дискреційних повноважень позивач вважає, що у цій частині суди першої та апеляційної інстанцій також дійшли правильних висновків з урахуванням усіх обставин справи та правовідносин, що передували зверненню позивача до суду з даним адміністративним позовом. Позивач указує, що з огляду на те, що у спірних правовідносинах Полтавська міськрада допустила протиправну бездіяльність та в подальшому прийняла протиправне рішення, що мало наслідком повторне звернення позивача до суду, суди попередніх інстанцій обґрунтовано встановили, що ефективним способом захисту порушених прав позивача у спірних правовідносинах буде визнання протиправним та скасування оскарженого рішення Полтавської міськради та зобов`язання відповідача прийняти рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5 та земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5Б із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10).

Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу прокурора не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів установили, що рішенням Полтавської міськради від 15 вересня 2017 року ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» передано у користування для забудови (суперфіцій) земельну ділянку площею 0,5370 га по проспекту Миру, 5, кадастровий номер 5310136700:16:007:0095 (землі рекреаційного призначення), для будівництва, експлуатації та обслуговування спортивно - розважального комплексу.

Рішенням Полтавської міськради від 15 вересня 2017 року ТОВ «Юридичній компанії ЮРЩИТ» передано у користування для забудови (суперфіцій) земельну ділянку площею 0,6022 га по проспекту Миру, 5б, кадастровий номер 5310136700:16:007:0097 (землі рекреаційного призначення), для будівництва, експлуатації та обслуговування спортивно - розважального комплексу.

06 вересня 2021 року ТОВ «Юридична компанія ЮРЩИТ» відчужило право власності на об`єкт незавершеного будівництва, розташований по проспекту Миру, 5Б у м. Полтава ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» на підставі договору купівлі - продажу, у зв`язку із чим до позивача перейшло право користування на земельну ділянку кадастровий номер 5310136700:16:007:0097, що підтверджується витягом № 273474575 від 06 вересня 2021 року з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права.

Полтавська міськрада рішенням від 21 жовтня 2020 року вирішила розробити Детальний план території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом.

Рішенням від 16 листопада 2021 року Полтавська міськради затвердила Детальний план території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом.

Згідно з витягом з містобудівної документації від 16 грудня 2021 року № 01-02-01-16/2939 територія, обмежена просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом має вид функціонального призначення території функціональної зони - територія для розміщення житлової та громадської забудови, перелік категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони « 2.10» для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.

16 грудня 2021 року ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» звернулося до Полтавської міськради з клопотанням про зміну цільового призначення земельних ділянок, кадастрові номери 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097, що розташовані за адресою м. Полтава, просп. Миру 5 та 5б, з цільового призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код КВЦПЗ - 07.02) на цільове призначення - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код КВЦПЗ - 02.10).

До клопотання позивач додав копії витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 122827648, № 122822566 та № 273474575, копію витягу з містобудівної документації від 16 грудня 2021 року № 01-02-01-16/2939, копії договорів суперфіцію.

20 січня 2021 року позивач отримав відповідь Управління № 01-02-01-14/2825/7 від 06 січня 2022 року, у якій роз`яснено, що питання щодо зміни цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097 має вирішуватися виключно на пленарних засіданнях міської ради з урахуванням рекомендацій постійних депутатських комісій. Згідно Регламенту Полтавської міськради від 19 лютого 2021 року порядок денний сесії ради формується міським головою. Одночасно позивачу запропоновано надати витяги з Державного земельного кадастру для продовження розпочатої роботи щодо підготовки відповідного проєкту рішення.

18 січня 2022 року ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» направило Полтавській міськраді витяги з Державного земельного кадастру НВ-9900675852022 та НВ-9900675662022 від 12 січня 2022 року.

Листом № 6 від 22 грудня 2022 року ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» просило Полтавську міськраду винести питання про зміну цільового призначення земельних ділянок на розгляд найближчої сесії.

02 лютого 2023 року позивач отримав відповідь Управління № 01-02-01-14/2825/7 від 06 січня 2022 року, у якій роз`яснено що згідно Регламенту Полтавської міськради міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях. Враховуючи викладене, розгляд питань на засіданні сесії здійснюється після формування міським головою порядку денного сесії ради.

Не погодившись з бездіяльністю Полтавської міськради щодо нерозгляду клопотання про зміну цільового призначення земельних ділянок від 16 грудня 2021 року позивач звернувся до суду з позовом.

Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 18 серпня 2023 року у справі № 440/7163/23, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року, позов ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» до Полтавської міськради, третя особа, яка не заявляє самостійних щодо предмета спору, на стороні відповідача - Управління, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задовольнив частково: визнав протиправною бездіяльність Полтавської міськради щодо нерозгляду у передбачений законодавством спосіб клопотання ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16 грудня 2021 року за вих. № 14 про зміну цільового призначення земельних ділянок та зобов`язав Полтавську міськраду розглянути клопотання ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16 грудня 2021 року за вих. № 14 про зміну цільового призначення земельних ділянок та за результатами розгляду прийняти рішення, яке оформити згідно з частиною першою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». У іншій частині позовних вимог суд відмовив.

На виконання рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2023 року та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року у справі № 440/7163/23 позачерговою п`ятдесятою сесією Полтавської міськради восьмого скликання 23 лютого 2024 року прийнято рішення про відмову у задоволенні клопотання ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16 грудня 2021 року за вих. № 14 про зміну цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0095, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5, та земельної ділянки з кадастровим номером 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5Б (із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10).

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

6. Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

7. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з такого.

8. Предметом касаційного перегляду в цій справі є оцінка правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, а саме статей 12, 20 ЗК України, статей 1, 10, частини тринадцятої статті 46, статті 59 Закону № 280/97-ВР та Регламенту Полтавської міської ради у частині, що стосується наявності у відповідача дискреційних повноважень щодо ухвалення рішення про відмову у задоволенні клопотання ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» про зміну цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097, що знаходяться у користуванні останнього.

9. Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

10. Статтею 140 Основного Закону України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

11. Згідно з частиною першою статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

12. У статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин визначені у статті 12 ЗК України, відповідно до частини першої якої до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить, зокрема: а) розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

14. Згідно з частинами першою-третьою статті 20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.

15. При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення.

16. Віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення земельних ділянок здійснюється щодо:

земельних ділянок, якими розпоряджаються Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, - за рішенням відповідного органу;

земельних ділянок приватної власності - їх власниками.

17. Категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.

18. Статтею 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) визначено, що проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.

19. Відповідно до приписів частини першої та другої статті 50 Закону № 858-IV проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок розробляються у разі формування нових земельних ділянок із земель державної, комунальної власності (крім випадків формування земельних ділянок за іншою документацією із землеустрою) та у разі зміни цільового призначення земельних ділянок у випадках, визначених законом. Проекти землеустрою щодо відведення земельної ділянки також можуть передбачати поділ, об`єднання земельних ділянок, які перебувають у власності однієї особи. Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок може передбачати формування та/або зміну цільового призначення декількох земельних ділянок, за умови що розпорядником земельних ділянок буде один орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України, або власником земельної ділянки приватної власності є одна особа.

20. Згідно з частиною четвертою статті 50 Закону № 858-IV визначено, що у разі формування земельної ділянки чи зміни цільового призначення земельної ділянки для потреб, пов`язаних із забудовою, до проекту додається витяг із відповідної містобудівної документації із зазначенням функціональної зони території, в межах якої розташована земельна ділянка, та обмежень у використанні території для містобудівних потреб. Ці вимоги не поширюються на випадки, якщо відповідно до закону передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб може здійснюватися за відсутності зазначеної містобудівної документації.

21. Відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

22. Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

23. За приписами статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

24. Системний аналіз наведених норм свідчить про те, що повноваження міської ради щодо зміни цільового призначення земельних ділянок комунальної власності реалізуються шляхом прийняття обов`язкових до виконання рішень на її пленарних засіданнях (сесійно). Водночас, хоча рада й діє самостійно від імені територіальної громади як розпорядник земель, її повноваження ухвалювати такі рішення не є абсолютним, оскільки обмежене імперативним конституційним принципом законності, який зобов`язує орган місцевого самоврядування вчиняти дії лише у спосіб, передбачений законом, та чітко в межах відповідного виду функціонального призначення території, заздалегідь визначеного затвердженою містобудівною документацією.

25. Таким чином, єдиною умовою, визначеною положеннями ЗК України, для зміни цільового призначення земельної ділянки є узгодженість такої зміни з положеннями затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні. За наявності такої узгодженості та дотримання вимог закону щодо розробки документації із землеустрою, орган місцевого самоврядування не наділений абсолютною дискрецією відмовляти у задоволенні відповідного клопотання за відсутності передбачених законом підстав.

26. Як установлено судами попередніх інстанцій зі змісту витягу з містобудівної документації від 16 грудня 2021 року № 01-02-01-16/2939, територія, обмежена просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом, має вид функціонального призначення території функціональної зони - територія для розміщення житлової та громадської забудови, перелік категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони « 2.10» для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.

27. Також суди попередніх інстанцій з додатків до витягу з містобудівної документації від 16 грудня 2021 року № 01-02-01-16/2939 - графічної частини містобудівної документації установили, що цільове призначення земельної ділянки, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5 та земельної ділянки, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5Б - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.

28. З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що клопотання ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» від 16 грудня 2021 року вих. № 14 про зміну цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097 повною мірою відповідає видам цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах функціональної зони території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом, детальний план якої затверджений рішенням Полтавської міськради від 16 листопада 2021 року.

29. З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, колегія суддів погоджується з висновком судів про те, що у цій справі наявні правові підстави, визначені статтями 12 та 20 ЗК України, для задоволення клопотання позивача про зміну цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097, оскільки така зміна повністю узгоджується з положеннями містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - Детального плану території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом, у м. Полтава. Отже, відмова відповідача у задоволенні зазначеного клопотання за умови його відповідності містобудівній документації є протиправною та свідчить про вихід за межі дискреції органу місцевого самоврядування.

30. Щодо доводів скаржника про те, що підставою для ухвалення Полтавською міськрадою рішення про відмову у задоволенні клопотання позивача про зміну цільового призначення земельних ділянок став лист Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України № 35/5-21/3782-22 від 07 березня 2022 року, в якому зазначено про те, що Детальний план території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом, затверджено рішенням Полтавської міськради із порушенням Закону № 2354-VIII колегія суддів зазначає таке.

31. Відповідно до частини другої статті 144 Конституції України рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

32. За змістом частин першої та другої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

33. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

34. Частиною десятою цієї статті передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

35. Надаючи тлумачення частині другій статті 144 Конституції України у системному зв`язку з положеннями частини десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР, Конституційний Суд України в абзаці четвертому пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 зазначив, що ці положення слід розуміти так, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як одночасно зауважив Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

36. Разом з тим, як наголошує Верховний Суд, зокрема у постанові від 18 липня 2019 року у справі № 826/2426/16, листи - це службова кореспонденція, вони не є нормативно-правовими актами, можуть носити лише роз`яснювальний, інформаційний та рекомендаційний характер і не повинні містити нових правових норм, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Такі правові норми мають бути викладені виключно у нормативно-правовому акті, затвердженому відповідним розпорядчим документом уповноваженого відповідно до законодавства суб`єкта нормотворення, погодженому із заінтересованими органами та зареєстрованому в органах юстиції в порядку, встановленому законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів.

37. Таким чином, сам по собі лист Мінекології, в якому міститься інформація про те, що Детальний план території розроблений з порушенням Закону № 2354-VIII не є підставою для відмови у задоволенні клопотання про зміну цільового призначення відповідних земельних ділянок, що перебувають у користуванні позивача, за умови чинності Детального плану території. Водночас, Полтавська міськрада не була позбавлена можливості з метою реагування на вказаний лист з березня 2022 року самостійно скасувати або переглянути власне рішення про затвердження детального плану території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом, у м. Полтава.

38. Як установили суди попередніх інстанцій та не заперечується відповідачем, Детальний план території, обмеженої просп. Миру, Прирічковим парком та проїздом, у м. Полтава на момент виникнення спірних правовідносин та розгляду цієї справи у судах, є чинним, а земельні ділянки з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097 відповідно до графічної частини цього Детального плану знаходяться у зоні земель із функціональним призначенням - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.

39. Оскільки касаційне провадження у цій справі було відкрито, зокрема у зв`язку з необхідністю формування Верховним Судом правового висновку щодо застосування пунктів 3 та 4 частини першої статті 1, частини першої статті 10, частини першої статті 13 Закону № 2354-VIII, колегія суддів зазначає таке.

40. У пунктах 3, 4 частини першої статті 1 Закону № 2354-VIII наведені такі визначення:

документи державного планування - стратегії, плани, схеми, містобудівна документація, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затвердженню органом державної влади, органом місцевого самоврядування;

замовник - орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який є відповідальним за розроблення документів державного планування та здійснює загальне керівництво і контроль за їх виконанням, або інший визначений законодавством замовник документів державного планування.

41. Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 2354-VIII стратегічна екологічна оцінка здійснюється у процесі розроблення документа державного планування до його подання для затвердження. Здійснення стратегічної екологічної оцінки забезпечує замовник.

42. Крім того, згідно з частиною першою статті 13 Закону № 2354-VIII замовник вносить до Єдиного реєстру стратегічної екологічної оцінки проект документа державного планування, звіт про стратегічну екологічну оцінку та повідомлення про оприлюднення зазначених документів для проведення консультацій з органами, зазначеними у статтях 6-8 цього Закону.

43. Таким чином, положення пунктів 3, 4 частини першої статті 1, частини першої статті 10, частини першої статті 13 Закону № 2354-VIII в аспекті спірних правовідносин, що виникли у цій справі, слід розуміти таким чином, що стратегічна екологічна оцінка є обов`язковою складовою процедури розроблення документа державного планування та має здійснюватися до його затвердження, оскільки її метою є забезпечення врахування екологічних наслідків і громадських інтересів при ухваленні планувального рішення. Подання детального плану території до уповноваженого органу у сфері охорони довкілля після його затвердження не відповідає вимогам закону та свідчить про істотне порушення процедури його прийняття. За наявності встановленого порушення відповідна сільська, селищна чи міська рада, діючи на підставі та в межах повноважень, визначених законом, повинна вжити заходів щодо усунення наслідків такого порушення, зокрема шляхом ініціювання перегляду або скасування відповідного детального плану території у встановленому законом порядку.

44. Водночас до моменту скасування або втрати чинності такого документа державного планування він залишається чинним актом містобудівної документації, обов`язковим до врахування органом місцевого самоврядування при здійсненні повноважень у сфері регулювання земельних відносин. Тому сама лише наявність порушень процедури стратегічної екологічної оцінки при затвердженні детального плану території, за відсутності рішення про визнання його протиправним, нечинним чи скасування у встановленому порядку, не може бути самостійною правовою підставою для відмови у зміні цільового призначення земельної ділянки, якщо така зміна відповідає чинному на час розгляду звернення детальному плану території. За таких умов відмова у зміні цільового призначення земельної ділянки з мотивів незаконності чинного детального плану території не відповідатиме принципу правової визначеності та вимогам законності діяльності суб`єкта владних повноважень.

45. Стосовно доводів скаржника про те, що задовольняючи позовні вимоги про зобов`язання відповідача прийняти рішення про зміну цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097, суди попередніх інстанцій допустили втручання у дискреційні повноваження Полтавської міськради, колегія суддів зазначає таке.

46. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073- IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX) дискреційне повноваження - це таке, що надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.

47. Крім того, положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11 березня 1980 року Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

48. Частиною тринадцятою статті 59 Закону № 280/97-ВР адміністративні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування приймаються, набирають чинності, виконуються, припиняють дію та оскаржуються відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про адміністративну процедуру» з урахуванням передбачених законом особливостей адміністративного провадження для окремих категорій адміністративних справ (у разі визначення законом таких особливостей). Рішення ради, яке є адміністративним актом, приймається з урахуванням вимог частин п`ятої і восьмої статті 46 цього Закону.

49. Згідно з частиною третьою статті 6 цього Закону № 2073-IX здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов: 1) дискреційне повноваження передбачено законом; 2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом; 3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом; 4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.

50. На підставі вищенаведених норм слід дійти висновку про те, що дискреція органу місцевого самоврядування не є абсолютною і передбачає свободу вибору виключно з-поміж кількох юридично допустимих, правомірних рішень, прийнятих для досягнення визначеної законом мети. Оскільки рішення міської ради як адміністративний акт відповідно до частини тринадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР має беззастережно відповідати імперативним критеріям законності, зокрема встановленим частиною третьою статті 6 Закону № 2073-IX, будь-який відступ від меж, способу чи засад адміністративної процедури нівелює правомірний характер розсуду органу, перетворюючи його на свавілля, що виключає правомірність посилань на дискреційні повноваження у разі ухвалення необґрунтованого або протиправного рішення.

51. Крім того, невиконання суб`єктом владних повноважень законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії призводить до його протиправності. Невмотивованість та неналежна обґрунтованість рішення суб`єкта владних повноважень є достатньою, за визначених обставин справи, підставою для визнання такого рішення протиправним.

52. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21, від 16 березня 2023 року у справі № 160/18668/2, від 16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22.

53. Отже, оскільки спірне рішення Полтавської міськради, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, не містить належного правового обґрунтування та мотивів, з яких виходив вказаний колегіальний орган під час його прийнятті, відповідно навіть дотримання встановленої законом процедури та форми його оформлення (на пленарному засіданні шляхом голосування, як це передбаченої Законом № 280/97-ВР та Регламентом Полтавської міськради), без наявності правової підстави для відмови у зміні цільового призначення земельної ділянки, не може вважатися правомірним.

54. Водночас, приписи законодавства не звільняють орган місцевого самоврядування як суб`єкта розпорядження землями комунальної власності від обов`язку навести відповідне мотивування прийнятого рішення у відповідності до положень чинного законодавства.

55. Схожі правові висновки викладені у постановах Верховного Суду від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18, від 14 травня 2025 року у справі № 340/10339/21, від 24 лютого 2026 року у справі № 340/5634/24.

56. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про необхідність зобов`язання відповідача прийняти рішення про задоволення клопотання ТОВ «ЛЕВАДА-ОАЗИС ПЛЮС» про зміну цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097, Суд зазначає таке.

57. Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

58. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

59. Зі змісту вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

60. Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

61. Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов`язання відповідного суб`єкта вчинити дії після скасування його адміністративного акта.

62. Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

63. Аналогічні висновки у правовідносинах, в яких суд зобов`язував раду ухвалити конкретне рішення на пленарному засіданні на підставі частини четвертої статті 245 КАС України, викладені у постановах Верховного Суду від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18, від 14 травня 2025 року у справі № 340/10339/21, від 24 лютого 2026 року у справі № 340/5634/24.

64. На цій підставі Суд доходить висновку про те, що доводи скаржника щодо наявності у нього дискреційних повноважень приймати рішення щодо відмови у задоволенні клопотання позивача про зміну цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097 на власний розсуд слід оцінювати критично, оскільки така відмова не відповідає засадам законності та ознакам дискреції.

65. Суд також враховує, що у спірних правовідносинах Полтавською міськрадою було допущено протиправну бездіяльність та в подальшому прийнято протиправне рішення, що мало наслідком повторне звернення позивача до суду, а тому обґрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій про те, що ефективним способом захисту порушених прав позивача у спірних правовідносинах буде саме зобов`язання Полтавської міськради прийняти рішення про зміну цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 5310136700:16:007:0095 та 5310136700:16:007:0097, що знаходиться за адресою: м. Полтава, просп. Миру, 5 та 5Б із цільового призначення для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту (код згідно КВЦПЗ-07.02) на цільове призначення для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово- розважальної та ринкової інфраструктури (код згідно КВЦПЗ-02.10).

66. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували висновки судів попередніх інстанцій. У них також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

67. Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

68. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не мають бути скасовані, оскільки суди ухвалили судові рішення при дотриманні норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

69. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Полтавської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2025 року у справі № 440/7539/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Бевзенко

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа