Постанова від 07 липня 2026 р. у справі №440/269/24 — Другий апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2026 р. Справа № 440/269/24

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Любчич Л.В.,

Суддів: Жигилія С.П. , Присяжнюк О.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Районної спілки споживчих товариств "Лубенщина" на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08.01.2025, головуючий суддя І інстанції: С.С. Бойко, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 08.01.25 по справі № 440/269/24

за позовом Керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах , Виконавчого комітету Лубенської міської ради , Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області

до Районної спілки споживчих товариств "Лубенщина"

про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави, Виконавчого комітету Лубенської міської ради, Головного Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Районної спілки споживчих товариств "Лубенщина" в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Районної спілки споживчих товариств "Лубенщина" в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №62506, яке розташоване за адресою: вул. Центральна,11 а, с. Мацківці Лубенського району Полтавської області;

- зобов`язати Районну спілку споживчих товариств "Лубенщина" вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №62506, яке розташоване за адресою: вул. Центральна, 11 а, с. Мацківці Лубенського району Полтавської області у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного стану, затверджених Наказом міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 08.01.2025 адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправною бездіяльність Районної спілки споживчих товариств "Лубенщина" в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №62506 , що розташоване за адресою: вул. Центральна, 11 а, с. Мацківці Лубенського району Полтавської області.

Зобов`язано Районну спілку споживчих товариств "Лубенщина" вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №62506. що розташоване за адресою: вул. Центральна, 11 а, с. Мацківці Лубенського району Полтавської області у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, оскільки вважає, що рішення ухвалене із неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, просив суд апеляційної інстанції скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08.01.2025 та прийняти нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог повністю.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги, апелянт зазначив, що у цій справі є питання щодо правомірності звернення до суду керівника прокуратури в інтересах держави в особі виконавчого комітету Лубенської міської ради Полтавської області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області. Також зазначив, що Кодекс цивільного захисту не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Полтавській області на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами у якості позивача, як і відсутні такі повноваження у виконавчого комітету то, відповідно, у керівника Лубенської окружної прокуратури в особі цього органу також немає права на звернення до суду з такими вимогами.

Звернув увагу суду, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 за №1052, є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) та її територіальні управління.

Разом з цим апелянт наголошує на тому, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 статті 17-1, стаття 68 КЦЗ України).

Керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області подав відзив на апеляційну скаргу, керуючись с. 131-1 Конституції України, ст. 53, 304 КАС України, ст. 23 Закону України « Про прокуратуру», просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції, - без змін.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 308 , п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) розгляд справи проведено в порядку письмового провадження за наявними у ній доказами та в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які апелянт посилається в апеляційній скарзі дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судовим розглядом встановлено обставини, які не оспорено сторонами.

Районна спілка споживчих товариств "Лубенщина" зареєстрована як юридична особа, ідентифікаційний код 32512131, місцезнаходження - 37522, Полтавська обл., Лубенський район, село Засулля, вул. Ювілейна, буд.1, про що свідчить виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття №62506 розміщено за адресою: вул Центральна,11а, с. Мацківці Лубенського району Полтавської області.

За даними облікової картки сховища (протирадіаційного укриття - ПРУ) 62506, вказана захисна споруда цивільного захисту перебувала у власності Михнівського споживчого товариства.

Державним реєстратором виконавчого комітету Лубенської міської ради Нестеренко Л.М. на підставі передавального акту від 14.10.2014 та свідоцтва про право власності від 11.03.1999 внесено до державного реєстру запис номер 22020909 про право власності на приміщення по вул. Центральна, 11, с. Мацківці, Лубенського району Полтавської області за Районною спілкою споживчих товариств "Лубенщина" реєстраційний номер 1334965353228.

Відповідно до передавального акту, затвердженого рішенням четвертої звітно-виборчої конференції членів Районної спілки споживчих товариств "Лубенщина" від 14.10.2014, актив та масив Михнівського споживчого товариства передано правонаступнику - Районній спілці товариств.

Згідно з обліковою карткою сховища (протирадіаційне укриття - ПРУ) №62506 вбудоване в одноповерхову будівлю, має площу 132 кв.м., місткість 50 осіб. Рік введення в експлуатацію 1988.

На захисну споруду цивільного захисту (ПРУ) №62506 виготовлено технічний паспорт та інвентаризаційну справі, що розміщується в КП "Лубенське МБТІ".

23.11.2023 комісією у складі представників сектору з питань надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Лубенської міської ради, Лубенського РВА ГУНП в Полтавській області, ВОЗ ЦЗ та НПЗ Лубенського РУ ГУ ДНС України у Полтавській області , сектору з питань оборонної роботи та цивільного захисту Лубенської районної державної адміністрації проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного стану ПРУ № 62506, що розміщене за адресою: вул. Центральна,11, с. Мацківці Лубенського району Полтавської області. За результатами перевірки складено Акт, згідно якого ПРУ №62506 визначено як не готове до використання за призначенням. Комісією рекомендовано провести капітальний ремонт захисної споруди.

Лубенською окружною прокуратурою Полтавської області 20.09.2023 направлено до ГУ ДСУ з надзвичайних ситуацій у Полтавській області запити в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" з вимогою надати відомості про вжиття, спрямовані на усунення виявлених порушень утримання та використання захисної споруди - ПРУ №62506, що розміщене за адресою: вул. Центральна,11а, с. Мацківці Лубенського району Полтавської області.

Лубенською окружною прокуратурою Полтавської області 20.09.2023 направлено до Виконавчого комітету Лубенської міської ради запити в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" з вимогою надати відомості про те чи планується звернення із позовною заявою до Полтавського окружного адміністративного суду з метою зобов`язання РССТ "Лубенщина" привести в належний технічний стан захисні споруди цивільного стану №62506, що розміщене за адресою: вул. Центральна,11а, с. Мацківці Лубенського району Полтавської області.

Листом від 11.10.2023 №61-01-04-7200/61-11 ГУ ДСУ з надзвичайних ситуацій у Полтавській області повідомило Лубенську окружну прокуратуру, що в Головного управління відсутні законні підстави щодо вжиття заходів реагування, які б зобов`язували балансоутримувачів привести в готовність до використання за призначенням захисні споруди цивільного захисту. Разом з тим, головне управління не заперечує проти представлення Лубенською окружною прокуратурою Полтавської області інтересів держави у суді за позовом до балансоутримувачів.

Листом від 02.10.2023 №01-16/5795 Виконавчий комітет Лубенської міської ради повідомив Лубенську окружну прокуратуру, що робота з балансоутримувачами захисних споруд цивільного захисту в подальшому буде продовжена виконавчим комітетом Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області до моменту приведення їх у відповідність до вимог чинного законодавства України.

Вважаючи протиправною бездіяльність РССТ "Лубенщина" щодо не приведення сховища №62506, що перебуває на його балансі в належний для експлуатації стан, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор належним чином обґрунтовував наявність правових підстав для представництва інтересів держави, в особі ГУ ДСНС України у Полтавській області і що не приведення сховища №62506 до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері захисту життя населення в умовах збройної агресії Російської Федерації проти України.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Частиною 1 статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно з частиною 2 статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина 4 статті 46 КАС України).

Частинами 3-5 статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Поряд з цим, повноваження прокурора визначено, зокрема, Конституцією України, Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі -Закон № 1697-VII).

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною 1 статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

За приписами частини 3 статті 23 Закону № 1697-VII (діючої на час звернення з позовом) визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини (абз.2 ч.3 ст. 23 Закону №1697-УІІ).

Положеннями частини 4 статті 23 Закону № 1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії ( абз.4 ч.3 ст. 23 Закону № 1697-VII) .

Предметом спору у цій справі є незгода Прокурора з бездіяльністю суб`єкта господарювання - Районної спілки споживчих товариств "Лубенщина", на балансі якого знаходиться об`єкт цивільного захисту (протирадіацінейне укриття №62506, щодо неналежного утримання цієї споруди та невжиття заходів з приведення її у готовність.

Аналіз вищенаведених норм дозволяє дійти висновку, що право на представництво прокурор набуває, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює захисту або здійснює неналежно, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Колегією суддів встановлено, що своє право на звернення до суду з цим позовом Керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС у Полтавській області та Виконавчого комітету Лубенської міської ради, яка полягає у незабезпеченні належного утримання та не приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №62506.

Так, у позовній заяві він визначив, що підставою пред`явлення цього позову є саме бездіяльність органу державної влади (ГУ ДСНС у Полтавській області) у здійсненні своїх функцій, а тому саме в інтересах ГУ ДСНС у Полтавській області, як позивача у цій справі, прокурор подав позов.

У постанові від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц (провадження №14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У контексті наведеного підлягає з`ясуванню, чи наділені ГУ ДСНС у Полтавській області та Виконавчий комітет Лубенської міської ради належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі для звернення до суду у спосіб, обраний прокурором, та чи визначені такі підстави законом.

Щодо повноважень ГУ ДСНС у Полтавській області колегія суддів зазначає таке.

Згідно з частиною 1 статті 1 Кодексу цивільного захисту України від 02.10.2012 №5403-VI у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин (далі - Кодексу цивільного захисту України) цей Кодекс регулює відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

За визначенням наведеним у частині 1 статті 8 Кодексу цивільного захисту України забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту здійснюється єдиною державною системою цивільного захисту, яка складається з функціональних і територіальних підсистем.

Перелік повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту встановлений положеннями статті 17 Кодексу цивільного захисту України.

Так, відповідно до частини 1 вказаної статті центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, зокрема: забезпечує формування державної політики з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 2); реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16).

Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту визначені частиною статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, зокрема: реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16); звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом (пункт 48); перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51).

Перелік повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту передбачено статтею 18 Кодексу цивільного захисту України, зокрема:

організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління (пункт 10); організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб`єктів господарювання приватної форми власності (пункт 11); організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління (пункт 12).

Перелік повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту визначено положеннями статті 19 Кодексу цивільного захисту України, зокрема: організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту (пункт 22); визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту (пункт 23); планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення (пункт 24); здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту (пункт 27).

Відповідно до частини пунктів 15, 16 частини 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить, зокрема, забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту; здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).

Згідно з частиною восьмою статті 32 Кодексу цивільного захисту України контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Приписами частини 5 статті 32 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що Порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд з фонду та ведення його обліку визначається Кабінетом Міністрів України.

На виконання вимог вказаної норми права постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту» від 10.03.2017 №138 затверджено Порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку (далі - Порядок №138).

Відповідно до пункту 1 Порядку №138 цей Порядок визначає механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), виключення таких споруд із фонду, ведення обліку сховищ, протирадіаційних укриттів, споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, що є об`єктами відповідного фонду, а також статус таких об`єктів для забезпечення захисту населення.

Згідно із пунктом 3 Порядку №138 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

З огляду на зміст вказаної норми права балансоутримувач при здійсненні утримання фонду захисних споруд виступає виконавцем.

Водночас, обов`язок щодо фінансового або матеріального забезпечення таких робіт на балансоутримувача ані нормами Кодексу цивільного захисту України, ані положеннями Порядку №138 не покладено.

Разом з цим, аналіз статей17,17-1,18,32 Кодексу цивільного захисту України дозволяє дійти висновку, що саме до сфери управління органів ДСНС належить організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання.

Також ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями забезпечує здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням (пункт 12 Порядку № 138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 №579 (далі - Наказ №579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).

Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є: 1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; 2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Пунктом 4 Положення №1052, визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України від 21.04.2021 №2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Разом з тим, вказаним законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

Отже, законодавством передбачено при застосуванні статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд тощо та з інших підстав, визначених законом (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).

Разом з цим, прокурором у позовній заяві не наведено закону, який би визначав право звернення органів ДСНС до суду з позовом про зобов`язання підконтрольної установи вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

У свою чергу, ані Кодекс цивільного захисту населення України, ані інший закон в Україні не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Полтавській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

З огляду на вищевикладене, враховуючи, що стаття 17-1 Кодексу цивільного захисту України після внесення до неї змін Законом №2655-ІХ, який набрав чинності 29.10.2022, не містить такого способу захисту інтересів держави при зверненні до адміністративного суду центрального органу державної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, як зобов`язання балансоутримувача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття, посилання позивача на наявність права звернення до суду ГУ ДСНС у Полтавській області за вказаною нормою права є неприйнятним.

Щодо підстав для звернення до суду прокурора в інтересах держави в особі виконавчого комітету Лубенської міської ради Полтавської області.

Згідно з пп. 10 п. а) ч. 1 ст. 36-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні повноваження: виконання вимог законодавства щодо визначення потреби, створення, використання, утримання, реконструкції та ведення обліку фонду захисних споруд цивільного захисту територіальної громади, здійснення контролю за станом утримання таких споруд та готовності їх до використання за призначенням та підтримкою в належному технічному стані.

Пунктами 1.1, 1.3, 2.4.10 - 2.4.14 Положення про Департамент з питань цивільного захисту та оборонної роботи Полтавської міської ради, затвердженого рішенням третьої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 19.03.2021 Департамент з питань цивільного захисту та оборонної роботи Полтавської міської ради є виконавчим органом Полтавської міської ради.

Департамент з питань цивільного захисту та оборонної роботи Полтавської міської ради є юридичною особою, неприбутковою установою, має самостійний баланс, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, свої рахунки в держказначействі, веде самостійну кадрову та господарську діяльність, здійснює її облік, складає бухгалтерські, фінансові, податкові, статистичні та інші звіти, може виступати стороною і укладати договори щодо забезпечення заходів цивільного захисту та життєзабезпечення населення при загрозі та виникненні надзвичайної ситуації та небезпечної події, заходів з питань оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами.

Основними завданнями Департаменту з питань ЦЗ та ОР ПМР, серед іншого, є участь організації виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, надання пропозиції про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації)) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд, організація обліку захисних споруд цивільного захисту, участь у здійсненні контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, участь у організації проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, включення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.

Також, колегія суддів зазначає, Кодекс цивільного захисту України є спеціальним законом у сфері цивільного захисту населення. Повноваження органів місцевого самоврядування цій сфері визначені частиною 2 статті 19 Кодекс цивільного захисту України. Однак, серед вказаних повноважень відсутні повноваження щодо звернення органу місцевого самоврядування (його виконавчого комітету) до адміністративного суду з позовом про зобов`язання приведення захисної споруди у стан готовності. Відсутні такі повноваження і в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Підсумовуючи викладене, колегія суддів прийшла до висновку, що за діючого нормативно-правового регулювання, захист інтересів держави шляхом звернення до суду прокурора з окремим позовом зобов`язального характеру стосовно суб`єкта господарювання, який не забезпечив належне утримання захисної споруди з вимогами щодо технічного утримання та обслуговування такої будівлі, суперечить приписам частини четвертої статті 5 КАС України, оскільки указана норма містить імперативний припис щодо наділення суб`єкта владних повноважень таким правом виключно законом або Конституцією України.

Такі висновки колегії суддів апеляційної інстанції узгоджуються з правовими висновками викладеними у постанові Верховного Суду від 02 липня 2025 року у справі № 120/17511/23.

Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви. Однак такі процесуальні дії суд може вчинити лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

Подібні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2025 року у справі № 420/17642/22, від 14 березня 2025 року у справі №160/9754/22.

Щодо посилання прокурора на аналогічні правові позиції, висловлені Верховним Судом у постанові від 25.02.2021 у справі № 912/9/20 та у постанові від 25.07.2019 у справі № 820/5164/15, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, колегія суддів зазначає, що у зазначених постановах Верховний Суд не досліджував наявність у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави в особі ДСНС у сфері техногенної та пожежної безпеки та не висловлював відповідну правову позицію з цього приводу. Таким чином, покликання на вищевказані постанови, як на позицію Верховного Суду щодо представництва прокуратурою інтересів держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Сумській області, є помилковими.

Зокрема, Великою Палатою Верховного Суду у справі №820/4717/16 надавалася правова оцінка можливості розгляду справи в порядку адміністративного судочинства. Водночас, судом касаційної інстанції не перевірялось та не досліджувалось питання стосовно доцільності та необхідності звернення до суду керівника Харківської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області через призму наявності у такого органу повноважень на подання до суду позову про зобов`язання балансоутримувача та/або власника вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Крім того, у згаданих постановах спірні правовідносини виникли до внесення Законом України від 21 квітня 2021 року №2228-IX до Кодексу цивільного захисту України змін щодо повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

Ухвалюючи дане судове рішення колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення Серявін та інші проти України) та Висновком №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Згідно рішення Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України(п.58) суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вище зазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів дійшла до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Відповідно до п.3 ч.1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Враховуючи вище зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що при ухваленні рішення судом першої інстанції було допущено неправильне застосування норм матеріального права та порушили норми процесуального права, а тому відповідно до положень статті 315 КАС України рішення суду першої інстанції підлягаює скасуванню, а позовна заява залишенню без розгляду.

Керуючись ч. 4 ст. 241, ст. ст. 243, 250, 308, 311, 317, 321, 322, 325, 326,329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Районної спілки споживчих товариств "Лубенщина" - задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08 січня 2025 року у справі № 440/269/24 - скасувати.

Адміністративний позов керівника Лубеннської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Лубенської міської ради Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області до Районної спілки споживчих товариств "Лубенщина" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Л.В. Любчич

Судді С.П. Жигилій О.В. Присяжнюк