Рішення від 29 червня 2026 р. у справі №620/3590/26 — Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 червня 2026 року Чернігів Справа № 620/3590/26

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Соломко І.І., розглянувши в порядку спрощеного позовного без повідомлення (виклику) сторін в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування попередження, вимоги,

У С Т А Н О В И В:

У провадженні Чернігівського окружного адміністративного суду перебуває справа за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області (далі також – позивач) до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (далі також – відповідач, Управління) про:

- визнання протиправними дії посадових осіб Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області щодо встановлення в результатах ревізії фінансово-господарської діяльності Головного управління за період з 01.01.2023 по 30.06.2025 порушення бюджетного законодавства, а саме: частини четвертої статті 13 та частини дев`ятої статті 51 Бюджетного кодексу України, пунктів 23, 28 Порядку №228 та наказу Держпродспоживслужби від 10.06.2022 №216 щодо виплати надбавки за інтенсивність праці державним службовцям Головного управління у 2023 році в загальній сумі -1649221,25 грн та як наслідок зайво сплаченого ЄСВ в сумі 192958,89 грн;

- визнання протиправним та скасування Попередження Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про неналежне дотримання виконання бюджетного законодавства від 24.02.2026 №262507-14/439-2026;

- визнання протиправним та скасування Вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 24.02.2026 №262507-14/438/-2026.

В обґрунтування позову зазначено, що відповідачем проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період за період з 01.01.2023 по 30.06.2025, якою встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 06.02.2026 № 262507-30/02. На підставі акту ревізії, відповідачем складено та направлено вимогу про усунення виявлених ревізією порушень чинного законодавства від 24.02.2026 № 262507-14-438 та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 24.02.2024 № 262507-14-439. Позивач не погоджується з такими висновками та діями відповідача, вважає їх протиправними, необгрунтованими та такими, що базуються на неправильному розумінні, викладених вище обставин та норм законодавства України.

07.04.2026 ухвалою суду відкрито провадження в адміністративній справі № 620/3590/26 за правилами спрощеного позовного провадження без виклику (повідомлення) сторін.

Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області позов не визнало. У відзиві вказано що під час проведення планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2023 по 30.06.2025, з урахуванням заперечень, виявлено порушення вимог законодавства України. З пояснень відповідача стосовно доводів позивача про відсутність таких порушень видно, що вони не відповідають дійсності, є необґрунтованими, безпідставними та такими, що не відповідають фактичним обставинам справи. Вважає, що спірні рішення прийняті у межах повноважень органів державного фінансового контролю та у спосіб, визначений законодавством України, спрямовані на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її відповідно до вимог законодавства, що у цій частині є обов`язковою до виконання. З вищевикладених підстав представник відповідача просив у задоволенні позову відмовити повністю.

Дослідивши матеріали справи, якими обґрунтовуються позовні вимоги, суд встановив наступне.

Управлінням, на виконання пункту 5.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на І квартал 2026 року, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ГУ «Держпродспоживслужби» за період з 01.01.2023 по 30.06.2025, за результатами якої складено акт ревізії від 06.02.2026 №262507-30/02, який об`єктом контролю підписаний із запереченнями.

Заперечення не прийняті, висновки на заперечення надіслано листом №262507-14/433-2026 від 24.02.2026.

Під час ревізії виявлено, що в порушення частини четвертої статті 13 та частини дев`ятої статті 51 Бюджетного кодексу України, пунктів 23, 28 Порядку складання, розгляду та затвердження основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 28.02.2002 №228 та наказу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів «Про удосконалення процедури розгляду та затвердження планових документів у період дії воєнного стану» від 10.06.2022 № 216, державним службовцям ГУ «Держпродспоживслужби» виплачено надбавку за інтенсивність праці у 2023 році в загальній сумі 1649 221,25 грн та як наслідок зайво сплачено ЄСВ в сумі 192 958,89 гривень. У висновку зазначено: загалом за даним розділом встановлено порушень, що призвели до матеріальної шкоди (збитків) спеціального фонду державного пікету на загальну суму 1649221,25 гри та як наслідок зайво сплачено ЄСВ в сумі 192958,89 гривень.

В подальшому відповідач направив позивачу вимоги, оформлені листом від 24.02.2026 № 262507-14-438-2026 та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 24.02.2026 № 262507-14-439-2026, в яких в описовій частині зазначені встановлені ревізією ряд порушень законодавства, заявлено вимоги наступного змісту:

-розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення, у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Головного управління винних у допущених порушеннях;

-забезпечити вжиття заходів щодо відшкодування шкоди (збитків) на користь державного бюджету, заподіяних внаслідок проведення витрат по оплаті праці в сумі 1649221,25 грн відповідно до норм статей 130-136 Кодексу Законів про працю України та провести корегування обсягу сплати єдиного соціального внеску на суму 192958,89 грн.

Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів надати Управлінню в строк до 23.03.2026.

Позивач не згоден із заявленими вимогами у повному обсязі, у зв`язку з чим звернувся до суду з даною позовною заявою.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України (тут і далі нормативно-правові акти наведені у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Стаття 1 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (далі - Закон №2939-ХІІ) передбачає, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України з дотриманням принципів, визначених Законом України «Про адміністративну процедуру».

Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Згідно пункту 1 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).

Відповідно до пунктів 32, 33 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: включення недостовірних даних до звітів про виконання державного бюджету (місцевого бюджету), річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) а також порушення порядку та термінів подання таких звітів; порушення встановлених вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів.

Пунктами 1, 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою про усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1-3, 10,11,14-29, 32-36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку встановленому статтею 120 цього Кодексу.

За правилами частини першої статті 118 Бюджетного кодексу України попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Відповідно до пункту 7 статті 10 Закону №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються. Вимога щодо усунення виявлених порушень законодавства, яка складається за результатами інспектування та перевірки закупівель, здійснених суб`єктами господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктами господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також підприємствами, установами та організаціями, які використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, має відповідати змісту і формі адміністративного акта відповідно до вимог Закону України «Про адміністративну процедуру».

При цьому орган державного фінансового контролю з 15 листопада 2024 року керуються вимогами Закону України «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон №2073) щодо прийняття, пред`явлення, набуття чинності, оскарження в адміністративному порядку, виконання, припинення дії вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, що виникають за результатами інспектування та перевірки закупівель, здійснених суб`єктами господарювання державного сектору економіки, у тому числі суб`єктами господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також підприємствами, установами та організаціями, які використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.

Цим Законом внесені зміни до Закону №2939-XII, зокрема, встановлено, що відносини щодо прийняття, пред`явлення, набуття чинності, оскарження в адміністративному порядку, виконання, припинення дії вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, що виникають за результатами інспектування та перевірки закупівель, здійснених суб`єктами господарювання державного сектору економіки, у тому числі суб`єктами господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також підприємствами, установами та організаціями, які використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, регулюються Законом №2073 з урахуванням особливостей, визначених Законом №2939-XII. Однак зазначена норма не поширюється на відносини, що виникають при здійсненні заходів державного фінансового контролю у інших підконтрольних установах, визначених частиною першою статті 2 Закону України №2939-XII, а саме: міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Беручи до уваги вищезазначене, суд зазначає, що у спірних правовідносинах Головне управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області не підпадає до норм Закону №2073.

Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

За своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп).

У пункті 5 рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 вказано, що при визначенні природи правового акта індивідуальної дії правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії) стосуються окремих осіб, розраховані на персональне (індивідуальне) застосування і після реалізації вичерпують свою дію.

Таким чином, вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 29 березня 2023 року у справі №160/17775/21.

Першочергово судом досліджено питання правомірності підстав оформлення спірної вимоги та винесення спірного попередження, та встановлено наступне.

На переконання відповідача, в ході проведення ревізії встановлено, що до розрахунків потреби в коштах на оплату праці за КПКВК 0412010 включалася виплата надбавки за інтенсивність праці службовцям та обслуговуючому персоналу (крім державних службовців), в загальній сумі 9597 100,00 грн, з яких у 2023 році - 4289 000,00 грн, у 2024 році - 3184 200,00 грн, у 2025 році - 2123 900,00 гривень.

Головним управлінням проведено касові видатки з виплати надбавки за інтенсивність в загальній сумі 16562 320,00 грн, нараховано ЄСВ в сумі 1937 791,44 грн, з яких у 2023 році - 13758520,00 грн, нараховано ЄСВ в сумі 1609746,84 грн ((з яких 12045320,00 грн (нараховано ЄСВ 1409302,44 грн), не включені до розрахунку потреби та не затверджено кошторисами з урахуванням змін, в тому числі надбавка за інтенсивність праці державним службовцям з спеціального фонду бюджету в загальній сумі - 1649 221,25 грн (нараховано ЄСВ 192958,89 грн)), у 2024 - 1803650,00 грн (нараховано ЄСВ 211 027,05 грн) , у І півріччі 2025 - 1000150,00 гривень (нараховано ЄСВ 117 017,55 грн).

Отже, Головним управлінням у 2023 році виплачено надбавку за інтенсивність в загальній сумі 12 045 320,00 грн (ЄСВ 1 409 302,44 грн), яка не була включена до розрахунку потреби у видатках та не затверджена кошторисами (з урахуванням змін), що призвело до здійснення видатків без відповідних бюджетних призначень. {Аналіз потреби у бюджетних коштах на оплату праці по КПКВК 0412010 в додатку №1 до акту).

Зроблено висновок, що збільшення видатків на заробітну плату за спеціальним фондом може відбувалися лише у разі неможливості здійснення обов`язкових виплат в межах наявного фонду оплати праці.

Позивач під час розгляду даної справи та під час проведення ревізії заперечував проти встановленого порушення, на спростування чого зазначив наступне.

По-перше, бюджетні призначення за КПКВК ДБ 0412010 на оплату праці за спеціальним фондом на 2023 рік визначені законом про Державний бюджет України та затверджені розписом на відповідний рік, а тому етапи планування видатків за спеціальним фондом, передбачені Бюджетного кодексу України, дотримані у повному обсязі, що підтверджується включенням відповідних обсягів до проекту Державного бюджету України на відповідний рік, який щорічно схвалювався Кабінетом Міністрів України.

По-друге, виплати які відображені під час планування видатків за спеціальним фондом, передбачені законодавством та можуть здійснюватись, а отже і плануватись за рахунок коштів Державного бюджету України, якими і є кошти спеціального фонду. Це дає підстави відповідним посадовим (службовим) особам Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області діяти в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

По-третє, в рядку „Оплата праці працівників бюджетних установ, всього” (КЕКВ 2110) зведеної форми 4 Бюджетної пропозиції Держпродспоживслужби відображені прогнозні видатки за спеціальним фондом у 2023 році обсягом 169 019,6 тис. грн. Зазначений обсяг обґрунтований, виходячи з прогнозного обсягу власних надходжень від надання платних послуг (згідно з п. 20 Порядку № 228).

По-четверте, накази ДПСС від 12.01.2024 №14, від 27.01.2025 №65, це накази, які регулюють інший період діяльності і не стосуються безпосередньо спірного періоду - виплату надбавки за інтенсивність за 2023 рік, яка планувалась і регулювалась наказами за 2022 рік.

Позивачем зроблено висновок про можливість використання коштів спеціального фонду державного бюджету (власні надходження), отриманих територіальними органами Держпродспоживслужби як плата за надання послуг, визначених законодавством, на оплату праці працівників територіальних органів Держпродспоживслужби, які безпосередньо задіяні у наданні таких послуг.

З приводу вищезазначеного спірного питання судом враховується наступне.

За змістом частин 1-4 статті 13 Бюджетного кодексу України (далі БК України) бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.

Складовими частинами загального фонду бюджету є: 1) всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету; 2) всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету; 3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету); 4) фінансування загального фонду бюджету.

Складовими частинами спеціального фонду бюджету є: 1) доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування; 2) видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ); 3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету); 4) фінансування спеціального фонду бюджету.

Частиною восьмою статті 13 БК України означено, що платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Згідно із статтями 47, 48, 57 Бюджетного кодексу України відповідно до затвердженого розпису бюджету розпорядники бюджетних коштів одержують бюджетні асигнування, що є підставою для затвердження кошторисів. Казначейство України здійснює контроль за відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів розпису бюджету. Розпорядники бюджетних коштів забезпечують управління бюджетними асигнуваннями і здійснення контролю за виконанням процедур та вимог, встановлених цим Кодексом.

Розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов`язань минулих років. Розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання за спеціальним фондом бюджету виключно в межах відповідних фактичних надходжень спеціального фонду бюджету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу). На кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету та щодо субвенцій із спеціального фонду державного бюджету на рахунках спеціального фонду місцевих бюджетів для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. У разі відсутності відповідних бюджетних призначень на наступний бюджетний період залишки коштів спеціального фонду перераховуються до загального фонду державного бюджету.

Частинами восьмою та дев`ятою статті 51 Бюджетного кодексу України установлено, що якщо фактичний обсяг власних надходжень за спеціальним фондом кошторису бюджетної установи з урахуванням залишків бюджетних коштів на початок року менший від планових показників, врахованих у спеціальному фонді її кошторису, розпорядник бюджетних коштів зобов`язаний до закінчення бюджетного періоду внести зміни до спеціального фонду кошторису щодо зменшення власних надходжень і видатків з урахуванням очікуваного виконання спеціального фонду кошторису у відповідному бюджетному періоді. Розпорядники бюджетних коштів упорядковують бюджетні зобов`язання з урахуванням внесених змін до спеціального фонду кошторису.

Якщо фактичні обсяги власних надходжень бюджетних установ з урахуванням залишків відповідних бюджетних коштів на початок року перевищують відповідні витрати, затверджені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування таких надпланових обсягів у першу чергу на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв.

Якщо такої заборгованості немає, розпорядник бюджетних коштів спрямовує 50 відсотків коштів на заходи, що здійснюються за рахунок відповідних надходжень, і 50 відсотків коштів - на заходи, необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою.

У такому разі розпорядник бюджетних коштів здійснює перерозподіл обсягів узятих бюджетних зобов`язань за загальним фондом бюджету для проведення видатків за цими зобов`язаннями із спеціального фонду бюджету.

Пунктом 30 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України передбачено, що основним плановим фінансовим документом бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов`язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень - є кошторис.

Порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 (далі - Порядок № 228).

Відповідно до пункту 1 Порядку №228, кошторис має такі складові частини:

- загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків бюджету на виконання бюджетною установою (далі - установа) основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету;

- спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків бюджету на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов`язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

Формування спеціального фонду проекту кошторису в частині власних надходжень бюджетних установ (далі - власні надходження) здійснюється за групами та підгрупами, визначеними Бюджетним кодексом України. (п. 18 Порядку №228).

Розпорядники під час складання проектів кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, зведення показників спеціального фонду кошторису, планів використання бюджетних коштів та помісячних планів використання бюджетних коштів забезпечують дотримання принципів, на яких ґрунтується бюджетна система, а також дотримання вимог законодавства під час проведення розрахунків до кошторису, розподілу видатків бюджету та надання кредитів з бюджету відповідно до економічної класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету, визначення показників надходжень бюджету в частині доходів, фінансування або повернення кредитів, додержання тарифних ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відповідно до законодавства. (п. 12 Порядку №228).

Згідно із пунктом 19 Порядку №228, спеціальний фонд проекту кошторису передбачає складення зведення показників спеціального фонду кошторису за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання. Розподіл видатків бюджету та надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді. Відповідальність за виникнення заборгованості, що склалася за видатками спеціального фонду, несе виключно розпорядник, з вини якого вона утворилась.

Відповідно до пункту 20 Порядку №228 під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об`єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності здійснення видатків на охорону праці, погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому бюджетному періоді.

Обов`язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, виплату стипендії, а також на оплату комунальних послуг та енергоносіїв. Під час визначення обсягів видатків у проекті кошторису установи повинен забезпечуватися режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.

Мінфін має право визначати на кожний рік порядок врахування у кошторисах обсягів заборгованості, яка виникла внаслідок непогашення бюджетних зобов`язань установ.

Показники видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків бюджету або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю (п. 22 Порядку №228).

Видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов`язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

При цьому розпорядник здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов`язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків за цими зобов`язаннями із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства. (п. 23 Порядку №228).

Приписами абзаців 1 та 3 пункту 28 Порядку №228 передбачено, що відповідальні виконавці подають головному розпоряднику зведені кошториси та зведені плани асигнувань загального фонду бюджету, зведені плани надання кредитів із загального фонду та зведені плани спеціального фонду, зведення показників спеціального фонду, зведені плани використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів) і зведені помісячні плани використання бюджетних коштів за кожною бюджетною програмою, за виконання якої вони відповідають.

Відповідальні виконавці, розпорядники нижчого рівня складають кошториси, плани асигнувань загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду, зведення показників спеціального фонду кошторису, плани використання бюджетних коштів, помісячні плани використання бюджетних коштів, засвідчують підписами керівника установи та керівника її фінансового підрозділу або бухгалтерської служби і подають їх відповідальним виконавцям або головним розпорядникам для складання зведених кошторисів, зведених планів асигнувань загального фонду бюджету, зведених планів надання кредитів із загального фонду бюджету та зведених планів спеціального фонду, зведення показників спеціального фонду, а також зведених планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів) і зведених помісячних планів використання бюджетних коштів.

Аналіз вищезазначених положень в межах спірних правовідносин дає підстави зробити висновок, що використання коштів спеціального фонду кошторису для оплати праці здійснюється у випадку недостатності передбачених коштів загального фонду кошторису.

Під час ревізії не було встановлено, що використання коштів спеціального фонду зумовлено необхідністю першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуванням.

Так, видатки за спеціальним фондом за КПКВК 0412010 у 2023 році здійснювались на оплату праці, а саме надбавка за інтенсивність праці державним службовцям.

Ревізією зроблено висновок про достатність коштів загального фонду у 2023 році на виплату надбавка за інтенсивність праці, що позивачем як в ході перевірки, так і під час розгляду даної справи спростовано не було.

Судом враховується, що відповідно до частини другої статті 50 Закону України «Про державну службу» заробітна плата державного службовця складається з: посадового окладу; надбавки за вислугу років; надбавки за ранг державного службовця; премії (у разі встановлення).

Таким чином, надбавка за інтенсивність праці не є обов`язковим видом виплати для державних службовців, а тому підстави для її виплати зі спеціального фонду у випадку нестачі коштів загального фонду на оплату праці відсутні.

Видатки за спеціальним фондом за КПКВК 0412010 на оплату праці були враховані у розрізі її складових, а саме: у 2023 році - 4289 000,00 грн, у 2024 році - 3184 200,00 грн, у 2025 році - 2123 900,00 гривень.

Водночас, у випадку включення до кошторису видатків на оплату праці до спеціального фонду, вони мають бути обліковані за принципом поділу працівників, які отримують основну заробітну плату за рахунок загального фонду, отримують додаткову заробітну плату зі спеціального фонду. Чисельність таких працівників проставляється і по загальному, і спеціальному фондах.

Зазначені вимоги щодо обліку кошторису встановлено п. 4.10 Інструкції з підготовки бюджетних запитів, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 06.06.2012 р. № 687 (далі Інструкція № 687, втратила чинність 09.03.2023 при цьому діяла на час підготовки бюджетних запитів на 2023 рік), згідно якого у пункті 9 бюджетного запиту наводиться чисельність працівників, зайнятих у бюджетних установах, в розрізі переліку категорій працівників згідно з штатним розписом та фактично зайнятими посадами: у графах 3, 5, 7, 9 зазначається кількість затверджених штатних одиниць у штатних розписах; у графах 4, 6, 8, 10 - кількість фактично зайнятих штатних одиниць в попередньому бюджетному періоді, а в поточному бюджетному періоді - станом на 1 червня поточного бюджетного періоду; у графах 11-16 - чисельність працівників бюджетних установ на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди. Кількість штатних одиниць та фактично зайнятих посад, які утримуються за рахунок видатків загального фонду або спеціального фонду, наводиться окремо. У разі якщо згідно з чинним законодавством працівники, що отримують основну заробітну плату за рахунок загального фонду, отримують додаткову заробітну плату зі спеціального фонду або працюють за сумісництвом в підрозділі, що утримується зі спеціального фонду, чисельність таких працівників проставляється і по загальному, і по спеціальному фондах, а також додатково в останньому рядку «штатні одиниці за загальним фондом, що враховані у спеціальному фонді», у графах 5, 6, 9, 10, 12, 14 і 16.

Отже, на переконання суду, відповідач правильно встановив, що позивач вищезазначених вимог не дотримався, що стало наслідком порушення ним вимог частини четвертої статті 13, частини дев`ятої статті 51 БК України, п. 23, 28 Порядку № 228.

Також, судом враховується, що наявний в матеріалах справи лист Міністерства фінансів України від 16.03.2026 №08010-05-5/7460, отриманий на запит позивача, в якому роз`яснено питання можливості використання коштів спеціального фонду державного бюджету, не може розглядатися судом як відповідне джерело права для вирішення спірних правовідносин, оскільки він не містить ознак нормативно-правового акта.

Посилання позивача на те, що відповідач в акті ревізії зазначає накази №14 від 12.01.2024 та №65 від 27.01.2025, які відносяться до іншого фінансового року, тому не можуть бути застосовані до спірних правовідносин суд враховує, однак сам факт вчинення позивачем порушення залишається доведеним. У даному випадку необхідно застосувати підхід превалювання суті над формою.

З огляду на вказане, висновки відповідача щодо наявності порушень у діяльності позивача є обґрунтованими та відповідають положенням нормативно-правових актів та дослідженим в ході ревізії документам.

З викладеного суд дійшов висновку про відсутність підстав для визнання протиправними дій, спірної вимоги, попередження та їх скасування.

Як зазначено в пункті 58 рішення Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України, суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, суд дійшов висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Згідно вимог статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно із частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи викладене вище, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

У зв`язку із відмовою у задоволенні позовних вимог, розподіл судових витрат на підставі ст. 139 КАС України не здійснюється.

Керуючись ст. ст.139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду.

Позивач: Головне управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області просп. Михайла Грушевського, 180,м. Чернігів,Чернігівська обл., Чернігівський р-н,14034 код ЄДРПОУ 40310334.

Відповідач: Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області вул. Єлецька, 11,м. Чернігів,Чернігівська обл., Чернігівський р-н,14000 код ЄДРПОУ 40919597.

Повний текст рішення виготовлено 30 червня 2026 року.

Суддя І.І. Соломко