Постанова від 28 червня 2026 р. у справі №280/8358/21 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2026 року

м. Київ

справа № 280/8358/21

адміністративне провадження № К/990/15640/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Радишевської О.Р.,

розглянувши в порядку письмового провадження в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 280/8358/21,

за позовом ОСОБА_1 до Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито,

за касаційною скаргою Спеціалізваної прокуратури у сфері оборони Південного регіону на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2023 року (суддя - Сацький Р.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року (головуючий суддя - Чепурнов Д.В., судді: Сафронова С.В., Коршун А.О.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Спеціалізваної прокуратури у сфері оборони Південного регіону (далі - відповідач, Спеціалізована прокуратура), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Спеціалізованої прокуратури щодо невідшкодування на його користь матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (далі - БК України), що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року до 01 серпня 2017 року;

- зобов`язати відповідача сплатити на його користь матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статі 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, що визнані неконституційними, за період із 01 липня 2015 року до 01 серпня 2017 року.

На обґрунтування заявлених вимог позивач стверджує, що діями Держави Україна порушено його право власності на отримання заробітної плати в повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», статтею 41 Конституції України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, оскільки Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 визнано неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України в частині, яка дозволяла Кабінету Міністрів України обмежувати розміри виплат прокурорам, виходячи з наявних фінансових ресурсів. Позивач наголошує, що Конституційний Суд України не робить закон неконституційним, а лише виявляє цей факт, тому відповідне положення було неконституційним від самого початку. Підставою для відшкодування завданої шкоди позивач зазначає частину третю статті 152 Конституції України як норму прямої дії.

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1 з квітня 2015 року проходив військову службу у військовій прокуратурі Південного регіону України на посадах старшого прокурора і прокурора відділу роботи з кадрами.

19 липня 2017 року наказом Міністра оборони України № 490 звільнений з військової служби за станом здоров`я, 01 серпня 2017 року - виключений зі списків особового складу військової прокуратури Південного регіону України.

Суди встановили, що протягом липня 2015 року - серпня 2017 року посадовий оклад позивача розраховувався не відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру», а на підставі пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України та Постанови КМУ «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 № 505 (далі - Постанова № 505).

З відповіді спеціалізованої прокуратури регіону від 28.08.2021 суди встановили, що фактично ОСОБА_1 нараховувалося і виплачувалося протягом 2015 - 2017 років грошове забезпечення, виходячи з посадового окладу:

з 01 липня по 30 листопада 2015 року - 1 667 гривень,

з 01 грудня 2015 по 28 лютого 2016 року - 2 083 гривні,

з 01 березня по 2 серпня 2016 року - 1 667 гривень,

з 3 серпня 2016 року по 1 серпня 2017 року - 2 083 гривні.

Конституційний Суд України Рішенням від 26.03.2020 № 6-р/2020 визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Позивач, уважаючи, що внаслідок дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, який був визнаний неконституційним, йому було завдано матеріальної шкоди у вигляді недотриманої заробітної плати, звернувся з цим позовом до суду за захистом своїх порушених прав.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2023 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року, позов ОСОБА_1 задоволено в повному обсязі.

Визнано протиправною бездіяльність Спеціалізованої прокуратури щодо невідшкодування матеріальної шкоди на користь ОСОБА_1 у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 01 серпня 2017 року.

Зобов`язано Спеціалізовану прокуратуру сплатити на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 01 серпня 2017 року, заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, що визнані неконституційними, за період із 01 липня 2015 року по 03 грудня 2019 року.

За висновком суду першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, спір стосується відшкодування матеріальної шкоди, завданої прокурору застосуванням неконституційного закону щодо розміру його заробітної плати, є публічно-правовим і пов`язаний з проходженням публічної служби, а тому підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Належним відповідачем у спірних правовідносинах є Держава Україна в особі Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону як органу, що здійснював виплату грошового забезпечення позивачу.

Суди встановили, що протягом липня 2015 року - серпня 2017 року ОСОБА_1 нараховувалося грошове забезпечення з посадового окладу в розмірі 1 667- 2 083 гривень, тоді як відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру» цей оклад мав становити від 14 616 до 23 040 гривень залежно від періоду, а саме: з 01 липня по 31 серпня 2015 року - 14 616 гривень, з 01 вересня по 31 грудня 2015 року - 16 536 гривень, з 01 січня по 30 квітня 2016 року - 18 189,6 гривень, з 01 травня по 30 листопада 2016 року - 19 140 гривень, з 01 грудня по 31 грудня 2016 року - 21 120 гривень, з 01 січня по 01 серпня 2017 року - 23 040 гривень. Підставою такого заниження слугувало положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, яке дозволяло Кабінету Міністрів України визначати розміри виплат прокурорам залежно від наявних фінансових ресурсів Державного бюджету України.

Суди зазначили, що Конституційний Суд України не створює факту неконституційності закону, а лише виявляє його, тому зазначене положення БК України суперечило Конституції України з моменту прийняття, а не з дня ухвалення Рішення № 6-р/2020. За відсутності спеціального закону щодо порядку відшкодування шкоди за частиною третьою статті 152 Конституції України суди застосували цю норму як норму прямої дії, відхиливши посилання відповідача на відсутність бюджетних коштів, з огляду на практику ЄСПЛ у справах «Кечко проти України» рішення від 08 листопада 2005 року (Заява № 63134/00) та «Сук проти України» остаточне рішення від 10 червня 2011 року (Заява №10972/05), згідно з якою державні органи не можуть посилатися на відсутність фінансування як на підставу невиконання своїх зобов`язань.

Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 є обґрунтованими, оскільки внаслідок застосування неконституційного положення БК України позивачу завдано матеріальної шкоди у вигляді різниці між фактично виплаченим грошовим забезпеченням і тим, що мало бути нараховано, відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII, яка підлягає відшкодуванню державою на підставі частини третьої статті 152 Конституції України.

IV. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просив їх скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволені позовних вимог позивача повністю.

Як на підставу оскарження судових рішень відповідач посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та вказує, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухвалені без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду:

- від 28.11.2022 у справі № 380/8155/21, від 28.11.2022 у справі № 160/6785/20, від 28.11.2022 у справі № 460/1156/21, від 01.12.2022 у справі № 200/2302/21-а, від 01.12.2022 у справі № 500/2792/21, від 27.01.2023 у справі № 200/7984/21 за позовами до органів прокуратури в частині недоведення позивачами наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідачів (питання застосування статті 152 Конституції України), які безпідставно не були враховані судами попередніх інстанцій;

- від 11.02.2021 у справі № 120/2112/19-а, від 12.04.2021 у справі № 560/2065/19, від 14.05.2021 у справі № 560/47/20, від 28.04.2022 у справі № 240/10144/20, від 18.08.2022 у справі № 200/2499/21-а, від 28.11.2022 у справі № 160/6785/20 у частині того, що недоотримана заробітна плата не може вважатися матеріальною шкодою в розумінні статті 22 ЦК України (питання застосування статті 22 ЦК України та статті 152 Конституції України), які безпідставно не застосовані судами попередніх інстанцій;

- від 25.07.2019 у справі № 804/3790/17, від 27.10.2020 у справі № 826/18228/16, від 28.01.2021 у справі № 808/1491/16, від 14.09.2021 у справі № 320/1874/19, від 18.08.2022 у справі № 200/2499/21-а, від 20.10.2022 у справі № 320/13773/20, від 28.11.2022 у справі № 160/6785/20, від 31.05.2023 у справі № 540/5635/21 у частині того, що Рішення Конституційного Суду України про визнання неконституційним акта не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності (питання застосування статті 152 Конституції України), які безпідставно незастосовані судами попередніх інстанцій;

- від 27.10.2020 у справі № 826/18228/16, від 28.01.2021 у справі № 808/1491/16, від 14.09.2021 у справі № 320/1874/19, від 18.08.2022 у справі № 200/2499/21-а, від 20.10.2022 у справі № 320/13773/20, від 31.05.2023 у справі № 540/5635/21 у частині того, що за позовами до органів прокуратури відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України «Про прокуратуру» (питання застосування статті 81 Закону України «Про прокуратуру» з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, які безпідставно незастосовані судами попередніх інстанцій.

На думку Спеціалізованої прокуратури, суди помилково дійшли висновку про задоволення позову, оскільки Рішення Конституційного Суду України не має ретроактивної дії. Скаржник указує, що оплата праці прокурорів у спірний період визначалася Постановою Кабінету Міністрів України № 505, а бюджетні призначення на 2015- 2020 роки не передбачали коштів для виконання вимог статті 81 Закону № 1697-VII. Таким чином, скаржник уважає, що він діяв відповідно до вимог чинного законодавства та в межах своєї компетенції.

Ухвалою від 09 травня 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів: Соколова В.М. (головуючий суддя), Єресько Л.О., Білак М.В. відкрив касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Позивач не подав відзиву на касаційну скаргу, що, відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не перешкоджає перегляду рішення суду першої та апеляційної інстанції.

24 червня 2026 року у зв`язку з відпусткою судді Білак М.В., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи здійснено повторний автоматизований розподіл судової справи та визначено склад колегії суддів: Соколов В.М. (головуючий суддя), судді: Єресько Л.О., Радишевська О.Р.

Ухвалою від 08 червня 2026 року Верховний Суд призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

V. Джерела права й акти їх застосування

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697-VII.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону №1697-VІІ прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

Статтею 16 Закону №1697-VІІ визначені гарантії незалежності прокурора, однією з яких є належне матеріальне, соціальне та пенсійне забезпечення прокурора.

Відповідно до частини другої статті 81 Закону №1697-VІІ, у редакції Закону України від 02 липня 2015 року №578-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень» (далі - Закон № 578-VIII), заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Положеннями частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у первинній редакції) передбачалося, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 01 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 01 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 01 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.

Законом України від 06 грудня 2016 року №1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» частину третю статті 81 Закону №1697-VII викладено у такій редакції: «посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 01 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року».

25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим внесено ряд змін до Закону №1697-VII, у тому числі до статті 81.

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у редакції Закону №113-ІХ) посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року. З 01 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року, а з 01 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.

Положеннями частини п`ятої статті 81 Закону №1697-VII встановлено розміри посадових окладів прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах.

Згідно із частиною сьомою статті 81 Закону №1697-VII прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.

Частиною дев`ятою статті 81 Закону №1697-VII унормовано, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

01 січня 2015 року набрав чинності Закон №79-VIII, яким внесено зміни до пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України та установлено, що, зокрема, стаття 81 Закону № 1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Відповідно до пункту 9 «Прикінцеві положення» Закону №80-VIII норми і положення, зокрема, статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Аналогічні положення закріплені у пункті 11 «Прикінцеві положення» Закону України від 25 грудня 2015 року №928-VIII «Про Державний бюджет України на 2016 рік».

На виконання положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України Кабінет Міністрів України постановою від 30 вересня 2015 року №763 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 р. № 505» вніс зміни до постанови № 505, якими затвердив нові схеми посадових окладів працівників прокуратур.

Конституційний Суд України Рішенням від 26 березня 2020 року №6-р/2020 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Частинами першою та другою статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Аналогічні за змістом положення містяться в частині першій статті 91 Закону України від 13 липня 2017 року №2136-VIII "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон №2136-VIII).

Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону № 2136-VIII, відповідно до частини першої якої Конституційний Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.

Керуючись зазначеними нормами Закону №2136-VIII, Конституційний Суд України в Рішенні від 26 березня 2020 року №6-р/2020 встановив, що норма БК України, яка була визнана неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

VІ. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Позиція Верховного Суду

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги відповідача та виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, керується таким.

Спірні правовідносини між сторонами виникли з приводу стягнення матеріальної шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, завданої внаслідок застосуванням неконституційного положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України. Зазначене положення ставило розмір виплат заробітної плати прокурора, передбачений статтею 81 Закону № 1697-VII, у залежність від постанов Кабінету Міністрів України та наявних бюджетних ресурсів. У зв`язку з цим посадовий оклад позивача протягом усього часу дії зазначеного положення визначався не відповідно до Закону № 1697-VII, а в розмірі, установленому урядовою постановою.

Вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірні правовідносини є публічно-правовими та пов`язані з проходженням публічної служби. Суди дійшли висновків, що зазначене положення БК України, яке 26.03.2020 було визнано неконституційним, суперечило Конституції України з моменту його прийняття. Тому позивачу було завдано матеріальної шкоди - різниця між фактично виплаченим грошовим забезпеченням і тим, що мало бути нараховано, за статтею 81 Закону № 1697-VII. Цю шкоду має відшкодувати держава безпосередньо на підставі частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії.

Верховний Суд погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.

Касаційне провадження відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України - для перевірки доводів про неправильне застосування судами норм матеріального права та неврахування висновків Верховного Суду щодо спірних правовідносин у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 25.07.2019 у справі № 804/3790/17, від 27.10.2020 у справі № 826/18228/16, від 28.01.2021 у справі № 808/1491/16, від 11.02.2021 у справі № 120/2112/19-а, від 12.04.2021 у справі № 560/2065/19, від 14.05.2021 у справі № 560/47/20, від 14.09.2021 у справі № 320/1874/19, від 28.04.2022 у справі № 240/10144/20, від 18.08.2022 у справі № 200/2499/21-а, від 20.10.2022 у справі № 320/13773/20, від 28.11.2022 у справі № 380/8155/21, від 28.11.2022 у справі № 160/6785/20, від 28.11.2022 у справі № 460/1156/21, від 01.12.2022 у справі № 200/2302/21-а, від 01.12.2022 у справі № 500/2792/21, від 27.01.2023 у справі № 200/7984/21, від 31.05.2023 у справі № 540/5635/21.

Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами касаційної скарги, якщо після її подання Верховний Суд сформував відповідний висновок щодо застосування норм права. У цій справі таким є висновок, викладений у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 24 лютого 2026 року у справі № 160/6949/20 (далі - Об`єднана палата).

У силу приписів пункту 2 частини першої статті 346 КАС України підставою для передачі справи на розгляд об`єднаної палати є необхідність відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати. Саме з цієї підстави справу № 160/6949/20 було передано на розгляд Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, оскільки колегія суддів встановила суперечливість та непослідовність практики різних судових палат щодо застосування частини третьої статті 152 Конституції України у спорах про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, а саме розбіжність між підходом, викладеним у постановах від 28.11.2022 у справі № 380/8155/21 та інших, і підходом, викладеним у постанові від 20.12.2023 у справі № 420/17886/21.

Оскільки об`єднана палата є спеціально уповноваженим складом Верховного Суду для усунення розбіжностей у практиці різних палат, її висновок за результатом розгляду справи № 160/6949/20 має пріоритетне значення порівняно з висновками, викладеними в постановах окремих колегій суддів, до моменту формування єдиного підходу. Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України суд під час вирішення подібного спору враховує саме цей узгоджений висновок, а не інші правові позиції, сформульовані попередніми колегіями, оскільки інше суперечило б меті інституту об`єднаної палати - забезпеченню єдності та передбачуваності судової практики.

У постанові від 24 лютого 2026 року у справі № 160/6949/20 Об`єднана палата, керуючись конституційними гарантіями судового захисту, принципом верховенства права та частиною четвертою статті 6 КАС України, підтвердила, що відсутність, неповнота чи неузгодженість законодавчого регулювання не може бути підставою для відмови в задоволенні позову - суд зобов`язаний вирішити спір по суті, забезпечивши ефективний захист порушених прав.

Об`єднана палата також констатувала, що інститут позасудового відшкодування шкоди, завданої рішеннями або діями органів влади, в Україні фактично не функціонує, тому заінтересовані особи вправі ініціювати таке відшкодування в судовому порядку. Щодо спірних правовідносин Об`єднана палата зазначила, що з 01 січня 2015 року посадові оклади прокурорів визначалися на підставі пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, який Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 визнано неконституційним. Це засвідчило невідповідність зазначеного положення конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та породило у осіб, до яких воно застосовувалося, право на відшкодування завданої шкоди. За відсутності спеціального закону, який визначав би порядок такої компенсації, негативні наслідки прогалини у правовому регулюванні покладаються на державу.

На підставі системного аналізу пункту 2 частини першої статті 4, статті 46 КАС України, а також висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 27 листопада 2019 року у справі №242/4741/16-ц, Об`єднана палата дійшла висновку, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора (колишнього або діючого) про відшкодування шкоди, завданої дією зазначеного неконституційного положення, є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору, як орган державної влади, діями якого було заподіяно такої шкоди.

За результатами перегляду справи № 160/6949/20 Об`єднана палата сформулювала такі правові висновки:

1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції є нормами прямої дії і не допускають звуження конституційних прав особи через бездіяльність законодавця;

2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону № 1697-VII; застосування неконституційної норми, яка звужувала зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;

3) належним відповідачем у таких спорах є орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і фактично заподіяв шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не порушувала прав такого працівника прокуратури.

Застосовуючи ці висновки до обставин справи, яка переглядається, Суд констатує, що позивач як колишній прокурор, оклад якого в період дії зазначеного положення БК України визначався в розмірі, меншому за встановлений частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, має право ініціювати в суді питання про відшкодування матеріальної шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України за умови встановлення факту завдання такої шкоди за результатами оцінки судом наслідків неконституційного регулювання.

Отже, висновки судів попередніх інстанцій, якими вони керувалися, задовольняючи позов, ґрунтуються на правильному застосуванні наведених правових норм.

У доводах касаційної скарги відповідач зазначає, що позовні вимоги позивача щодо відшкодування на його користь матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати не підлягають задоволенню, оскільки ухвалення Конституційним Судом України Рішення має значення для вирішення наступних (майбутніх) справ, тобто тих, які виникли після його ухвалення.

Об`єднана палата із цього приводу зазначила, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення Рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність, такого факту, який виник у момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.

Отож, шкода, завдана неконституційним актом, виникає в період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за Рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосованого в минулому до особи неконституційного акта.

Варто зауважити, що матеріальна шкода у спірних правовідносинах може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати в розмірі, меншому за гарантований законом, тобто в різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом № 1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті, відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII, за спірний в цій справі період.

Відповідно до частини другої статті 81 Закону №1697-VІІ (у редакції Закону № 578-VIII) заробітна плата прокурора складається не лише з посадового окладу, а й з премій та надбавок, зокрема за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Отже, Законом №1697-VІІ визначено гарантований розмір заробітної плати прокурора, який складається з посадового окладу як її основної складової, а також надбавок, передбачених законом і премії, розмір якої не може бути менше як 10 відсотків посадових окладів, та економії фонду оплати праці.

Водночас Законом № 1697-VII передбачено можливість виплати працівникам органів прокуратури премії, а Постановою № 505 -додаткових видів грошового забезпечення, які зазначеним Законом не передбачені, зокрема, таких як: 1) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; 2) надбавка за знання та використання в роботі іноземної мови; 3) доплата за науковий ступінь кандидата або доктора наук; 4) надбавка за почесне звання «заслужений».

Суди попередніх інстанцій установили, що фактично ОСОБА_1 протягом 2015- 2017 років нараховувалося та виплачувалося грошове забезпечення з посадового окладу: з 01 липня по 30 листопада 2015 року - 1 667 гривень; з 01 грудня 2015 по 28 лютого 2016 року - 2 083 гривні; з 01 березня по 2 серпня 2016 року - 1 667 гривень; з 03 серпня 2016 року по 01 серпня 2017 року - 2 083 гривні.

Суди зазначили, що посадовий оклад прокурора регіональної прокуратури, відповідно до частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру», повинен був становити: з 01 липня по 31 серпня 2015 року - 14 616 гривень (1218 Ч 10 Ч 1,2); з 01 вересня по 31 грудня 2015 року - 16 536 гривень (1378 Ч 10 Ч 1,2); з 01 січня по 30 квітня 2016 року - 18 189,6 гривень (1378 Ч 11 Ч 1,2); з 01 травня по 30 листопада 2016 року - 19 140 гривень (1450 Ч 11 Ч 1,2); з 01 грудня по 31 грудня 2016 року - 21 120 гривень (1600 Ч 11 Ч 1,2); з 01 січня по 01 серпня 2017 року - 23 040 гривень (1600 Ч 12 Ч 1,2).

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що позивач має право на відшкодування шкоди, завданої визнанням нормативного акта неконституційним. Водночас суди не встановили фактичного розміру додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період: не з`ясували, які саме надбавки, доплати та премії були йому встановлені, у яких розмірах вони виплачувалися, і не визначили різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та сумою, яка підлягала би нарахуванню, за статтею 81 Закону № 1697-VII за відповідний період.

У касаційній скарзі відповідач також наголосив, що позивача звільнено з посади задовго до реформування органів прокуратури, тому його не було переведено до новостворених прокуратур і положення статті 81 Закону № 1697-VII на нього не поширювалися. Крім того, скаржник зауважив, що не є належним суб`єктом та відповідачем для відшкодування спірних виплат.

У цьому контексті Верховний Суд ураховує наведений висновок Об`єднаної палати про те, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора про відшкодування зазначеної шкоди є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору.

Доводи, викладені в касаційній скарзі, про те, що в оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 152 Конституції України, статті 22 Цивільного Кодексу України, статті 81 Закону України «Про прокуратуру», не знайшли підтвердження.

Доводи відповідача про те, що суди не врахували перелічених у скарзі висновків Верховного Суду також не заслуговують на увагу, оскільки питання застосування зазначених норм матеріального права в подібних правовідносинах уже вирішено Об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому під час розгляду цієї справи підлягають врахуванню саме висновки, висловлені у складі суддів Об`єднаної палати.

У межах цього спору суди першої та апеляційної інстанцій не встановили фактичного розміру додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період, не з`ясували розміри установлених йому надбавок, доплат та премій, і не визначили різниці між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню, відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за відповідний період.

Крім того, на фактичну суму отриманого (неотриманого) позивачем доходу в спірний період, а отже, і на розмір можливих майнових втрат, безпосередньо впливають періоди його перебування у щорічних та інших відпустках (оплачуваних і неоплачуваних), а також періоди тимчасової непрацездатності, протягом яких заробітна плата виплачується в особливому порядку. Невстановлення цих обставин унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, він зазнав.

Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати чи вважати доведеними обставини, що не були встановлені або були відхилені судом першої чи апеляційної інстанції, вирішувати питання про достовірність чи перевагу доказів, збирати нові докази або додатково перевіряти наявні. Отже, допущені судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. У постанові від 16 березня 2023 року у справі № 600/747/22-а Верховний Суд наголошував, що обов`язок суду встановити дійсні обставини справи незалежно від позиції сторін випливає з принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи, закріпленого статтею 2 та частиною четвертою статті 9 КАС України.

Підсумовуючи, Верховний Суд констатує, що мотиви задоволення позову, наведені судами попередніх інстанцій, ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права. Водночас допущені судами процесуальні порушення унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково й передати справу на новий розгляд. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий розгляд є порушення процесуальних норм, на які посилається скаржник, якщо це унеможливило встановлення фактичних обставин справи, за умови обґрунтованості підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1- 3 частини другої статті 328 КАС України. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції, якщо порушення допущено лише цим судом; в усіх інших випадках - до суду першої інстанції.

Оскільки суди попередніх інстанцій допустили процесуальні порушення, які унеможливили встановлення фактичних обставин, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду суд має встановити фактичний розмір додаткових видів грошового забезпечення, отриманих позивачем у спірний період, з`ясувати, які надбавки, доплати та премії йому встановлювалися та в яких розмірах, а також визначити різницю між фактично отриманою заробітною платою та сумою, належною за статтею 81 Закону № 1697-VII. Також слід урахувати, що на фактичну суму отриманого (неотриманого) доходу позивача впливають періоди його перебування у відпустках та тимчасової непрацездатності, протягом яких заробітна плата виплачується в особливому порядку.

VІІ. Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року скасувати.

Направити справу № 280/8358/21 до Запорізького окружного адміністративного суду на новий судовий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Постанову ухвалено з окремою думкою.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько О.Р. Радишевська