Постанова від 15 червня 2026 р. у справі №460/20412/25 — Восьмий апеляційний адміністративний суд

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 червня 2026 рокум. ЛьвівСправа № 460/20412/25 пров. № А/857/22796/26

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі :

головуючого судді : Кухтея Р.В.,

суддів : Боршовського Т.І., Носа С.П.,

з участю секретаря судового засідання : Чупіль Д.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 - Вертеби Дмитра Сергійовича на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 31 березня 2026 року (постановлена головуючою-суддею Дуляницькою С.М., час ухвалення судового рішення 12 год 02 хв у м. Рівне, повний текст судового рішення складено 01 квітня 2026 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування листа і доповідної записки,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК, відповідач), в якому з урахуванням заяви про зміну предмета позову просив визнати протиправними дії НАЗК, вжиті під час проведення моніторингу способу життя суб`єкта декларування ОСОБА_1 та складання листа №283-03/12646-25 від 14.02.2025 і доповідної записки за результатом проведення моніторингу способу життя суб`єкта декларування ОСОБА_1 №283-03/9319-25 від 30.09.2025, а саме : дії щодо збирання (отримання) та використання інформації, яка становить банківську таємницю, стосовно третіх осіб, які не є суб`єктами декларування та не належать до кола членів сім`ї суб`єкта декларування, без наявності передбачених законом підстав та з порушенням встановленого законодавством порядку доступу до такої інформації, дії щодо формування результатів моніторингу способу життя шляхом вибіркового використання зібраних матеріалів, зокрема неврахування відомостей і документів, отриманих у ході моніторингу, які спростовують наявність зв`язку суб`єкта декларування зі спірним об`єктом нерухомого майна, з порушенням вимог Порядку здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування, затвердженого наказом НАЗК №236/23 від 26.10.2023, дії щодо складання та направлення листа №283-03/12646-25 від 14.02.2025 та доповідної записки №283-03/9319-25 від 30.09.2025, у яких використано інформацію, отриману з порушенням вимог законодавства, та викладено висновки за результатами моніторингу способу життя без урахування всіх зібраних матеріалів, дії, що полягали у надмірному втручанні у право на недоторканність особистого і сімейного життя позивача, зокрема щодо необґрунтованого затягування моніторингу способу життя суб`єкта декларування, визнати протиправним та скасувати лист НАЗК №283-03/12646-25 від 14.02.2025, яким порушено перед Спеціалізованою антикорупційною прокуратурою (далі - САП) питання щодо звернення до суду з позовом про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави, визнати протиправним та скасувати рішення, оформлене у вигляді доповідної записки НАЗК №283-03/9319-25 від 30.09.2025, складеної за результатом проведення моніторингу способу життя суб`єкта декларування ОСОБА_1 .

У відзиві на позовну заяву відповідач просив провадження по справі в частині заявленої позовної вимоги про скасування листа №283-03/12646-25 від 14.02.2025 та доповідної записки №283-03/9319-25 від 30.09.2025 - закрити.

Обґрунтовуючи заявлене клопотання представник відповідача зазначив, що ні лист, яким НАЗК до САП зібрані матеріали (докази), ні доповідна записка про завершення моніторингу способу життя відносно ОСОБА_1 не відповідають критеріям (ознакам) індивідуального акту, які регламентовані КАС України, оскільки вони безпосередньо не встановлюють для суб`єкта декларування жодних обов`язків і строків виконання та, відповідно, не спричиняють виникнення негативних наслідків. Оспорювані позивачем доповідна записка та лист також не є нормативно-правовим актом та не мають ознак рішення суб`єкта владних повноважень. Наголошує, що вищевказаний лист та зібрані відповідачем матеріали є джерелом доказової інформації для прийняття подальших рішень іншими уповноваженими суб`єктами, до компетенції яких належить звернення до суду з відповідним позовом у передбаченому положеннями цивільного процесуального законодавства порядку. Відповідно, вищевказаний лист не може розцінюватися як акт індивідуальної дії, оскільки за своєю правовою природою він не спрямований на врегулювання прав чи обов`язків суб`єкта декларування та не породжує для нього жодних юридичних наслідків. Зміст такого листа має виключно інформаційний характер та не містить владного припису, не встановлює жодних вимог до суб`єкта декларування, не зумовлює зміну його процесуального чи матеріально-правового статусу. Тобто, такий лист має виключно інформаційний характер і відображає реалізацію покладеного на Національне агентство обов`язку щодо скерування зібраних матеріалів до САП для вирішення питання щодо звернення до суду з позовом про визнання необгрунтованим активу та його стягнення в дохід держави. В рамках здійснення відповідного заходу фінансового контролю НАЗК не приймає рішення чи набуто той чи інший актив незаконно, воно лише констатує ознаки виявлених ним розбіжностей між реальними доходами особи та її витратами. Отже, у НАЗК відсутня владна управлінська функція по відношенню до особи на стадії закінчення моніторингу способу життя та затвердження доповідної записки. Також вимоги до змісту доповідної записки не передбачають визначення будь-яких обов`язків та встановлення строку виконання. Затвердження доповідної записки не має на меті спричинити для суб`єкта декларування юридично значимі наслідки. Крім того, доповідна записка не містить в собі владного припису будь-якій особі та не встановлює механізму виконання, що відповідно до ст.19 КАС України також є визначальними ознаками для акта індивідуальної дії. Затверджена НАЗК доповідна записка є документом, яким завершується моніторинг способу життя суб`єкта декларування.

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 31.03.2026 провадження у справі було закрито.

Суд зазначив, що оспорювані позивачем лист та зібрані відповідачем матеріали є джерелом доказової інформації для прийняття подальших рішень іншими уповноваженими суб`єктами, до компетенції яких належить звернення до суду з відповідним позовом у передбаченому положеннями цивільного процесуального законодавства порядку. Лист від 14.02.2025, яким НАЗК скерувало до САП зібрані матеріали для вирішення питання щодо звернення до суду з позовом про визнання необґрунтованими активів, є ініціативним листом - актом реалізації НАЗК обов`язку, прямо встановленого законом. Такий лист : адресований іншому органу (САП), а не позивачу; не встановлює для позивача жодних обов`язків і не призначає строків їх виконання; не є рішенням НАЗК про визнання активів необґрунтованими або про застосування заходів відповідальності; має виключно інформаційно-ініціативний характер і є джерелом доказової інформації для прийняття подальших рішень іншим уповноваженим суб`єктом (САП). Зміст листа не містить владного припису на адресу позивача і не зумовлює зміни його статусу. Наслідки, на настання яких посилається позивач (ініціювання позову про визнання необґрунтованими активів), є результатом самостійних процесуальних дій іншого органу - САП, а не безпосередньою дією оспорюваного листа. Складання доповідної записки - це дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію результатів моніторингу способу життя суб`єктів декларування, у тому числі, фіксацію змісту проведених заходів та їх результати, встановлених фактів відповідності/невідповідності рівня життя суб`єктів декларування, невиконання інших вимог Закону, а також вжитих Національним агентством заходів реагування стосовно суб`єкта декларування в межах прав та повноважень, визначених Законом. За своєю правовою природою доповідна записка не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, на підставі доповідної записки керівником самостійного структурного підрозділу апарату Національного агентства приймається рішення про завершення моніторингу способу життя суб`єктів декларування та у разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство складає протокол про таке правопорушення відповідно до КУпАП, який направляється до суду, а у разі виявлення на будь-якій стадії здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування ознак іншого корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції. Оспорювані у цій справі лист та доповідна записка не є індивідуальними адміністративними актами у розумінні КАС України. Зазначені документи не встановлюють для позивача прав чи обов`язків, не застосовують до нього заходів впливу, не є рішеннями про притягнення до відповідальності та не мають самостійного зовнішнього регулятивного характеру. Лист має інформаційний та ініціативний характер і спрямований до іншого органу (Спеціалізованої антикорупційної прокуратури) з метою реалізації повноважень, передбачених законом. Доповідна записка є внутрішнім службовим документом, складеним за результатами моніторингу способу життя, та не створює жодних безпосередніх правових наслідків для позивача. Документ, що фіксує аналітичні висновки органу та слугує внутрішньою підставою для прийняття подальших рішень або ініціювання дій іншими суб`єктами, не набуває ознак владного рішення, яке безпосередньо породжує юридичні наслідки для адресата. Отже, відсутній адміністративний акт, який може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства. Врахувавши доводи позивача про те, що оспорювані документи стали фактичною підставою для звернення САП до Вищого антикорупційного суду та спричинили реальні наслідки для його майнової сфери і репутації, суд першої інстанції зазначив, що правові наслідки для позивача настають не з моменту складення доповідної записки або направлення листа НАЗК, а з моменту відкриття провадження судом за позовом про визнання активів необґрунтованими та набрання законної сили відповідним судовим рішенням. Саме в межах цього провадження, у порядку ст.ст.290-292 ЦПК України, позивач має повноцінну можливість надавати докази законного походження активів, заявляти процесуальні заперечення проти допустимості і достовірності доказів НАЗК, у тому числі щодо законності способу їх отримання, оскаржувати достовірність і повноту проведеного моніторингу способу життя. Тобто аргументи позивача щодо незаконності збирання банківської інформації щодо третіх осіб, вибіркового використання матеріалів моніторингу способу життя, необґрунтованого тривалого втручання у приватне життя - є доводами, які підлягають перевірці саме в межах цивільного провадження у справі про визнання активів необґрунтованими та стягнення їх на користь держави, а не шляхом адміністративного оскарження службових документів НАЗК. Такий висновок відповідає принципу ефективності захисту прав, а саме : позивач не позбавлений права на суд, а лише спрямовується до належного процесуального механізму захисту.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, представник позивача Вертеба Д.С. подав апеляційну скаргу, в якій через порушення норм процесуального права просить її скасувати та передати справу на розгляд суду першої інстанції.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що відповідачем у справі є НАЗК - центральний орган виконавчої влади, який є суб`єктом владних повноважень у розумінні п.7 ч.1 ст.4 КАС України. Оскаржувані дії НАЗК, а саме : проведення моніторингу способу життя суб`єкта декларування, складення доповідної записки за його результатами та направлення листа від 14.02.2025, вчинені у межах реалізації НАЗК своїх владних управлінських функцій, передбачених Законом України “Про запобігання корупції”. Вказані дії мають владний, обов`язковий для позивача характер, впливають на його правовий статус як суб`єкта декларування, створюють для нього негативні наслідки та порушують його права й законні інтереси, гарантовані Конституцією України. З огляду на викладене, спір між позивачем і НАЗК є публічно-правовим, виник у сфері здійснення публічної влади, а отже підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України. Результат моніторингу способу життя та дії, вчинені НАЗК за його результатами, мають ознаки індивідуального акту, оскільки безпосередньо впливають на права, свободи та репутацію позивача. Такі дії не є суто інформаційними, адже відповідно до Порядку здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування, затвердженого наказом НАЗК №236/23 від 26.10.2023, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 27.10.2023 за №1873/40929 (далі - Порядок №236/23) є підставою для застосування до суб`єкта декларування наслідків, зокрема, звернення до суду в порядку цивільного судочинства в частині стягнення необґрунтованих активів. Попри превентивний характер самої процедури моніторингу, висновки та дії НАЗК породжують реальні юридичні наслідки для суб`єкта декларування і можуть бути предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства. У документі, складеному за результатами моніторингу, вже зроблено висновок про наявність ознак необґрунтованих активів або порушення вимог фінансового контролю. НАЗК у цьому документі заявило про наявність порушення закону, визначило обсяг активів та фактично поставило під сумнів доброчесність особи. Такий документ використовується як підстава для подальших дій, передбачених законом. Цей документ є остаточним і саме на ньому ґрунтується подальше стягнення активу. У даному випадку результати моніторингу не є проміжним документом, який лише передує прийняттю рішення про притягнення до відповідальності. Також в контексті повноважень НАЗК та САП зазначає, що документ, складений за результатами моніторингу способу життя, є не просто допоміжним чи підготовчим матеріалом, а й обов`язковою юридичною передумовою для подальшого звернення до суду з вимогами про стягнення необґрунтованих активів. Вважає, що результат моніторингу способу життя, складений НАЗК, не може вважатися проміжним або інформаційним документом, оскільки відповідно до ст.514 Закону України “Про запобігання корупції” та п.14 Порядку №236/23 саме на його підставі НАЗК порушує перед САП питання щодо звернення до суду з позовом про визнання активів необґрунтованими. Таким чином, результати моніторингу є остаточним документом, який створює для позивача юридичні наслідки. Такий акт фактично містить оцінку дій позивача, визначає наявність доказів набуття необґрунтованих активів та породжує правові наслідки у вигляді передачі матеріалів до органу, який вирішує питання про притягнення особи до відповідальності. Отже, результат моніторингу має ознаки індивідуального акту, що безпосередньо впливає на права, свободи та законні інтереси позивача, і може бути предметом судового оскарження відповідно до ст.ст.2, 5, 19 КАС України. Іншого способу захисту, який би дозволяв спростувати дії та рішення НАЗК, закон не передбачає, крім звернення до суду в порядку адміністративного судочинства.

Серед іншого представник позивача вважає за необхідне врахувати висновки Верховного Суду, викладені в ухвалі від 09.04.2026 по справі №420/2078/25, у якій розглядалося питання можливості оскарження довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

У відзиві на апеляційну скаргу представниця відповідача Діманова Т.А. просить залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу без змін. Серед іншого просить врахувати висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 19.02.2026 по справі №160/30949/24, відповідно до якого, довідка та обґрунтований висновок, які є частиною доказової бази в рамках кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, де вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до відповідальності в порядку КПК України або КУпАП, не можуть бути предметом оскарження в порядку КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача Вертеби Д.С., який підтримав апеляційну скаргу, представника відповідача Дубаневича О.З., який заперечив проти її задоволення, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

Як видно з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, НАЗК на підставі ст.514 Закону України «Про запобігання корупції» (далі – Закон) та публікації виданням «Слідство.Інфо» здійснило моніторинг способу життя Міністра аграрної політики та продовольства України Коваля В.С.

У ході моніторингу способу життя зазначеного суб`єкта декларування відповідач дійшов висновку, що ОСОБА_1 та пов`язаними з ним особами за його дорученням набуто у власність необґрунтовані активи загальною вартістю 8191410,00 грн, що перевищує визначену ч.2 ст.290 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) мінімальну межу виміру - п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на день набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо конфіскації незаконних активів осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і покарання за набуття таких активів» (1505250 грн) та не перевищує межі, передбаченої ст.3685 Кримінальним кодексом України (далі - КК України).

У зв`язку з цим, відповідно до п.5-7 ч.1 ст.12 Закону Національним агентством на адресу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (далі - САП) стосовно ОСОБА_1 скеровано лист №283-03/12646-25 від 14.02.2025 для вирішення питання щодо звернення до суду з позовом про визнання необґрунтованих активів та його стягнення в дохід держави.

08.05.2025 прокурором САП до Вищого антикорупційного суду подано позов про стягнення необґрунтованих активів.

Згідно ч.4 ст.514 Закону, Національне агентство повідомляє суб`єкту декларування про результати здійсненого щодо нього моніторингу способу життя протягом п`яти днів з дня його завершення.

Відповідно до п.9-10 Порядку №236/23, рішення про завершення моніторингу способу життя суб`єкта декларування приймається керівником самостійного структурного підрозділу апарату Національного агентства на підставі доповідної записки особи, яка здійснювала моніторинг способу життя суб`єкта декларування. За результатами моніторингу способу життя суб`єкта декларування готується доповідна записка, в якій зазначаються: дата початку та підстави здійснення моніторингу способу життя суб`єкта декларування; зміст проведених заходів та їх результати, встановлені факти відповідності/ невідповідності рівня життя суб`єктів декларування, невиконання інших вимог Закону; вжиті Національним агентством заходи реагування стосовно суб`єкта декларування в межах прав та повноважень, визначених Законом (за наявності).

Відповідно до п.11 Порядку №236/23, протягом п`яти днів з дня завершення моніторингу способу життя суб`єкта декларування Національне агентство за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або поштового чи електронного зв`язку надсилає повідомлення такому суб`єкту декларування про результати здійсненого щодо нього моніторингу способу життя. Тобто вищенаведеними положеннями законодавства встановлена чітка процедура оформлення результатів здійснення моніторингу способу життя та повідомлення про це суб`єктів декларування.

Встановлено, що уповноваженою особою відповідача було підготовлено відповідну доповідну записку №283-03/9319-25 від 30.09.2025 та погоджено її керівником.

Крім того, на виконання абз.2 ч.4 ст.514 Закону, про результати здійсненого відповідачем моніторингу способу життя ОСОБА_1 30.09.2025 повідомлено в персональний електронний кабінет Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Зокрема, у повідомленні було вказано: «…Національне агентство з питань запобігання корупції, відповідно до абз.2 ч.4 ст.514 Закону повідомляє, що за результатами здійсненого щодо Вас моніторингу способу життя встановлено ознаки набуття Вами необґрунтованих активів. Відповідно до п.5-7 ч.1 ст.12 Закону матеріали направлено до Спеціалізованої антикорупційної прокуратури…».

Закриваючи провадження по справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що заявлені твердження позивача щодо втручання у право на недоторканість особистого життя у межах моніторингу способу життя може бути предметом оскарження у цивільній або кримінальній площині (наприклад, недоторканність приватного життя через неправомірне розкриття банківської інформації), а не в адміністративному спорі. Суд дійшов висновку, що оскаржувані дії відповідача є процедурними, оскаржувані документи не є адміністративними актами, юридичні наслідки для позивача не настали, порушення прав має ймовірний або гіпотетичний характер. Позов не спрямований на захист конкретного порушеного суб`єктивного права чи інтересу позивача, а позивач оскаржує внутрішні процедури та документи НАЗК, які не створюють прямих правових наслідків для позивача.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.

Так, спір у цій справі виник у зв`язку з проведення НАЗК моніторингу способу життя ОСОБА_1 , за результатами якого до САП направлено лист №283-03/12646-25 від 14.02.2025 та доповідної записки №283-03/9319-25 від 30.09.2025 з викладеними висновками для вирішення питання щодо звернення до суду з позовом про визнання необґрунтованих активів та його стягнення в дохід держави.

Порядок звернення до суду регламентований процесуальним законодавством, зокрема КАС України.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах.

У свою чергу публічно-правовим спором, згідно п.2 ч.1 ст.4 КАС України, є спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій, або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг, або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Перелік справ, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, наведений у ч.2 ст.19 КАС України.

Згідно дефініції, наведеній у п.1, 2, 7, 19 ч.1 ст.4 КАС України, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому : 1) хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або 2) хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або 3) хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг; індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк

Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Системний аналіз приведених вище процесуальних норм дає підстави дійти висновку, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом встановлено інший порядок судового вирішення.

При цьому, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ним юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

У ході здійснення моніторингу способу життя позивача, як стверджує НАЗК, були встановлені ознаки набуття у власність необґрунтовані активи загальною вартістю 8191410,00 грн, що перевищує визначену ч.2 ст.290 ЦПК України межу виміру та не перевищує межу встановлену ст.3685 КК України, у результаті чого, НАЗК складено та затверджено обґрунтований висновок, який листом №283-03/12646-25 від 14.02.2025 скерувало до САП зібрані матеріали (докази) для вирішення питання щодо звернення до суду з позовом про визнання необґрунтованими активів та стягнення їх у дохід держави.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст і порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначені Законом, статтею 4 якого визначено статус НАЗК, яке згідно з частиною першою вказаної норми є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Повноваження НАЗК визначені у статті 11 Закону, відповідно до підпункту 71 частини першої якої НАЗК здійснює в порядку, визначеному цим Законом, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування. Моніторинг способу життя суб`єктів декларування визначено статтею 514 Закону, якою передбачено, що Національне агентство здійснює вибірковий моніторинг способу життя суб`єктів декларування з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім`ї майну і одержаним ними доходам згідно з декларацією особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що подається відповідно до цього Закону.

Моніторинг способу життя суб`єктів декларування здійснюється Національним агентством на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, а також із медіа та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування задекларованим ними майну і доходам.

Порядок здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування визначається Національним агентством.

Моніторинг способу життя здійснюється із дотриманням законодавства про захист персональних даних та не повинен передбачати надмірного втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя особи.

Встановлення невідповідності рівня життя суб`єкта декларування задекларованим ним майну і доходам є підставою для здійснення повної перевірки його декларації. У разі встановлення невідповідності рівня життя Національним агентством надається можливість суб`єкту декларування протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом.

У разі виявлення за результатами моніторингу способу життя ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство інформує про це спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.

При цьому, відповідно до положень частини четвертої статті 511 Закону, проведення контролю та перевірки декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, не перешкоджають проведенню досудового розслідування та судового провадження у порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України

Процедура здійснення НАЗК моніторингу способу життя суб`єктів декларування визначається Порядком №236/23, відповідно до пункту 2 якого, моніторинг способу життя суб`єктів декларування здійснюється з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім`ї майну і одержаним ними доходам згідно з деклараціями особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, із додержанням законодавства про захист персональних даних та не повинен передбачати надмірного втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя особи.

У разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство складає протокол про таке правопорушення відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення, який направляється до суду.

У разі виявлення на будь-якій стадії здійснення моніторингу способу життя суб`єкта декларування ознак іншого корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції.

У разі встановлення доказів того, що суб`єкт декларування набув необґрунтовані активи або що такі активи набула інша особа за його дорученням чи в інших передбачених статтею 290 ЦПК України випадках, Національне агентство порушує перед САП або у визначених законом випадках - перед Офісом Генерального прокурора питання щодо звернення до суду з позовом про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави (пункти 12-14 Порядку №236/23).

Зі змісту наведених норм Порядку №236/23 видно, що у випадку встановлення Національним агентством в ході здійснення відповідного заходу фінансового контролю доказів того, що суб`єкт декларування набув необґрунтовані активи або що такі активи набула інша особа за його дорученням, на нього покладається невідкладний обов`язок повідомляти про ці факти та обставини САП або Офіс Генерального прокурора.

В даному випадку, як вірно зазначив суд першої інстанції, лист від 14.02.2025, яким НАЗК скерувало до САП зібрані матеріали для вирішення питання щодо звернення до суду з позовом про визнання необґрунтованими активів, є ініціативним листом - актом реалізації НАЗК обов`язку, прямо встановленого законом.

При цьому, вказаний лист адресований іншому органу (САП), а не позивачу та не встановлює для позивача жодних обов`язків і не призначає строків їх виконання, не є рішенням НАЗК про визнання активів необґрунтованими або про застосування заходів відповідальності, має виключно інформаційно-ініціативний характер і є джерелом доказової інформації для прийняття подальших рішень іншим уповноваженим суб`єктом (САП).

Більше того, лист не містить владного припису на адресу позивача і не зумовлює зміни його статусу. Наслідки, на настання яких посилається позивач (ініціювання позову про визнання необґрунтованими активів), є результатом самостійних процесуальних дій іншого органу - САП, а не безпосередньою дією оспорюваного листа.

Також колегія суддів наголошує на тому, що доповідна записка не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, на підставі доповідної записки керівником самостійного структурного підрозділу апарату Національного агентства приймається рішення про завершення моніторингу способу життя суб`єктів декларування та у разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство складає протокол про таке правопорушення відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення, який направляється до суду, а у разі виявлення на будь-якій стадії здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування ознак іншого корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції.

Колегія суддів зазначає, що у разі виявлення доказів на підтвердження того, що суб`єкт декларування набув необґрунтовані активи або що такі активи набула інша особа за його дорученням чи в інших передбачених статтею 290 ЦПК України випадках, Національне агентство порушує перед САП або у визначених законом випадках - перед Офісом Генерального прокурора питання щодо звернення до суду з позовом про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави (п. 14 Порядку № 236/23).

Стосовно доводів представника позивача про необхідність врахувати висновки Верховного Суду, викладені в ухвалі від 09.04.2026 по справі №420/2078/25, у якій розглядалося питання можливості оскарження довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування колегія суддів зазначає наступне.

З приводу наведеного колегія суддів звертає увагу апелянта на те, що Довідка - це офіційний підсумковий документ НАЗК, який складається за результатами процедури повної перевірки декларації відповідно до Закону, її особливості полягають у тому, що така приймається за результатами спеціальної процедури перевірки, містить остаточні висновки НАЗК, може встановлювати факти подання недостовірних відомостей, є актом індивідуальної дії, який може бути предметом судового оскарження та має самостійні юридичні наслідки.

Разом з тим, Доповідна записка за результатами моніторингу способу життя - це внутрішній службовий документ НАЗК, призначення якої полягає у тому, щоб зафіксувати результати проведеного моніторингу, доповісти керівництву про виявлені факти, запропонувати подальші дії (наприклад, розпочати повну перевірку декларації). Особливості доповідної записки полягають у тому, що вона адресована керівництву НАЗК, сама по собі не породжує юридичних наслідків для суб`єкта декларування та не є рішенням суб`єкта владних повноважень.

Щодо листа за результатами моніторингу способу життя, то такий має переважно інформаційний характер. (НАЗК може направити лист до правоохоронного органу, звернутися до іншого державного органу, повідомити особу про результати розгляду звернення). Її особливості у тому, що така не є процесуальним результатом моніторингу, відображає лише певну інформацію або позицію НАЗК, сам по собі не встановлює порушення.

Не менш важливим для визначення юрисдикції цього спору є те, що оспорювані у даній справі лист №283-03/12646-25 від 14.02.2025 та доповідна записка №283-03/9319-25 від 30.09.2025 не є індивідуальними адміністративними актами у розумінні КАС України та не встановлюють для позивача прав чи обов`язків, не застосовують до нього заходів впливу, не є рішеннями про притягнення до відповідальності та не мають самостійного зовнішнього регулятивного характеру.

Колегія суддів звертає увагу, що доповідна записка може бути досліджена судом у межах позовного провадження у справі про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави, що розглядається в порядку, встановленому ЦПК України.

Колегія суддів враховує, що обставини набуття ОСОБА_1 необґрунтованих активів є предметом розгляду у справі за позовом прокурора САП, яка знаходиться в провадженні Вищого антикорупційного суду у справі №991/3978/25.

Водночас, суд першої інстанції слушно зауважив, що правові наслідки для позивача настають не з моменту складення доповідної записки або направлення листа НАЗК, а з моменту відкриття провадження судом за позовом про визнання активів необґрунтованими та набрання законної сили відповідним судовим рішенням.

Саме в межах цього провадження, у порядку ст.ст.290-292 ЦПК України, позивач має повноцінну можливість надавати докази законного походження активів, заявляти процесуальні заперечення проти допустимості і достовірності доказів НАЗК, у тому числі щодо законності способу їх отримання та оскаржувати достовірність і повноту проведеного моніторингу способу життя.

Таким чином, доводи позивача щодо незаконності збирання банківської інформації щодо третіх осіб, вибіркового використання матеріалів моніторингу способу життя, необґрунтованого тривалого втручання у приватне життя є доводами, які підлягають перевірці саме в межах цивільного провадження у справі про визнання активів необґрунтованими та стягнення їх на користь держави, а не шляхом адміністративного оскарження службових документів НАЗК.

Аналогічно всі оскаржувані позивачем дії відповідача, які є складовими (етапами) єдиної процедури моніторингу способу життя, визначеної Законом та Порядком №236/23, які не мають самостійного регулятивного значення, а є лише процесуально-аналітичними кроками (є етапом внутрішнього моніторингу), належать до внутрішніх процедурних дій, що передують або супроводжують складання підсумкового документа - доповідної записки.

Більше того, як вже зазначалось вище, доповідна записка не є індивідуальним актом, що породжує правові наслідки для позивача.

Суд першої інстанції вірно не врахував твердження позивача щодо втручання у право на недоторканність особистого життя у межах моніторингу способу життя, оскільки таке може бути предметом оскарження у цивільній або кримінальній площині (наприклад, недоторканність приватного життя через неправомірне розкриття банківської інформації), а не в адміністративному спорі.

Також, якщо позивач вважає інформацію недостовірною, то питання захисту честі та гідності, підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства, а не шляхом скасування внутрішнього службового документа адміністративним судом.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що судовий контроль у порядку адміністративного судочинства не може підміняти внутрішню службову оцінку процедурних аспектів діяльності органу за відсутності індивідуального адміністративного акта, який порушує права позивача.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для закриття провадження у справі.

Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувана ухвала постановлена відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Керуючись ст.ст. 4, 19, 238, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 - Вертеби Дмитра Сергійовича залишити без задоволення, а ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 31 березня 2026 року по справі №460/20412/25 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей

судді Т. І. Боршовський

С. П. Нос

Повне судове рішення складено 26.06.26