Постанова від 24 червня 2026 р. у справі №340/4307/25 — Третій апеляційний адміністративний суд

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 червня 2026 року м. Дніпросправа № 340/4307/25

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Білак С.В. (доповідач), суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу першого заступника керівника Голованівської окружної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 березня 2026 року про залишення без розгляду позовної заяви у справі №340/4307/25 за позовом керівника Голованівської окружної прокуратури до Голованівської селищної ради Голованівського району Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

Керівник Голованівської окружної прокуратури звернувся до суду з позовом до Голованівської селищної ради Голованівського району Кіровоградської області, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Голованівської селищної ради щодо невжиття заходів із розробки паспорта водного об`єкта, розташованого на земельній ділянці з кадастровим номером 3521485200:51:000:0002 загальною площею 3,2584 га, комунальної форми власності;

- зобов`язати Голованівську селищну раду розробити паспорт водного об`єкта, розташованого на земельній ділянці з кадастровим номером 3521485200:51:000:0002 загальною площею 3,2584 га, комунальної форми власності.

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 березня 2026 року позов залишено без розгляду.

Ухвала суду мотивована тим, що Держводагентство наділене законом повноваженнями щодо звернення з позовом до Ради щодо розроблення паспорта водного об`єкта, а тому прокурор є неналежним позивачем, як наслідок позов слід залишити без розгляду на підставі припису пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції позивач зазначаючи про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, оскаржив її в апеляційному порядку. Просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апеляційна скарга фактично обґрунтована тим, що Голованівська селищна рада є органом, що має вживати заходів з дотримання вимог чинного законодавства під час використання об`єкта, та є відповідачем у цій справі, а іншого органу, який би міг здійснити захист інтересів територіальної громади міста у вказаній сфері не існує, а тому прокурор має законні підстави для звернення до суду із цим позовом в інтересах Держави та набуває статусу позивача.

Відповідач не надав суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу. Відповідно до частини четвертої статті 304 Кодексу адміністративного судочинства України відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Колегія суддів, дослідивши матеріали справи, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права при ухваленні оскарженого рішення, враховуючи положення частини 1 статті 308 КАС України, щодо розгляду справи в межах доводів та вимог апеляційної скарги, виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Відповідно до частини 4 зазначеної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Зі змісту цієї норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі №802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, від 27 грудня 2019 року у справі №826/15235/18, від 31 січня 2024 року у справі № 340/5950/21.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

З`ясовуючи поняття «інтереси держави», слід зазначити, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме полягає порушення матеріальних або інших інтересів держави, яке відбулося чи може відбутися, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та інших.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Як стверджує скаржник, підставою для звернення прокурора в інтересах держави було те, що у спірних правовідносинах органу, який би міг здійснити захист інтересів територіальної громади міста у вказаній сфері не існує.

Інтереси держави прокурор обґрунтовує тим, що обов`язковою передумовою внесення змін до діючих договорів оренди земель водного фонду є виготовлення паспорта водного об`єкта.

Відповідно до приписів часини 1 статті 15-2 Водного кодексу України до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони і раціонального використання вод та відтворення водних ресурсів, у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №393 затверджено Положення про Державне агентство водних ресурсів.

Приписами пунктами 1 і 3 Положення встановлено, що Державне агентство водних ресурсів України (Держводагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економіки, довкілля та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.

Основними завданнями Держводагентства є:

1) реалізація державної політики у сфері управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів, розвитку водного господарства;

2) внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері розвитку водного господарства, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.

При цьому, приписами частини 1 статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Враховуючи вищезазначені нормативно-правові акти, колегія суддів погодужється з висновком суду першої інстанції про те, що Держводагентство уповноважене здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Реалізація прокурором права на звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, невід`ємно пов`язана із необхідністю доведення невиконання або неналежного виконання уповноваженим органом своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 240/3382/19 та від 12.05.2021 у справі № 806/2361/18, від 22.05.2024 у справі №340/5972/21.

Натомість, як вбачається з матеріалів справи прокурор всупереч вимогам частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не надав доказів бездіяльності Держводагентства щодо реагування на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову, чи неспроможності такого органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів, що свідчить про те, що прокурор є неналежним позивачем у спірних правовідносинах.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі №905/1907/21 зазначено:

« 8.58. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (підпункти 8.33-8.41)».

В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини 1 статті 240 КАС України).

Враховуючи те, що прокурор є неналежним позивачем у спірних правовідносинах, а також те, що ці обставини виявлено судом після відкриття провадження у цій справі, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо необхідності застосування до спірних правовідносин положень пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України.

Тотожних висновків щодо застосування положень пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України Верховний Суд дійшов у постанові від 31 січня 2024 року у справі №340/5950/21.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі повинні оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду. Відтак, інші, зазначені в апеляційній скарзі доводи, окрім проаналізованих вище, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин справи і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Згідно з частиною першою статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись: пунктом 1 частини 1 статті 315, статтями 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу першого заступника керівника Голованівської окружної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 березня 2026 року у справі №340/4307/25 - залишити без задоволення.

Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 березня 2026 року у справі №340/4307/25 - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, встановлених п.2 ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя С.В. Білак

суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко