Постанова від 18 червня 2026 р. у справі №460/4820/24 — Восьмий апеляційний адміністративний суд

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2026 рокум. ЛьвівСправа № 460/4820/24 пров. № А/857/21591/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді: Носа С.П.,

суддів: Кухтея Р.В., Шевчук С.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 22 липня 2024 року у справі № 460/4820/24 за адміністративним позовом Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування рішення,-

суддя(і) у І інстанції Щербаков В.В.,

час ухвалення рішення не зазначено,

місце ухвалення рішення м. Рівне,

дата складення повного тексту рішення 22.07.2024,

ВСТАНОВИВ:

Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі №UA-2024-03-01-008614-a.

Обґрунтовуючи позов, позивач зазначив, що спірний висновок складений з порушенням вимог наказу Державної аудиторської служби України від 23.04.2018 №86 (далі по тексту - Наказ №86). Позивач вважає, що не порушив вимоги частини 8 статті 12 Закону України від 25.12.2015 №922-VIII "Про публічні закупівлі" (далі по тексту - Закон №922-VIII) та не вимагав від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі / спрощеної закупівлі. Також вказав, що застосування даної норми до правовідносин, які виникли після визначення переможця торгів є неправомірним.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 22 липня 2024 року вказаний позов задоволено.

Не погодившись з прийнятим рішенням, його оскаржив відповідач у справі. У своїй апеляційній скарзі просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову повністю.

Обгрунтовуючи свою скаргу, зазначає, що встановлення у тендерній документації вимоги щодо надання замовнику договірної ціни на суму останнього (переможного) раунду і всіх розрахунків в паперовому вигляді суперечить вимогам частини 8 статті 12 Закону №922-VIII та є недотримання принципів здійснення закупівель. Норми статті 12 Закону №922-VIII розповсюджуються як на учасників так і на переможців торгів.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу у якому просив суд відмовити в задоволенні вимог апеляційної скарги.

На підставі статті 311 КАС України розгляд справи проводиться в порядку письмового провадження.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша статті 308 КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а оскаржуване рішення скасувати з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації 01.03.2024 оприлюднив в електронній системі закупівель процедуру закупівлі: відкриті торги з особливостями за предметом закупівлі: «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення та штучних споруд на них у Сарненському районі Рівненської області (протяжність 534,0 км), ідентифікатор закупівлі UA-2024-03-01-008614-а.

Після проведення закупівлі та укладання за її результатами договору Держаудитслужба у порядку, установленому статтею 8 Закону № 922, та на підставі наказу від 09.04.2024 № 75 «Про моніторинг закупівель» здійснила моніторинг процедури публічної закупівлі ID: UА-2024-03-01-008614-а, проведеної позивачем.

Підставою для проведення такого моніторингу слугували виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель (частини восьмої статті 12 Закону № 922), про що також зазначено в додатку до Наказу № 75.

Моніторинг закупівлі UA-2024-03-01-008614-a Держаудитслужба проводила у строк, який передбачено частиною четвертою зазначеної статті 8 Закону № 922, а саме з 10.04.2024 по 26.04.2024.

За результатами моніторингу закупівлі UA-2024-03-01-008614-a Держаудитслужба склала висновок про результати моніторингу закупівлі від 26.04.2024 № 349 (далі - Висновок від 26.04.2024 № 349).

Вказаним висновком відповідач встановив порушення позивачем вимог частини 8 статті 12 Закону №922-VIII, в тендерній документації замовника наведені умови щодо переможця процедури закупівлі, в тому числі надання замовнику договірної ціни та всіх розрахунків в паперовому вигляді, в результаті чого проведена процедура закупівлі з недотриманням принципів здійснення закупівлі, визначених у статті 5 цього Закону.

Держаудитслужба зобов`язала позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема недопущення таких порушень в подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України від 26.01.1993 № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 2 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Пунктом 9 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінфіну видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

За змістом статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Так, Законом України від 25.12.2015 року № 922-VIII "Про публічні закупівлі" визначено правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади (далі - Закон № 922).

Пунктом 14 частини 1 статті 1 цього Закону визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону № 922 моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

Частиною 2 статті 8 Закону №922 передбачено, що рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав:

1) дані автоматичних індикаторів ризиків;

2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;

3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;

4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель;

5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Частиною 6 статті 8 Закону № 922 визначено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Частиною 7 статті 8 Закону № 922 передбачено, що у висновку обов`язково зазначаються:

- найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

- назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

- унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

- опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

- зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов`язання щодо усунення такого порушення.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.

Згідно з абз. 2 ч. 8 ст. 8 Закону № 922 протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Відповідно до ч. 10 ст. 8 Закону № 922-VIII у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

Предметом розгляду в даній справі є законність висновку про результати моніторингу закупівлі №UA-2024-03-01-008614-a, яким встановлена незаконність дій позивача, які полягали у наведенні в тендерній документації замовника умов щодо переможця процедури закупівлі, в тому числі надання замовнику договірної ціни та всіх розрахунків в паперовому вигляді.

Так, за результатами проведення моніторингу процедури закупівлі UA-2024-03-01-0086914-а відповідачем встановлено наявність порушення позивачем приписів ч. 8 ст. 12 Закону № 922-VIII, а саме неправомірне включення у п.п. 3.4 пункту 3 розділу 6 тендерної документації вимоги до переможця торгів щодо направлення на погодження договірної ціни у паперовому вигляді та на електронному носії.

Частиною 8 статті 12 Закону № 922-VIII регламентовано, що подання інформації під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель. Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.

З наданої до матеріалів справи тендерної документації слідує, що позивачем, як замовником у п.п. 3.4 пункту 3 розділу 6 тендерної документації, зокрема зазначено: «Переможець торгів надає замовнику на погодження договірну ціну сформовану відповідно до вимог передбачених п.3.6 розділу 6 цієї тендерної документації у паперовому вигляді та на електронному носії».

Враховуючи, що одним із принципів здійснення публічних закупівель, відповідно до статті 5 Закону № 922, є відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівлі, законодавець визначив процедуру подання інформації під час проведення закупівлі в електронному вигляді через електронну систему закупівель та встановив заборону вимагати від учасників подання інформації у паперовому вигляді.

Однак, позивач, всупереч приписів частини восьмої статті 12 Закону № 922, у п.п. 3.4 пункту 3 розділу 6 тендерної документації висунув вимогу про надання кошторису та банківської гарантії у паперовому вигляді.

Доводи позивача про те, що вказана правова норма стосується учасника торгів, а не переможця, колегія суддів вважає безпідставними.

Із аналізу правових норм Закону № 922 вбачається, що публічні закупівлі здійснюється поетапно, завершальним етапом якого є укладення та виконання договору. При цьому, відповідно до пункту 18 частини першої статті 1 Закону № 922, переможцем є учасник, тендерна пропозиція якого відповідає всім критеріям та умовам, що визначені у тендерній документації, і визнана найбільш економічно вигідною, та якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю, або учасник, якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю за результатами застосування переговорної процедури закупівлі.

Враховуючи, що принцип прозорості повинен застосовуватись на усіх етапах закупівель, а електронна система закупівель забезпечує, зокрема обмін інформацією і документами саме в електронному вигляді, апеляційний суд приходить до висновку, що вказані пункти Тендерної документації Замовника суперечать вимогам статті 8 Закону №922.

Схожа правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 02.03.2023 у справі 640/26603/21.

Таким чином, п.п. 3.4 пункту 3 розділу 6 тендерної документації, складеної позивачем, суперечать вимогам статті 8 Закону № 922, а отже висновок про результати моніторингу закупівлі №UA-2024-03-01-008614-a є законним та обгрунтованим.

Зважаючи на викладене, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України задовольнити.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 22 липня 2024 року у справі № 460/4820/24 скасувати та прийняти постанову, якою в задоволенні позовних вимог Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. П. Нос

судді Р. В. Кухтей

С. М. Шевчук