Постанова від 08 червня 2026 р. у справі №420/34956/24 — П'ятий апеляційний адміністративний суд

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

————————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 червня 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/34956/24

Перша інстанція: суддя Попов В.Ф.,

повний текст судового рішення

складено 01.04.2026, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Федусика А.Г.,

суддів: Семенюка Г.В. та Шляхтицького О.І.,

при секретарі – Пальоній І.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Одесі апеляційну скаргу Одеської обласної ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року у справі за адміністративним позовом Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Одеської обласної ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Одеської обласної ради та просив:

- зобов`язати Одеську обласну раду протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Департаментом і культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації (код ЄДРПОУ - 40055626) охоронний договір на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - прибутковий будинок Маврокордато, прийнятий під охорону держави рішенням Одеського облвиконкому від 15.08.1985 №480 як пам`ятку архітектури місцевого значення, за адресою: АДРЕСА_1 (юридична адреса: м.Одеса, вулРішельєвська, 12), на умовах і в порядку, визначених Постановою КМУ №1768 від 28.12.2001.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідно до п.11 рішення обласної ради №154-ХХІУ, прибутковий будинок Маврокордато, визначений як об`єкт культурної спадщини та розташований за адресою: м.Одеса, вул.Грецька, 21 ріг вул.Рішельєвської, входить до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, управління якими здійснює Одеська обласна рада. Прибутковий будинок Маврокордато знаходиться у незадовільному стані, поступово піддається руйнації, а охоронний договір на вказану будівлю-пам`ятку не укладено, що свідчить про порушення вимог пам`яткоохоронного законодавства з боку відповідача.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року позов задоволено.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову повністю.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що будівля за адресою: м.Одеса, вул.Грецька, 21 piг вул.Рішельєвської (юридична адреса: м.Одеса, вул.Рішельєвська, 12) - прибутковий будинок Маврокордато, споруджений у 1900 році за проектом архітектора Ю.М. Дмитренко. Під охорону держави прийнятий рішенням Одеського облвиконкому від 15.08.1985 №480 як пам`ятка архітектури місцевого значення, занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України наказом Міністерства культури і туризму від 20.06.2008 728/0/16-08, охоронний № 190-ОД.

Вказаний об`єкт культурної спадщини наявний у переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Одеської області відповідно до рішення обласної ради від 22.09.2006 №73-V «Про майно спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, управління яким здійснює обласна рада» в редакції пункту 11 рішення обласної ради від 24.04.2003 №154-ХХІV «Про майно спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, управління яким здійснює обласна рада».

Водночас, відповідно до рішення Виконавчого комітету Одеської міської Ради від 29.06.2005 №259 «Про реєстрацію об`єктів комунальної власності м.Одеси», вирішено провести технічну інвентаризацію та реєстрацію об`єктів нерухомості згідно з додатком, оформити та надати свідоцтва про право власності на об`єкти комунальної власності, в тому числі «житловий дім (мур.) 1900 року, архітектор Дмитренко Ю.М.» - (п.158 додатку до вказаного рішення).

Одеською обласною радою 04.08.2006 до Господарського суду Одеської області було заявлено позов до Виконавчого комітету Одеської міської ради, за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Управління охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, про визнання незаконним рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради №259 від 29.06.2005 «Про реєстрацію об`єктів комунальної власності м. Одеси» та скасування його в частині включення до додатку 407 об`єктів (справа №15/290-06-7734А).

Постановою Господарського суду Одеської області від 09.10.2006 позов задоволено частково, а саме визнано нечинним та скасовано рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради від 29.06.2005 №259 «Про реєстрацію об`єктів комунальної власності м. Одеси» зі змінами, внесеними рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 22.08.2006 №395 «Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради від 29.06,2005 №259 «Про реєстрацію об`єктів комунальної власності м.Одеси» в частині включення до додатку до рішення 406 об`єктів нерухомості, зазначених в адміністративному позові Одеської обласної ради від 04.08.2006 (в тому числі прибутковий будинок Маврокордато), крім об`єкта нерухомості №39З «Особняк Гавседича» (вул.Герта, 10). В решті позовних вимог відмовлено.

Ухвалою Вищого господарського суду України від 10.12.2008 касаційну скаргу Одеської обласної ради задоволено, постанову Одеського апеляційного господарського руду від 06.02.2007 скасовано, постанову Господарського суду Одеської області від 09.10.2006 залишено без змін.

Отже, відповідно до п.11 рішення Обласної ради №154-ХХІV прибутковий будинок Маврокордато, визначений як об`єкт культурної спадщини та розташований за адресою: м.Одеса, вул.Грецька, 21 ріг вул.Рішельєвської, входить до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, управління якими здійснює Одеська обласна рада.

Прибутковий будинок Маврокордато знаходиться у незадовільному стані та поступово піддається руйнації, що сторонами не заперечується.

Одеською обласною прокуратурою на адресу Департаменту культури, надіслані листи-запити від 23.08.2023 №15/3/2-1372ВрХ-23 та від 27.06.2024 №15/3/2-951ВИХ-24 з повідомленням про порушення вимог пам`яткоохоронного законодавствата з проханням надати відповідну інформацію.

Листами від 16.10.2023 №3200/01-33/2-23/4801 та від 29.07.2024 №2191/10/01-07/2-24/820 Департаментом надані матеріали проведених перевірок, у тому числі складених актів огляду стану вказаної пам`ятки, листи, направлені на адресу Одеської міської ради з проханням вжити заходів щодо збереження пам`ятки.

Прокурор зазначає, що Департамент помилково вважав власником прибуткового будинку Маврокордато Одеську міську раду за умови існування рішення Одеської обласної ради від 24.04.2003 №154-ХХІУ.

На адресу Департаменту 13.09.2024 обласною прокуратурою в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру» скеровано повідомлення за №15/3/2-1301ВИХ-24, яким доведено до відома про наявність порушень інтересів держави, які полягають у неукладенні Одеською обласною радою охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини - прибутковий будинок Маврокордато.

У відповідь на вказане повідомлення Департаментом скеровано лист від 16.10,2024 №3008/10/01-07/2-24/1111, з якого вбачається, що останнім заходи реагування до Одеської обласної ради щодо вказаної будівлі-пам`ятки не вживались.

При цьому, Одеська обласна рада не укладає охоронний договір відповідно до ч.1 ст.23 Закону України «Про охорону культурної спадщини», мотивуючи це відсутністю реєстрації права власності на вказаний об`єкт за обласною радою.

Вищезазначені обставини не спростовуються сторонами у справі і є доведеними.

Оскільки Департамент культури, будучи обізнаним про порушення пам`яткоохоронного законодавства України, відмовився від вжиття заходів реагування, то позивач вбачав наявність підстав для звернення із відповідним позовом до суду в інтересах держави виходячи з положень Закону України «Про прокурату», Закону України «Про охорону культурної спадщини», Положення про Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, затвердженого Розпорядженням виконуючого обов`язки голови обласної державної адміністрації №647/А-2019 від 27.05.2019.

Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, прокурор звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що у цій справі сторонами охоронного договору виступають два суб`єкта владних повноважень, які в силу приписів вищенаведеного пам`яткоохоронного законодавства, приписів ст. 19 Конституції України, зобов`язані укласти охоронний договір незалежно від наявності чи відсутності у державному реєстрі речових прав на вказане майно.

Також, суд відхилив доводи відповідача про відсутність у нього обов`язку укласти охоронний договір на будинок, оскільки нормами частини першої статті 23 Закону України “Про охорону культурної спадщини”, які містять імперативні прямі приписи про те, що усі власники, зокрема й щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи), незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір. Тобто, ці норми безальтернативно та беззастережно встановлюють обов`язок для усіх власників щойно виявлених об`єктів культурної спадщини укласти охоронний договір в порядку, встановленому законом.

Колегія суддів погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції і вважає їх такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України, з огляду на таке.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями ст.2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно ч.1 ст.6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України “Про охорону культурної спадщини” від 08.06.2000 року №1805 (далі Закон №1805).

Згідно з абзацами другим, третім преамбули до вищезгаданого Закону об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ч.1 ст.23 Закону №1805, усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Частиною четвертою даної статті передбачено, що відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.

У положеннях статті 24 Закону №1805 зазначено, що власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

Використання пам`ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує як найменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби, тощо.

Згідно п.2 Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого Постановою КМУ №1768 від 28.12.2001 (далі Порядок №1768), власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти і охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини. і

При цьому, охоронний договір встановлює режим використання пам`ятки культурної спадщини чи и частини, у тому числі території, на якій вона розташована, відповідно до п.1 даного Порядку.

Пунктами 5-6 Порядку №1768 встановлено, що в охоронному договорі, зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.

До охоронного договору додаються:

1) акт технічного стану пам`ятки (форма якого затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини) на І момент укладення охоронного договору. Для ансамблів (комплексів) складається окремий акт на кожний їх об`єкт. Акт технічного стану поновлюється не рідше ніж раз на 5 років. Якщо стан пам`ятки ; значно змінився (після проведення ремонтних, реставраційних та інших робіт: чи внаслідок дії чинників, що призвели до руйнування або пошкодження), у п`ятиденний термін після його зміни;

2) опис культурних цінностей і предметів, які належать до пам`ятки, знаходяться на її території чи пов`язані з нею і становлять історичну, наукову, художню цінність, з визначенням місця і умов зберігання та використання;

3) план поверхів пам`яток-будівель і споруд (у масштабі 1:100);

4) план інженерних комунікацій та зовнішніх мереж (за наявності);

5) генеральний план земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка (у масштабі 1:50, 1:100, 1:500, 1:1000 або 1:2000);

6) паспорт пам`ятки.

Суд 1-ї інстанції вірно зауважив, що згідно правової позиції Верховного Суду викладеної у постанові від 23.12.2019 року по справі №806/1536/18, охоронний договір за своєю правовою природою є адміністративним договором.

Так, пункт 16 ч.1 ст.4 КАС України визначає адміністративний договір як спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону замість видання індивідуального акту.

Охоронний договір є актом за участю суб`єкта владних повноважень та власника пам`ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі ст.23 Закону №1805. Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акту органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини.

Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об`єкт культурної спадщини, встановлюється режим використання пам`яток та відповідальність за порушення такого режиму.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду 1-ї інстанції, що охоронний договір, укладений на підставі ст.23 Закону №1805, є адміністративним договором.

Частиною 11 ст.3 Закону №1805 встановлено, що до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Згідно з Положенням про Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, затвердженим Розпорядженням виконуючого обов`язки голови обласної державної адміністрації №647/А-2019 від 27.05.2019, Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації є структурним підрозділом Одеської обласної; державної адміністрації, що утворюється головою обласної державної адміністрації.

Статтею 66 Конституції України встановлено конституційний обов`язок кожного не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

Релевантними до спірних у цій справі правовідносин є й приписи частини третьої статті 13 Основного Закону України, згідно з якими власність зобов`язує і не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

У цій справі сторонами охоронного договору виступають два суб`єкта владних повноважень, які в силу приписів вищенаведеного пам`яткоохоронного законодавства, приписів ст.19 Конституції України, зобов`язані укласти охоронний договір незалежно від наявності чи відсутності у державному реєстрі речових прав на вказане майно.

В порушення вимог ст.23 Закону №1805 та Порядку №1768, охоронний договір з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації на вказану пам`ятку не укладено.

Таким чином колегія суддів погоджується з висновком суду 1-ї інстанції та з позицією прокурора, що така бездіяльність є протиправною та може привести до втрати вказаного об`єкта.

Апеляційний суд також відхиляє доводи апелянта про відсутність у нього обов`язку укласти охоронний договір на особняк, оскільки, з урахуванням рішення Обласної ради №154-ХХІV, норми ч.1 ст.23 Закону №1805 містять імперативні прямі приписи про те, що усі власники, зокрема й щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин, або уповноважені ними органи (особи), незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Доводи відповідача/апелянта такого висновку не спростовують і не містять у собі вагомих і переконливих міркувань, які б дозволяли вважати інакше, ставили б під сумнів правильність застосування вищезазначених норм матеріального права, законність вимог прокурора.

При цьому, колегія суддів наголошує, що приписи Порядку №1768 у переліку документів, необхідних для укладання охоронного договору, не передбачають обов`язкової державній реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяження, що спростовує посилання відповідачів на ці обставини.

Резюмуючи усе вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду 1-ї інстанції, що стороною позивача доведено наявність у Одеської обласної ради обов`язку укладення у спірних правовідносинах охоронного договору, а судовим розглядом справи встановлено невиконання такого обов`язку і його заперечення відповідачем. При цьому, суд 1-ї інстанції вірно зауважив, що відповідач не демонструє наміру добровільно укласти охоронний договір, що дає підстави для повного задоволення позовних вимог.

Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо спірних правовідносин.

Доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині рішення, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін, відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, суд –

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Одеської обласної ради - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року – без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Повний текст постанови складено: 12.06.2026 року

Суддя-доповідач А.Г. Федусик

Судді Г.В. Семенюк О.І. Шляхтицький