Постанова від 01 червня 2026 р. у справі №400/2898/24 — П'ятий апеляційний адміністративний суд

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

————————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 червня 2026 р.м. ОдесаСправа № 400/2898/24

Категорія: 109010000 Головуючий в 1 інстанції: Брагар В.С.

Місце ухвалення: м. Миколаїв

Дата складання повного тексту:22.10.2025р.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

у складі:

головуючого – Бітова А.І.

суддів – Лук`янчук О.В.

– Ступакової І.Г.

при секретарі – Алексєєвій Н.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року у справі за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва до Миколаївської міської ради, треті особи Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради, фізична особа – підприємець ОСОБА_1 , про визнання протиправним та нечинним рішення,

В С Т А Н О В И Л А :

У квітні 2024 року заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Миколаївської міської ради, за участю у справі третіх осіб: Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради та ФОП ОСОБА_1 , про визнання протиправним та нечинним рішення №16/21 від 27 грудня 2022 року.

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що оскаржуване рішення порушило визначені законом способи планування територій на місцевому рівні та всупереч Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI, фактично внесло зміни до містобудівної документації, що не затверджувалась у визначеному порядку.

Крім того, коригування детального плану території затверджено з недотриманням процедури консультації з органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, що порушує Закон України "Про стратегічну екологічну оцінку". Коригування детального плану території фактично змінило функціональне призначення частини території, яке попередньо визначене Генеральним планом міста Миколаєва, затвердженим рішенням Миколаївської міської ради.

Також оскаржуване Коригування детального плану території розроблено з використанням недостовірних вихідних даних в частині водних об`єктів, а саме вказано р. Південний Буг замість Бузького лиману, що призвело до хибних висновків, у т.ч.у розділі "Охорона навколишнього природного середовища". Окрім того, за графічними матеріалами Коригування детального плану території прибережна захисна смуга співпадає з урізом води Бузького лиману, а не як зазначено в плані – р. Південний Буг, що свідчить про її фактичну відсутність, що порушує вимоги законодавства.

Таким чином, рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року №16/21 підлягає визнанню протиправним та нечинним як у зв`язку з недотриманням процедури прийняття, так і порушеннями матеріального права, що роблять його неправомірним під час застосування.

Відповідач проти задоволення позову заперечував, у відзиві на позовну заяву зазначає про правомірність оскаржуваного рішення, оскільки вважає, що приймаючи відповідне рішення, він діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Справу розглянуто за правилами загального позовного провадження в порядку у відкритому судовому засіданні.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року позов заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва про визнання протиправним та нечинним рішення – задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року №16/21 "Про затвердження містобудівної документації: "Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві".

В апеляційній скарзі Миколаївської міської ради ставиться питання про скасування судового рішення в зв`язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що зазначені в оскаржуваному судовому рішенні висновки суду першої інстанції про невідповідність затвердженого спірним рішенням Міськради детального плану положенням діючого Генерального плану м. Миколаєва ґрунтуються на недостовірних доказах і не відповідають фактичним обставинам справи, зроблені за неповного їх з`ясування без належної оцінки та дослідження усіх матеріалів справи

Також, апелянт зазначає, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

У відзиві Миколаївської обласної прокуратури на апеляційну скаргу вказується, що рішення суду першої інстанції є вірним, а тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги Миколаївської міської ради, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Судом першої інстанції встановлені, судом апеляційної інстанції підтверджені, учасниками апеляційного провадження неоспорені наступні обставини.

Рішенням Миколаївської міської ради від 21 грудня 2017 року №32/16 затверджено Програму економічного і соціального розвитку міста Миколаєва на 2018– 2020 роки, розділ "Архітектура та містобудування" якої передбачав розроблення (серед іншого) детального плану території, обмеженої вулицями: Лазурною, Білою, Генерала Карпенка, Нікольською, В.Морською та береговою лінією р. Південний Буг.

Рішенням Миколаївської міської ради від 07 червня 2018 року №38/2 внесено зміни до рішення від 21 грудня 2017 року №32/16 в частині розділу "Архітектура та містобудування", якими передбачено проведення впродовж 2018 – 2020 років коригування детальних планів території міста Миколаєва.

Під час виконання рішення міської ради від 21 грудня 2017 року №32/16 зі змінами від 07 червня 2018 року №38/2 між Департаментом архітектури та містобудування Миколаївської міської ради та фізичною особою – підприємцем (далі - ФОП) ОСОБА_1 10 березня 2020 року укладено договір №5 про надання послуг у сфері містобудування.

Предметом договору №5 від 10 березня 2020 року є розроблення трьох містобудівних документів, у т.ч."Коригування: детальний план території, обмеженою вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві".

До договору від 10 березня 2020 року №5 вносились зміни в частині календарних графіків надання послуг на підставі додаткових угод від 30 вересня 2020 року №1, від 30 листопада 2020 року№2. З метою виконання договору про надання послуг від 10 березня 2020 року №5 з місцевого бюджету витрачено 2 279 203 грн., що підтверджується долученою до позову інформацією Миколаївської міської ради від 19 травня 2023 року.

За результатами виконання договору про надання послуг від 10 березня 2020 року №5 ФОП ОСОБА_1 подано до міської ради проєкт містобудівного документу - Детальний план території обмеженою вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві, а також звіт про стратегічну екологічну оцінку "Коригування: детальний план території, обмеженою вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві".

На підставі рішень від 21 грудня 2017 року №32/16, від 07 червня 2018 року №38/2 Миколаївською міською радою 27 грудня 2022 року прийнято рішення №16/21 "Про затвердження містобудівної документації: "Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві" (далі - Коригування детального плану території)

Вважаючи, що рішення Миколаївської міської ради 27 грудня 2022 року №16/21 є протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом про його скасування.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того що в оскаржуваному Коригуванні детального плану території безпідставно не визначено перелік допустимих видів використання зони громадської забудови, зони зв`язку і оборони, не в повному обсязі визначено зону інженерної інфраструктури, а також взагалі не визначено фактично існуючі комунально-складську зону та зону історико-культурного призначення. Окрім того, оскаржуване Коригування детального плану території передбачає в переважних видах використання зони інфраструктури водного транспорту (ТР-1в) розміщення морського та річкового вантажного порту. Однак, розміщення останніх суворо регламентується державними санітарними правила та потребує належного обґрунтування.

Затверджений оскаржуваним рішенням від 27 грудня 2022 року №16/21 Коригування: детальний план території, не відповідає містобудівній документації вищого рівня - Генеральному плану міста Миколаєва, затвердженому рішенням Миколаївської міської ради від 18 червня 2009 року №35/18.

За наведених обставин рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року №16/21 "Про затвердження містобудівної документації: "Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві" є протиправним та підлягає скасуванню.

Враховуючи те, що позивачем доведено суду правомірність заявлених вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню.

Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст. ст. 2, 6-12, 77 КАС України, Земельного кодексу України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку".

Колегія суддів відхиляє, як необґрунтовані доводи апелянта, виходячи з наступного.

Ч.2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.1 ст. 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно з п.3 ч.1 ст. 1 Закону №3038-VI детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Відповідно до ч.ч.1, 4 ст. 19 Закону №3038-VI детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

Детальний план території розробляється за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід`ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.

Детальний план території визначає:

- принципи планувально-просторової організації забудови;

- червоні лінії та лінії регулювання забудови;

- у межах визначеного комплексним планом, генеральним планом населеного пункту функціонального призначення режим та параметри забудови території, розподіл територій згідно з будівельними нормами;

- містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;

- потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;

- доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;

- черговість та обсяги інженерної підготовки території;

- систему інженерних мереж;

- порядок організації транспортного і пішохідного руху;

- порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

- межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності комплексному плану (за наявності), генеральному плану населеного пункту та плану зонування території. Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження детального плану території та Законом України "Про землеустрій" (ч.10 ст. 19 Закону №3038-VI).

Відповідно до п.4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №290, детальний план території як окрема містобудівна документація розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).

На підставі наведеного, колегія суддів зазначає, що законодавством не передбачено можливості внесення змін до детального плану території, що не затверджувався, а отже, і такого способу планування територій, як затвердження містобудівного документу з одночасними внесенням змін/коригувань до нього.

Судом першої інстанції встановлено, що рішення про затвердження Коригування детального плану території фактично незаконно змінило функціональне призначення територій, яке попередньо визначене Генеральним планом міста Миколаєва. Органи місцевого самоврядування, як суб`єкти містобудування, зобов`язані виконувати вимоги містобудівної документації.

Згідно зі ст. 17 Закону України "Про основи містобудування" (далі – Закон №2780-XII) містобудівна документація - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій.

Також відповідно до ст. 11 Закону України "Про будівельні норми" обов`язковим для всіх суб`єктів містобудування є застосування будівельних норм, якими згідно зі ст. 1 цього Закону, є нормативні акти технічного характеру, що встановлюють обов`язкові вимоги до об`єкта нормування у будівництві.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території. Детальні плани території розробляються на основі генерального плану населеного пункту, в межах населеного пункту вони уточнюють положення генерального плану та визначають планувальну організацію і розвиток частин території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції. Відповідно до ч.1 ст. 19 Закону №3038-VI детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід`ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.

З урахуванням наведеного, колегія суддів констатує, що детальний план території лише уточнює положення генерального плану, деталізує умови і обмеження використання території для містобудівних потреб та не може змінювати функціональне призначення територій, встановлене генеральним планом населеного пункту.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Миколаївської міської ради від 18 червня 2009 року №35/18 затверджено містобудівний документ – Генеральний план міста Миколаєва, що є основним планувальним документом, який встановлює напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об`єктів загальноміського значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини.

Департамент містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проектів розвитку Миколаївської обласної військової є уповноваженим органом містобудування та архітектури і забезпечує реалізацію на території області державної політики у галузі будівництва, у сфері містобудування та архітектури відповідно до Положення, затвердженого розпорядженням Миколаївської обласної державної адміністрації від 24.02.2021 №96-р.

Департаментом Миколаївської обласної військової адміністрації проведено порівняння відповідності функціонального призначення частини земельних ділянок за оскаржуваним Коригуванням детального плану території тому функціональному призначенню, що визначене Генеральним планом міста Миколаєва.

Встановлено, що визначене Генеральним планом міста Миколаєва функціональне призначення 66 земельних ділянок загальною площею близько 7 га змінено Коригуванням детального плану території, затвердженим оскаржуваним рішенням міської ради.

При цьому, в більшості випадків функціональне призначення земель Варварівського спуску та мікрорайону "Леваневців" змінено з території зелених насаджень, рекреаційних установ на території садибної забудови, території спеціального призначення. Перелік вищевказаних земельних ділянок наведено в додатку до інформації Департаменту Миколаївської обласної військової адміністрації від 18 вересня 2023 року. Для належного візуального сприйняття на Проєктному плані окремо позначено земельні ділянки, функціональне призначення яких у Коригуванні детального плану території не відповідає Генеральному плану міста Миколаєва.

З урахуванням викладеного наявні обґрунтовані підстави вважати, що внаслідок зміни функціонального призначення частини озелененої території загального використання та території проектного стану рекреаційних установ відповідач фактично збільшив площу території житлової та громадської забудови. Зокрема, згідно з основними техніко-економічними показниками оскаржуваного Коригування детального плану загальна площа території проектування на 01 січня 2020 року складає 191,15 га, з яких ландшафтно-рекреаційні та озеленені території - лише 18,18 га, а території житлової та громадської забудови – 100,11 га.

Статтею 5 Закону №2780-XII установлено, що розробка містобудівної документації повинна здійснюватися з дотриманням державних стандартів, норм і правил. Тому зміна оскаржуваним Коригуванням детального плану функціонального використання територій, суперечить чинній містобудівній документації, містобудівному та земельному законодавству, державним будівельним нормам, державним стандартам і правилам. У свою чергу, це спричиняє умови для незаконного відчуження у приватну власність і забудови частини земель, що входять до території, Коригування детального плану якої затверджено оскаржуваним рішенням міської ради.

Підсумовуючи, колегія суддів підтримує висновок суду першої інстанції, що рішення від 27 грудня 2022 року №16/21 прийняте Миколаївською міською радою з порушенням вимог ст.ст. 17, 19 Закону №3038-VI, ст. 5 Закону №2780-XII.

Відповідно до ч.7 ст. 118 Земельного кодексу України містобудівна документація використовується органами державної влади та місцевого самоврядування для надання/відмови в наданні дозволу на розроблення землевпорядної документації щодо відведення земельних ділянок у власність. Оскільки оскаржуване Коригування детального плану території є містобудівною документацією, проте не відповідає Генеральному плану міста Миколаєва, то може спричинити незаконне відведення земельних ділянок у приватну власність за рахунок зелених зон загального користування, а також їх забудову забороненими об`єктами та незворотну зміну ландшафту.

Оскаржуване Коригування детального плану території розроблено з використанням недостовірних вихідних даних в частині водних об`єктів, а саме вказано р. Південний Буг замість Бузького лиману, що призвело до хибних висновків, у т.ч. у розділі "Охорона навколишнього природного середовища".

З матеріалів справи встановлено, що в оскаржуваному Коригуванні детального плану території безпідставно не визначено перелік допустимих видів використання зони громадської забудови, зони зв`язку і оборони, не в повному обсязі визначено зону інженерної інфраструктури, а також взагалі не визначено фактично існуючі комунально-складську зону та зону історико-культурного призначення. Окрім того, оскаржуване Коригування детального плану території передбачає в переважних видах використання зони інфраструктури водного транспорту (ТР-1в) розміщення морського та річкового вантажного порту. Однак, розміщення останніх суворо регламентується державними санітарними правила та потребує належного обґрунтування.

На підставі вищевикладеного та з огляду на матеріали справи, затверджений оскаржуваним рішенням від 27 грудня 2022 року №16/21 Коригування: детальний план території, не відповідає містобудівній документації вищого рівня - Генеральному плану міста Миколаєва, затвердженому рішенням Миколаївської міської ради від 18 червня 2009 року №35/18.

Підсумовуючи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року №16/21 "Про затвердження містобудівної документації: "Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві" є протиправним та підлягає скасуванню.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Інші доводи апеляційної скарги зроблених висновків суду першої інстанції не спростовують, тоді як факти та мотивування яких повністю спростовуються матеріалами справи та обставинами, які повно та об`єктивно були встановлені судом першої інстанції при вирішенні справи.

Враховуючи все вищевикладене, колегія судів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Колегія суддів не змінює розподіл судових витрат відповідно ст. 139 КАС України.

Керуючись ст. ст. 308, 310, п.1 ч.1 ст. 315, ст. ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, –

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Миколаївської міської ради залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 11 червня 2026 року.

Головуючий: Бітов А.І.

Суддя: Лук`янчук О.В.

Суддя: Ступакова І.Г.