Постанова від 09 червня 2026 р. у справі №320/18895/25 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/18895/25 Суддя (судді) першої інстанції: Кушнова А.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 червня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Чуприни О.В.,

суддів Попової О.Г., Говоруна О.В.,

за участю:

секретаря судового засідання - Мулик А.Б.,

представника позивача - Кикіш С.-М. Р.,

представників відповідача - Аландаренко А.В., Левчук Л.М.,

представника третьої особи - не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2025 у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Основа" до Державної аудиторської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області, про визнання протиправною та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

І. Короткий зміст позовних вимог

Товариство з обмеженою відповідальністю "Основа" (надалі по тексту також - позивач, ТОВ "Основа", Товариство) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України (надалі по тексту також - відповідач, Держаудитслужба, орган державного фінансового контролю, контролюючий орган), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області (надалі по тексту також - третя особа, Служба відновлення у Київській області, Служба), у якому просили визнати протиправною та скасувати вимогу щодо усунення виявлених порушень за №001700-19/123-ДСК від 01.10.2024 (надалі по тексту також - оскаржувана вимога).

Державною аудиторською службою України проведено перевірку закупівель, здійснених Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області, за результатами яких між ТОВ "Основа" та останнім укладено договори від 12.05.2023 за №94-23 та від 30.06.2023 за №97-23; за результатами перевірки складено акт від 08.08.2024 за №001700-21/32, яким встановлено порушення законодавства, та пред`явлено до третьої особи оскаржувану вимогу щодо усунення виявлених порушень.

В обґрунтування протиправності вимоги щодо усунення виявлених порушень за №001700-19/123-ДСК від 01.10.2024, Товариство звертається до наступних доводів та мотивів:

(1) правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю;

(2) оскаржувана вимога направлена на врегулювання правовідносин між позивачем та третьою особою, а тому безпосередньо стосується прав та обов`язків Товариства й породжує для останнього правові наслідки, зокрема коригування проєктно-кошторисної документації та внесення змін до договорів; звідси порушує права та законні інтереси;

(3) відповідачем порушено процедуру призначення, проведення та оформлення результатів перевірки закупівель:

(3.1) за змістом акту перевірку проведено на підставі "направлень" та без письмового рішення керівника;

(3.2) зі сторони Держаудитслужби акт підписаний особою, щодо якої відсутнє рішення про призначення керівником групи, натомість зі сторони Служби підписаний особою, щодо якої в матеріалах перевірки відсутні повноваження, що свідчить про підписання результатів неуповноваженими на те особами;

(3.3) у вступній частині акту не уточнено підстави для проведення ревізії (реквізити письмового рішення керівника органу державного фінансового контролю або його заступника); не конкретизовано правову підставу відповідно до підпункту 1 пункту 4 "Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами і внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 за №631;

(3.4) у констатуючій частині акту не зазначено норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та винних у їх допущенні осіб;

(4) оскаржувана вимога не відповідає Закону України "Про адміністративну процедуру", оскільки хоч і носить зобов`язальний характер, проте не містить строків і порядку оскарження, мотивування, змісту документів і відомостей, врахованих під час розгляду справи, посилання на докази чи інші матеріали справи, на яких ґрунтуються висновки адміністративного органу, детальної правової оцінки обставин та чіткого зазначення висновків, здійснених на підставі останньої.

ІІ. Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2025 адміністративний позов задоволено повністю.

Підставою для формування висновку про те, що оскаржувана вимога є індивідуально-правовим актом, який породжує правові наслідки для позивача і порушує (зачіпає) його права та законні інтереси, а тому у останнього виникли передумови для реалізації права на судовий захист і звернення до суду із цим позовом слугували: (а) аналіз змісту вимоги за №001700-19/123-ДСК від 01.10.2024, за яким така передбачає відшкодування збитків, які, на думку контролюючого органу, виникли внаслідок завищення вартості робіт, виконаних ТОВ "ОСНОВА", коригування проєктно-кошторисної документації "за рахунок підрядника", внесення змін до договірних цін та застосування штрафних санкцій до розробника документації; (б) зміст листів-претензій третьої особи, адресованих позивачу та спрямованих на виконання оскаржуваної вимоги; (в) долучення матеріалів перевірки до кримінального провадження №42022102070000156 від 05.05.2022 за частиною четвертою 4 статті 191 Кримінального кодексу України; (г) правові висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду у справі №820/3534/16 від 21.11.2018, у справі №420/12471/22 від 08.05.2025, постановах Верховного Суду у справі №640/3186/19 від 12.03.2021, у справі №826/3350/17 від 08.05.2018, у справі №560/4308/22 від 06.06.2024.

У взаємозв`язку аналізу релевантних положень Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 за №2939-ХІІ (надалі по тексту також - Закон №2939-ХІІ), "Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами і внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 за №631 (надалі по тексту також - Порядок №631), "Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою України, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 за №550 (надалі по тексту також - Порядок №550), а також встановлених обставин справи, судом першої інстанції сформовано наступні висновки щодо недотримання відповідачем процедури призначення, проведення та оформлення результатів перевірки закупівель:

(а) перевірку розпочато виключно на підставі направлень, виданих окремими посадовими особами Держаудитслужби, без прийняття письмового рішення керівника органу державного фінансового контролю або його заступника, натомість зазначення у направленнях в графі "Підстава" підпункту 1 пункту 4 Порядку №631 не є обґрунтованим та достатнім у розумінні приписів Порядку №631;

(б) відповідачем не доведено жодної з передбачених Порядком №631 підстав для проведення перевірки, така розпочата без належного правового обґрунтування: матеріали справи не містять доказів існування доручення чи рішення Кабінету Міністрів України або Міністерства фінансів, підтвердження виявлення невідповідностей актів перевірки органом контролю вищого рівня, а також відомостей про дисциплінарне провадження чи повідомлення про підозру посадовим особам органу державного фінансового контролю нижчого рівня; а також з таких не слідує, яку саме із визначених пунктом 4 Порядку №631 підстав було застосовано для організації перевірки;

(в) наданий Держаудитслужбою у ході розгляду справи наказ №122 від 20.06.2024 не може вважатися належним доказом його існування та чинності на момент початку перевірки, зважаючи на те, що такий не був належним чином долучений до матеріалів перевірки як підстава для її проведення та реквізити якого не відображені у направленнях на перевірку; коментовані обставини судом першої інстанції взяті за підґрунтя для висновку про істотне порушення вимог пункту 4 та пункту 10 Порядку №631, що, на думку останнього, ставить під сумнів законність самої перевірки та всіх її результатів;

(г) підписання акту перевірки здійснено особами без належних на те повноважень: судом першої інстанції встановлено відсутність рішення про призначення Михайла Бондаренка керівником групи з боку контролюючого органу, що свідчить про недотримання приписів пунктів 12, 27 Порядку №631; за текстом акту перевірки Олексія Колоса не було віднесено до осіб з правом підпису від Служби, матеріали справи позбавлені документів на підтвердження уповноваження останнього на виконання функцій керівника або головного бухгалтера третьої особи;

(д) акт перевірки від 08.08.2024 за №001700-21/32 складено з істотними порушеннями вимог Порядку №550 та Порядку №631, що позбавляє його належної юридичної сили та застосування у якості правомірного підґрунтя для винесення оскаржуваної вимоги, а саме: не містить чітко визначеної підстави для проведення перевірки чи обставини, передбаченої нормативно-правовими актами, котра стала юридичним мотивом для її ініціювання; відсутні реквізити письмового рішення керівника органу державного фінансового контролю або його заступника, яке є обов`язковим для призначення перевірки; у акті не визначено конкретну підставу, передбачену пунктом 4 Порядку №631, яка б обґрунтовувала проведення перевірки; у вступній частині акта не наведено відомостей про організаційно-правову форму та форму власності об`єкта контролю, період, який підлягав перевірці; у констатуючій частині акта не наведено норм законодавства, які були порушені та винних осіб, відповідальних за допущені порушення.

ІІІ. Підстави апеляційного оскарження та їх обґрунтування

Не погоджуючись з рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2025, Державна аудиторська служба України оскаржила його в апеляційному порядку, та, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи та невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, просить його скасувати та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.

У частині реалізації позивачем права на звернення до суду із вимогою про визнання протиправним та скасування вимоги щодо усунення виявлених порушень за №001700-19/123-ДСК від 01.10.2024, зважаючи на сукупний зміст приписів Порядку №631, Порядку №550, Закону України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2025 за №922-VІІІ, правовідносини, що виникають у сфері здійснення державного фінансового контролю (перевірки закупівель), мають місце виключно між органом державного фінансового контролю та об`єктом контролю. В той же час ТОВ "Основа" не є ані замовником, ані об`єктом контролю, а тому відносно позивача Держаудитслужба не приймала жодного рішення, яке має характер акту індивідуальної дії. Звідси за відсутності належних і допустимих доказів щодо дійсності зміни правового становища Товариства, що має наслідком створення через оскаржувану вимогу нових юридичних та матеріальних обов`язків, суд першої інстанції дійшов помилкових висновків в частині наявності у позивача порушеного права.

У контексті наведеного також зазначає про помилкове незастосування судом першої інстанції релевантної практики суду касаційної інстанції, зокрема викладеної у постановах Верховного Суду у справі №826/3350/17 від 08.05.2018, у справі №822/2087/17 від 20.02.2018, у справі №560/4308/22 від 05.05.2024.

З огляду на обсяг обставин, котрі слугували передумовою для проведення перевірки закупівель, а саме укладення між ТОВ "Основа" та Службою договорів від 12.05.2023 за №94-23 та від 30.06.2023 за №97-23 без застосування відкритих торгів/спрощених закупівель відповідно до законодавства та потребу у перевірці стану їх виконання, правова підстава, описана у підпункті 1 пункту 4 Порядку №631 у повній мірі охоплює вищенаведене.

Відповідач не вважає стадійність оформлення призначення спірної перевірки порушеною, адже за наявності зазначених вище по тексту правових підстав прийнято наказ про проведення перевірки №122 від 20.06.2024 та надалі видано направлення; водночас нормативно визначеним зразком направлення на проведення заходів державного фінансового контролю не передбачено обов`язкового зазначення рішення керівника контролюючого органу. Судом першої інстанції залишено поза увагою, що коментований наказ не відноситься до матеріалів перевірки, а Порядком №631 не передбачено вручення копії рішення про проведення перевірки замовнику, тобто третій особі.

Окремо зауважено на помилковості висновків щодо неналежності існування та чинності наказу №122 від 20.06.2024 на момент почату проведення перевірки, вказане спростовується обставинами підписання такого електронним цифровим підписом, що усуває можливість оформлення документу минулою датою. Апелянт уважає акт перевірки підписаним уповноваженими на те особами: керівником групи державних аудиторів визначено Михайла Бондаренка, такий підписав акт, оскільки відповідно до посадової інструкції начальника відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури, затвердженої 12.06.2023, до основних обов`язків останнього належить забезпечення організації та проведення заходів державного фінансового контролю тощо; з боку Служби відновлення підписантом виступав Олексій Колос, котрий виконував обов`язки начальника на підставі наказу №43-В від 06.08.2024.

За доводами Держаудитслужби судом першої інстанції не надано належної оцінки акту перевірки у частині співвідношення до вимог щодо його оформлення та змісту, передбачених Порядками №631 та №550, зокрема: у такому зазначено правову підставу для проведення перевірки (посилання на відповідний підпункт Порядку №631), наведено відомості про організаційно-правову форму об`єкта контролю, водночас період проведення перевірки не зазначено, оскільки законодавство вказаної вимоги не встановлює - натомість викладено дату початку та дату закінчення перевірки; констатуюча частина акта містить норми законодавства, які були порушені та перелік винних осіб, відповідальних за допущені порушення.

ІV. Позиція інших учасників справи

Товариство з обмеженою відповідальністю "Основа" скористалося правом подання відзиву на апеляційну скаргу, котрий надійшов на адресу суду 17.02.2026 через підсистему "Електронний суд" Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи.

Спростовуючи доводи апелянта, позивач звертається, зокрема, до такого: суд першої інстанції правомірно виснував, що доводи відповідача про відсутність порушених прав позивача не відповідають фактичним обставинам справи, а тому оскаржувана вимога підлягає перевірці адміністративним судом на предмет її відповідності закону та можливого порушення прав та інтересів Товариства; така містить конкретні приписи щодо усунення порушень, які, на думку контролюючого органу, були допущені саме позивачем; формальне адресування Службі, як підконтрольній установі, не нівелює звернення про відшкодування понесених збитків, що виникли внаслідок завищення вартості робіт, виконаних ТОВ "Основа", коригування проєктно-кошторисної документації "за рахунок підрядника", внесення змін до договірних цін та застосування штрафних санкцій до розробника документації.

У частині документального оформлення проведення перевірки зазначено про наступне: направлення не відповідають встановленому зразку та не містять жодної інформації, що вони видані на підставі рішення керівника Держаудитслужби; направлення не вручалися Службі перед перевіркою, що підтверджується відсутністю дати отримання примірника направлень; продовження направлень відбулося з 29.07.2024 по 01.08.2024, в той час як попередні направлення діяли лише до 18.07.2024, тобто відбулось продовження дії направлень, строк яких скінчився.

Окрім того заперечують доводи щодо тотожності призначення керівником групи до того, що повноваження на підписання акту випливають з посадової інструкції; наданий Держаудитслужбою наказ про відпустку начальника Служби відновлення доріг та інформації про взаємозаміщення на період підписання акту перевірки не спростовує тверджень позивача про неналежне підписання зі сторони Служби, адже в такому випадку акт повинен був містити інформацію про те, що Колос Олексій є виконуючим обов`язків начальника Служби на підставі наказу про відпустку.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області - не скористалися правом на подання відзиву на апеляційну скаргу чи іншої процесуальної заяви по справі.

V. Обставини, встановлені судом першої інстанції

Відповідно до підпункту 1 пункту 4 "Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 за №631, на підставі направлень від 20.06.2024 за №№667-HK, 668-НК, 669-НК та 670-НК, виданих заступником Голови Державної аудиторської служби України Солянік Ю.В., начальником відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю у сфері будівництва Держаудитслужби Бондаренком М.А., головним державним фінансовим інспектором відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю у сфері будівництва Держаудитслужби Чернишом В.М., головним державним фінансовим інспектором відділу організації та здійснення заходів державного фінансового контролю у бюджетній сфері Департаменту контролю у сфері будівництва Держаудитслужби Матюшенком О.С., головним державним фінансовим інспектором відділу контролю об`єктів цивільного та промислового будівництва Департаменту контролю у сфері будівництва Держаудитслужби Клименком О.В. та направлень від 24.07.2024 за №№851-НК, 852-НК, виданих Головою Державної аудиторської служби України Басалаєвою А.В., головним державним аудитором відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю у сфері будівництва Держаудитслужби Федоровим O.O. та головним державним фінансовим інспектором відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю y cфepi будівництва Держаудитслужби Федоровим І.Є., проведено перевірку закупівель, здійснених Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області, за результатами яких між Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області (Замовник) та Товариством з обмеженою відповідальністю "Основа" (Підрядник) укладено договори виконання робіт від 12.05.2023 за №94-23 та від 30.06.2023 за №97-23.

Предметом договору виконання робіт від 12.05.2023 за №94-23 є зобов`язання Підрядника виконати роботи "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна" із будівництвом фортифікаційної споруди та встановленням обладнання, Київська область" в визначений відповідно до Договору термін, та зобов`язання Замовника прийняти закінчений будівництвом об`єкт та сплатити вартість виконаних робіт по мірі надходження бюджетних коштів на рахунок.

Предметом договору виконання робіт від 30.06.2023 за №97-23 є зобов`язання Підрядника виконати роботи "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна", Київська область" в визначений відповідно до Договору термін, та зобов`язання Замовника прийняти закінчений будівництвом об`єкт та сплатити вартість виконаних робіт по мірі надходження бюджетних коштів на рахунок.

Перевірку Держаудитслужбою проведено в період з 21.06.2024 по 01.08.2024 (з зупиненням для проведення зустрічних звірок) відповідно до питань програми перевірки закупівель, затвердженої заступником Голови Державної аудиторської служби з питань цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації Шевчуком Д.П., з відома та в присутності заступника начальника Служби Гриценко О.В.

За результатами перевірки 08.08.2024 складено Акт перевірки закупівель, здійснених Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області за №001700-21/32, за результатами яких укладено договори від 12.05.2023 за №94-23 та від 30.06.2023 за №97-23 з грифом "Для службового користування" (надалі по тексту також - Акт), в якому викладено висновки про порушення, виявлені під час здійснення закупівель робіт з будівництва об`єкта інфраструктури.

Держаудитслужба направила Службі вимогу про усунення порушень від 01.10.2024 №001700-19/123-ДСК, за змістом якого під час перевірки закупівель встановлено порушення законодавства, які під час проведення перевірки закупівель не усунуто, а саме:

1. Замовником недотримано вимоги Порядку розрахунку розміру кошторисної заробітної плати, який враховується під час визначення вартості будівництва, затвердженого наказом Мінрегіону від 20.10.2016 за №281 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 11.11.2016 за №1469/29599 (в редакції наказу Мінрегіону від 27.07.2018 за №196, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16.08.2018 за №931/32383), через що різниця між прийнятою заробітною платою в ПКД (проєктно-кошторисна документація) до договорів та рішенням Київської обласної ради від 17.10.2023 за №72721-VIII становить 241 154 829,00 гривні.

2. Зважаючи на Висновок експерта за результатами проведення товарознавчого дослідження щодо ринкової вартості будівельних матеріалів від 08.08.2024 за №7857/24-53, складений експертом Київського науково-дослідного інституту судових експертиз (надалі по тексту також - Висновок експерта), на порушення пунктів 3.11, 4.9, 8.5, 8.5.1 Кошторисних норм України "Настанова з визначення вартості в будівництві" (зі змінами), затвердженої Міністерством розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281 (надалі по тексту також - KHУ), недотримання частини першої статті 526, статті 629 Цивільного кодексу України, частини першої статті 193 Господарського кодексу України, пункту 1.3 Договору від 12.05.2023 за №94-23, пункту 3.9 Договору від 30.06.2023 за №97-23 Замовником прийнято, а ТОВ "ОСНОВА" розроблено проєктно-кошторисну документацію (надалі по тексту також - ПКД) до договорів із завищенням вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 38 930 619,95 гривень (з ПДВ).

3. Зважаючи на Висновок експерта, на порушення пункту 5.10 КНУ, на недотримання частини першої статті 526, статті 629 Цивільного кодекcy України, частини першої статті 193 Господарського кодексу України Замовником прийнято, а ТОВ "ОСНОВА" включено до договірних цін договорів та, як наслідок, актів ф.КБ-2в, матеріальні ресурси за завищеною вартістю на загальнy cyмy 2 817 405,24 гривень (з ПДВ), чим заподіяно матеріальної шкоди (збитків) бюджету на цю суму.

4. На порушення пункту 3.19 КНУ, на недотримання частини першої статті 526, статті 629 Цивільного кодексу України, частини першої статті 193 Господарського кодексу України, пункту 3.4 договору від 30.06.2023 за №97-23 Зaмовником прийнято, а ТОВ "ОСНОВА" занижено вартість проводу "AC-400/51" (зворотні матеріали) в обсязі 4,33 тонни в ПКД на суму 297 275,00 гривень (з ПДВ).

5. На порушення пункту 4.9 КНУ, на недотримання частини першої статті 526, статті 629 Цивільного кодексу України, частини першої статті 193 Господарського кодексу України, пункту 3.4 договорів Замовником прийнято, а ТОВ "ОСНОВА" розроблено ПКД із завищенням вартості матеріальних ресypсів на загальну суму 23 520 976,54 гривень (з ПДВ).

6. На порушення пункту 8.5.1 КНУ, на недотримання частини першої статті 526, статті 629 Цивільного кодексу України, частини першої статті 193 Господарського кодексу України, пункту 3.9 Договору від 30.06.2023 за №97-23 Замовником прийнято, а TOВ "ОСНОВА" включено до актів ф.КБ-2в матеріальні ресурси за завищеною вартістю, чим заподіяно матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету в особі Служби на загальну сумy 746 193,30 гривень (з ПДВ).

7. За результатами огляду й контрольних обмірів встановлені деякі розбіжності, недоліки, неякісне виконання окремих видів виконаних робіт та невідповідність проєктним рішенням (які отримали позитивні експертні звіти, щодо розгляду проєктної документації на будівництво) й завданням на проєктування наданих замовником будівництва та, як наслідок, на порушення пункту 6.2 КНУ Замовником прийнято, а ТОВ "ОСНОВА" включено до актів ф.КБ-2в фактично не виконані роботи, на загальну суму 387 748,10 гривень (з ПДВ), чим завдано матеріальної шкоди (збитків) бюджету на зазначену суму.

8. При порівнянні проєктної частини, а саме: том 13 Будівля закритої ПС. Архітектурні рішення 20/97-080-АР та кошторисної частини проєкту ЛК02-01-012, встановлено невідповідності між кошторисною частиною проєкту та кресленнями в частині кількості та розмірів дверей і вікон. Відповідно аналогічно неправильно визначено кількість, вартість та розміри в переліку основних матеріальних ресурсів договору до додаткової угоди №6 Договору №94-23.

З метою повного усунення виявлених порушень, попередження їх виникнення надалі на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", підпункту 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 за №43, пункту 27 Порядку №631, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 за №550, Держаудитслужба вимагає:

1. Забезпечити відшкодування втрат (збитків) на загальну суму 746 193,30 гривень, завданих внаслідок завищення вартостi виконаниx TOB "OCHOВА" робіт за об`єктом "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна", Київська область" (договір від 30.06.2023 за №97-23).

2. 3абезпечити відшкодування втрат (збитків) на загальнy сyму 387 748,10 гривень, завданих внаслідок завищення обсягів виконаних TОВ "ОСНОВА" робіт за об`єктом "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Пiвнічна", Київська область" (договір від 30.06.2023 за №97-23).

Усунути недоліки в роботах, які виконані неякісно або з недотриманням вимог проєктно-кошторисної документації за об`єктами "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна" із будівництвом фортифікаційної споруди та встановленням обладнання, Київська область", "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна".

3. Забезпечити відшкодування втрат (збитків) на загальну суму 2 817 405,24 гривень, завданих внаслідок завищення вартості виконаних TOB "ОСНОВА" робіт за договорами.

4. Забезпечити коригування проєктно-кошторисної документації та договірних цін за об`єктами "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна" із будівництвом фортифікаційної споруди та встановленням обладнання, Київська область", "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна", Київська область" в частині зменшення вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 38 930 619,95 гривень з ПДВ.

5. Забезпечити коригування проєктно-кошторисної документації та внесення змін до договірних цін за об`єктом "Реконструкція електричної підстанції ПC 330 кВ "Північна", Київська область" в частині збільшення вартості проводу "АС-400/51" (зворотні матеріали) на суму 297 275,00 гривні.

6. Забезпечити коригування проєктно-кошторисної документації та внесення змін до договірних цін за об`єктами "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна" із будівництвом фортифікаційної споруди та встановленням обладнання, Київська область", "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна", Київська область" в частині зменшення вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 23 520 976,50 гривень з ПДВ.

7. Забезпечити коригування проєктно-кошторисної документації тa внесення змін до договірних цін за об`єктами "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна" із будівництвом фортифікаційної споруди та встановленням обладнання, Київська область", "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна", Київська область" в частині зменшення обсягу заробітної плати на загальну суму 241 154 829,00 гривні.

Забезпечити за рахунок підрядника коригування проєктно-кошторисної документації за об`єктами "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна" із будівництвом фортифікаційної споруди та встановленням обладнання, Київська область", "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кB "Північна", Київська область" за рахунок підрядника з виправленням встановлених під час перевірки невідповідностей та порушень (кількість та розміри дверей, вікон тощо).

8. Стягнути штрафні санкції з розробника проєктно-кошторисної документації за неякісне виконання проєктно-кошторисної документації в розмірі, визначеному статтею 231 Господарського кодексу України.

Розглянути результати перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях.

Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень, надати Держаудитслужбі до 30.12.2024.

Службою відновлення у Київській області листом від 31.03.2025 за №122ДСК направлено до ТОВ "Основа" копії листа із вимогою про усунення порушень від 01.10.2024 №001700-19/123-ДСК та Акту перевірки.

VІ. Релевантні джерела права та акти їхнього застосування

У відповідності до вимог пункту 3 частини 1 статті 244 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі по тексту також - КАС України, Кодекс), визначаючи яку правову норму слід застосувати до спірних правовідносин суд зазначає, що при вирішенні даної справи керується нормами Законів та підзаконних нормативно-правових актів в тій редакції, яка чинна на момент виникнення чи дії конкретної події, обставини і врегулювання відповідних відносин.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, в силу вимог статті 19 Конституції України, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Спірні правовідносини врегульовані Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 за №2939-XII (надалі по тексту також - Закон №2939-ХІІ), Законом України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 за №922-VIII (надалі по тексту також - Закон №922-VIII), "Порядком проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 за №631 (надалі по тексту також - Порядок №631), "Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 за №550 (надалі по тексту також - Порядок №550).

З вимогами статті 1 Закону №2939-ХІІ здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

За частиною 1 статті 2 Закону №2939-ХІІ до головних завдань органу державного фінансового контролю віднесено здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України (частини 2, 3 статті 2 Закону №2939-ХІІ).

Статтею 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 за №43 "Положенням про Державну аудиторську службу України" (надалі по тексту також - Положення №43) визначено Державну аудиторську службу України (Держаудитслужбу) центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

До основних завдань Держаудитслужби віднесено здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів (підпункт 3 пункту 3 Положення №43), котра згідно підпункту 3 пункту 4 Положення №43 реалізується через здійснення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель.

За підпунктом 4 пункту 4 "Положення про Державну аудиторську службу України", Держаудитслужба здійснює контроль, зокрема, за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; дотриманням законодавства про закупівлі; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю у розпорядників бюджетних коштів та в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань у рамках державно-приватного партнерства умовам договорів, укладених у рамках державно-приватного партнерства, та вимогам бюджетного законодавства.

Окрім вищенаведеного, відповідно до підпунктів 5, 6, 9 пункту 4 Держаудитслужба проводить оцінку управління бюджетними коштами, досягнення їх економії, стану фінансової і господарської діяльності, ефективності і результативності в діяльності підконтрольних установ, проводить оцінку достовірності фінансової звітності підконтрольних установ, а також вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються. Вимога щодо усунення виявлених порушень законодавства, яка складається за результатами інспектування та перевірки закупівель, здійснених суб`єктами господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктами господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також підприємствами, установами та організаціями, які використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, має відповідати змісту і формі адміністративного акта відповідно до вимог Закону України "Про адміністративну процедуру" (частина 2 статті 15 Закону №2939-ХІІ).

VІІ. Оцінка висновку суду, судове рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

(а) щодо права не підконтрольної установи звертатися до суду із цим позовом про визнання протиправною та скасування вимоги, спрямованої до підконтрольної установи

За змістом частини 2 статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14.12.2011 за №19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

В контексті завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі по тексту також - КАС України, Кодекс), звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача, а також об`єктивну основу. Натомість юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна йому передувати.

Повертаючись до регулювання спірних правовідносин, із сукупного аналізу статей 2, 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 за №2939-XII, а також пунктів 3, 4 "Положення про Державну аудиторську службу України", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 за №43 слідує, що за наслідком проведення Держаудитслужбою державного фінансового контролю у формі перевірки закупівель відповідач уповноважений вимагати від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства, а також здійснювати контроль за виконанням таких вимог.

У розумінні статті 2 Закону №2939-XII до підконтрольних установ віднесено міністерства та інші органи виконавчої влади, державні фонди, фонди загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетні установи і суб`єкти господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єкти господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також підприємства, установи та організації, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.

Своєю чергою за пунктом 3 "Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 за №550, об`єкт контролю - підконтрольна установа та її відокремлені підрозділи, що не мають статусу юридичної особи, а також суб`єкт господарювання незалежно від форми власності, який не віднесено Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" до підконтрольних установ та у якого здійснюється державний фінансовий контроль відповідно до Закону.

За пунктами 26, 28 "Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 за №631 результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки. Результати перевірки закупівель, проведеної органом державного фінансового контролю, можуть бути оскаржені замовником, щодо якого проведено перевірку, в передбаченому законом порядку.

Пунктом 19 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 за №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 за №9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акта індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

У постанові від 12.06.2022 у справі №620/4169/20 Верховний Суд зазначив, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Тобто правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23.02.2016 у справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

За наслідком касаційного перегляду у вищеописаній справі Верховний Суд також дійшов висновків, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Такий правовий підхід застосований Верховним Судом також у постановах від 12.05.2022 у справі №620/4169/20, від 22.10.2020 у справі №820/3089/17, від 31.05.2021 у справі №826/18686/16, від 31.08.2021 у справі №160/5323/20, від 02.11.2021 у справі №420/6808/19, від 06.08.2020 у справі №826/6254/17, від 20.11.2018 у справі №815/4223/16, від 11.10.2018 у справі №813/4101/17, від 11.09.2018 у справі №825/1481/16.

Додатково у контексті цього питання варто звернутися правової позиції, сформованої Верховним Судом у постанові від 20.02.2018 у справі №822/2087/17, за змістом якої, висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що "законна вимога" контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини 1 статті 10 Закону №2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 06.08.2020 у справі №826/6254/17, від 22.10.2020 у справі №820/3089/17, від 14.12.2020 у справі №200/7584/19-а, від 31.05.2021 у справі №826/18686/16, від 31.08.2021 у справі №160/5323/20, від 02.11.2021 у справі №420/6808/19, від 12.05.2022 у справі №620/4169/20, від 22.12.2022 у справі №826/13003/17, від 21.03.2023 у справі №560/4370/22, а також від 09.03.2023 у справі №500/2489/21, від 29.03.2023 у справі №160/7775/21, від 06.07.2023 у справі №1740/2398/18, від 30.12.2024 у справі №440/4083/23, від 26.11.2025 у справі №620/9246/24, від 15.01.2026 у справі №260/1293/24.

Досліджуючи питання можливості звернення підконтрольної установи до суду з позовом про визнання протиправною вимоги, яка включає в себе пункти зобов`язального характеру, а саме відшкодування збитків шляхом повернення грошових коштів та перерахування їх в дохід державного бюджету, Верховний Суд у постановах від 25.07.2024 у справі №160/12986/21, від 14.11.2024 у справі №380/12264/20, від 05.03.2026 у справі №380/28636/23 дійшов висновку, що право підконтрольної установи на оскарження вимоги, яка містить зобов`язання щодо повернення збитків, слід розуміти в контексті "права на оскарження вимоги, як акта індивідуальної дії, в частині дотримання процедури проведення перевірки контролюючим органом (шляхом проведення ревізії, моніторингу та ін.) у співвідношенні з суттю встановлених порушень".

Водночас, правомірність вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення. Такий порядок оскарження слід застосовувати, якщо підконтрольною установою не було попередньо оскаржено таку вимогу по суті встановлених порушень під час проведення відповідної перевірки і таким порушенням, судом не було надано оцінку (відсутня будь-яка реакція з боку підконтрольної установи після отримання вимоги), або дотримання процедури проведення перевірки (ревізії, моніторингу, тощо) та факт порушення з боку підконтрольної установи під час здійснення господарської діяльності встановлено у судовому рішенні.

Повертаючись до фактичних обставин справи, Держаудитслужбою проведено перевірку закупівель, здійснених Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області, за результатами яких між Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області (Замовник) та Товариством з обмеженою відповідальністю "Основа" (Підрядник) укладено договори виконання робіт від 12.05.2023 за №94-23 та від 30.06.2023 за №97-23.

Виходячи із сукупного аналізу наведених вище норм законодавства слідує, що об`єктом державного фінансового контролю була саме Служба відновлення у Київській області як підконтрольна установа.

Натомість предметом судового контролю у цій справі є вимога Державної аудиторської служби України щодо усунення виявлених порушень від 01.10.2024 за №001700-19/123-ДСК, адресованої Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області, сформована за результатами Акту перевірки закупівель від 08.08.2024 за №001700-21/32.

Зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом і породжує права та обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає у тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, установлених контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер цієї вимоги свідчить застереження у ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави. Отже, така сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги у судовому порядку крізь призму критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України.

Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 09.09.2025 у справі №160/17650/21 та від 29.03.2023 у справі №160/17775/21.

Втім визначальною ознакою даного публічно-правового спору є те, що спірну вимогу відповідача за результатом проведеної перевірки підконтрольної установи остання не оскаржує і не заперечує щодо її правомірності.

В контексті встановлених обставин у цій справі та змісту позовної заяви слідує, що спірна вимога містить обов`язкові до виконання для підконтрольної установи вимоги, пов`язані із забезпеченням відшкодування завданої матеріальної шкоди (збитків) та вчинення інших дій, зокрема забезпечення коригування проєктно-кошторисної документації; водночас, на переконання ТОВ "Основа", вимога від 01.10.2024 за №001700-19/123-ДСК також направлена на врегулювання правовідносин між позивачем та третьою особою, а тому безпосередньо стосується прав та обов`язків Товариства й породжує для останнього правові наслідки, в тому числі коригування проєктно-кошторисної документації (за рахунок підрядника) та внесення змін до договорів, звідси порушує права та законні інтереси останнього.

Звертаючись до суду апеляційної інстанції із апеляційної скаргою, відповідач покликається на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 20.05.2025 у справі №140/10477/23, та наголошує на тому, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, винесений підконтрольній установі (Службі відновлення у Київській області), не породжує прав і обов`язків у непідконтрольної установи (ТОВ "Основа"), правовідносини між останнім та Держаудитслужбою не виникали та не набули ознак публічно-правових.

У означеній справі суд касаційної інстанції, застосовуючи підхід, висловлений Верховним Судом у постанові від 23.06.2022 у справі №160/7717/19, котрий полягає в тому, що висновки, викладені в рішенні контролюючого органу щодо не підконтрольної установи не порушують прав такої установи (в контексті оскарження вимоги в порядку адміністративного судочинства), оскільки оцінка їх обґрунтованості та підтвердженості надається судом при розгляді позову підконтрольної установи до підприємства про стягнення збитків, зважаючи на обставини, котрі склалися у справі №140/10477/23, за якими спірна вимога містила обов`язкові до виконання для підконтрольної установи вимоги, пов`язані із забезпеченням відшкодування завданої матеріальної шкоди (збитків) та вчинення інших дій, дійшла висновку про відсутність доведеності позивачами (не підконтрольними установами) порушення саме їхніх прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача внаслідок прийняття оскаржуваної вимоги.

Разом із тим, за обставинами справи №160/7717/19, розглядуваної Верховним Судом у постанові від 23.06.2022, не підконтрольна установа оскаржувала, зокрема, вимогу про усунення порушень, спрямовану до підконтрольної установи, в частині висновків про завдання окремими діями позивача збитків державному бюджету, встановлених за результатами зустрічної звірки останнього. Суд касаційної інстанції виснував, що проведення зустрічної звірки покликане на те, аби підтвердити чи спростувати операції та розрахунки між підконтрольною установою та третьою особою, натомість сама по собі довідка зустрічної звірки та зафіксовані у ній дані не тягнуть будь-яких юридичних наслідків для підприємств, установ і організацій, на яких вона проводиться.

Слід також зауважити, що наведена вище по тексту постанови практика Верховного Суду свідчить про усталений підхід щодо можливості оскарження вимоги органу державного фінансового контролю за позовом підконтрольної особи, у тому числі у випадку вказівки у вимозі на суму збитків, завданих фінансовими порушеннями, й необхідність їх відшкодування (повернення / стягнення).

У той же час, за позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 30.07.2019 у справі №0740/1005/18, від 28.02.2020 у справі №1340/5972/18, від 10.11.2022 у справі №826/12663/18, від 03.11.2023 у справі №160/13920/20, збитки та інші суми, що підлягають стягненню, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Втім Верховний Суд у постановах від 12.09.2024 у справі №380/26300/23, від 14.11.2024 у справі №380/12264/20 вже звертав увагу на те, що ці постанови не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході ревізії збитки.

З огляду на сутнісний зміст постанови Верховного Суду від 23.06.2022 у справі №160/7717/19, означеної думки слід дійти й щодо такої; зважаючи на викладене вище, така не є релевантною до спірних правовідносин, що склалися у цій справі.

При цьому, як вже зазначалося, у постанові від 20.05.2025 у справі №140/10477/23 суд касаційної інстанції виходив також і з недоведеності позивачами (не підконтрольними установами) порушення саме їхніх прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача внаслідок прийняття оскаржуваної вимоги.

Згідно із частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За своїм смисловим навантаженням термін "законний інтерес" є тотожним "охоронюваному законом інтересу", оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі №1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.01.2004 у справі №1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом".

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені Кодексом адміністративного судочинства України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її"); д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Вказана правова позиція сформована в постанові Верховного Суду від 07.04.2021 у справі №362/4977/16-а.

Відповідно до висновку, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 у справі №800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Аналогічний висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №802/2474/17-а.

Крім того, у постанові від 18.02.2022 у справі №520/3601/19 Верховний Суд дійшов висновку про те, що охоронюваний законом інтерес, за захистом якого особа звертається до суду, судам варто оцінювати в межах судового розсуду (дискреції), визначеного процесуальним законом, зокрема, на предмет обґрунтованості наявності та доведеності такого інтересу. Такі повноваження щодо визначення "штучності заявленого особою охоронюваного законом інтересу" та відповідного реагування на них сприяють дотримання судами принципів правової визначеності, процесуальної економії, ефективності, розумності (раціональності), а також принципу обов`язковості виконання судового рішення.

Згідно висновку Верховного Суду, сформованому у постанові від 23.11.2018 у справі №296/10121/17, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку. Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Отже, адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

У вимірі такого колегія суддів не може погодитися із оцінкою суду першої інстанції в частині наявності для позивача негативних наслідків кримінально-правового характеру, породжених вимогою за №001700-19/123-ДСК від 01.10.2024 внаслідок долучення матеріалів перевірки до кримінального провадження у справі №42022102070000156, розпочатого 05.05.2022 за частиною 4 статті 191 Кримінального кодексу України (а.с.128-129 том VІ).

Так, вказані обставини не становили підґрунтя доводів, викладених у позовній заяві, до того ж зібрані судом докази у своїй сукупності не свідчать як про безпосереднє використання таких матеріалів в ході цього кримінального провадження, так і не дають підстав стверджувати про наділення позивача яким-небудь статусом у такому тощо.

Необґрунтованою є думка суду першої інстанції про існування станом на дату звернення Товариства до суду із цим позовом вже існуючих наслідків, пов`язаних із кримінальним провадженням у справі №42022102070000156 від 05.05.2022, адже можливість використання матеріалів перевірки закупівель у якості доказів у кримінальному провадженні виходить за межі предметної юрисдикції адміністративного суду.

Зі змісту оскаржуваної вимоги простежується, що її метою є спонукання позивача до добровільного відшкодування у визначений строк виявлених втрат (збитків), забезпечення коригування проєктно-кошторисної документації та внесення змін до договірних цін.

За обставинами справи, передумовою для винесення оскаржуваної вимоги слугували висновки акту перевірки за №001700-21/32 від 08.08.2024, за якими Службою відновлення у Київській області як Замовником прийнято розроблену ТОВ "Основа" як Підрядником проєктно-кошторисну документацію із, як вважає відповідач, завищенням вартості матеріальних ресурсів, розбіжності, недоліки, неякісне виконання окремих видів виконаних робіт та невідповідність проєктним рішенням й завданням на проєктування наданих Замовником будівництва, а також невідповідності між кошторисною частиною проєкту та кресленнями в частині кількості та розмірів окремих матеріальних ресурсів.

Суд апеляційної інстанції у контексті доводів позивача про наявність підстав для здійснення коригування проєктно-кошторисної документації та внесення змін до договорів послуговується змістом укладених між Службою та Товариством договорів від 12.05.2023 за №94-23 та від 30.06.2023 за №97-23 (надалі по тексту також - Договори) (а.с.1-14 том ІІ, а.с.101-116 том І), виконання робіт за якими слугувало предметом перевірки.

Пунктом 2.7 розділу 2 Договорів передбачено, що відповідальність за якість і термін виконаних робіт з розробки проектної документації та з виконання робіт, випробування матеріалів, устаткування несе Підрядник.

Згідно пунктів 2.9, 2.10 розділу 2 Договорів Замовник контролює відповідність будівельних робіт, матеріалів, конструкцій, устаткування проектним рішенням, вимогам будівельних та виробничих норм і правил, стандартам, технічним умовам, іншим нормативним документам. Роботи, виконані всупереч будівельних норм та правил, нормативних документів, не будуть оплачуватися та Підрядник у визначений відповідно до умов цього Договору термін зобов`язаний привести їх у відповідність до встановлених вимог. […] Якщо Підрядник не усуне в обумовлений термін виявлені недоліки, Замовник має право залучати до цього третіх осіб з компенсацією витрат на їх послуги за рахунок Підрядника, у тому числі шляхом утримання відповідних сум при розрахунках за виконані роботи.

До прав Замовника, передбачених підпунктами 6.2.2, 6.2.4 пункту 6.2 розділу 6 Договорів, віднесено право вимагати безоплатного виправлення недоліків, що виникли внаслідок допущених Підрядником порушень, або виправити їх своїми силами, якщо інше не передбачено договором; […] вимагати виправлення заявлених в процесі перевірок і випробувань неякісних робіт, а неякісних матеріалів - заміни за рахунок Підрядника в строки, встановлені відповідно до умов цього Договору протоколами (актами), приписами, листами тощо. У разі невиконання цих вимог Підрядником у встановлені строки Замовник може залучити для виправлення неякісно виконаних робіт третіх осіб. Компенсація витрат здійснюється за рахунок Підрядника, зокрема шляхом утримання Замовником відповідних сум при розрахунках з Підрядником за виконані Роботи.

Своє чергою, відповідно до підпунктів 6.3.1, 6.3.2, 6.3.3 пункту 6.3 розділу 6 Договорів Підрядник зобов`язаний […] при необхідності коригування проєктної документації, по обґрунтованим зауваженням Замовника та спеціалізованої будівельної експертизи виконати його за свій рахунок; виконати та передати Замовнику проєктну документацію, яка відповідає умовам Договору, завданню, чинним будівельним нормам і нормативним документам і належним чином оформлена у термін, встановлений Сторонами у Договорі та/або додатках до нього; при виявленні в процесі будівництва прорахунків Підрядника в документації […] Підрядник усуває виявлені прорахунки за свій рахунок у погоджений Сторонами термін та надає відкориговану відповідно до чинного законодавства проєктну документацію.

Розділом 8 договорів від 12.05.2023 за №94-23 та від 30.06.2023 за №97-23 врегульовано відповідальність сторін: за пунктом 8.1 у разі невиконання або неналежного виконання своїх зобов`язань за Договором сторони несуть відповідальність, передбачену чинним законодавством України.

У разі несвоєчасного та/або неналежного виконання зобов`язань за цим Договором Підрядник сплачує Замовнику штрафні санкції (пеню, штраф, неустойки, збитки тощо), зокрема […] за виконання робіт неналежної якості, виявлення недоліків та/або дефектів у виконаних роботах та/або Об`єкті будівництва, Підрядник сплачує Замовнику штраф у розмірі 20% від вартості неякісно виконаних робіт, виявлених недоліків та/або дефектів, а також відшкодовує збитки, які понесе Замовник у зв`язку з неякісним виконанням Робіт (пункт 8.2 розділу 8 Договорів).

За пунктами 8.5, 8.6, 8.8 розділу 8 Договорів Сторони дійшли до взаємної згоди щодо можливості застосування оперативно-господарських санкцій в порядку, передбаченому статтями 235 і 237 Господарського кодексу України, у разі невиконання або неналежного виконання зобов`язань, передбачених цим Договором. За невиконання або неналежне виконання зобов`язань, передбачених цим Договором, до сторін можуть застосовуватися наступні оперативно-господарські санкції: […] відмова від встановлення на майбутнє будь-яких господарських відносин із Стороною, яка порушує зобов`язання. Сплата за відшкодування збитків не звільняє винну у порушенні договірних зобов`язань Сторону від їх виконання у повному обсязі.

З урахуванням сталої позиції Верховного Суду про необхідність встановлення факту або обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку суб`єкта владних повноважень, встановленого вище змісту договорів, котрі входили до предмету перевірки закупівель, колегія суддів доходить висновку, що оскаржувана вимога, хоча й адресована Службі відновлення у Київській області, проте за своїм змістом безпосередньо стосується прав та обов`язків ТОВ "Основа" як Підрядника за договорами від 12.05.2023 за №94-23 та від 30.06.2023 за №97-23, оскільки передбачає необхідність усунення недоліків, коригування проєктно-кошторисної документації, відшкодування збитків та можливість застосування штрафних санкцій саме за рахунок останнього.

У взаємозв`язку з умовами укладених Договорів, вимога за №001700-19/123-ДСК від 01.10.2024 створює для позивача ризики майнових втрат, покладення додаткових фінансових зобов`язань, а також застосування до нього заходів відповідальності, включно з утриманням коштів, залученням третіх осіб для усунення недоліків за його рахунок та припиненням подальших господарських відносин. Звідси законний інтерес позивача полягає у запобіганні покладенню на нього необґрунтованих обов`язків та фінансових втрат, а також у незастосуванні до нього заходів відповідальності, які можуть бути ініційовані на підставі вимоги, на реалізацію забезпечення котрого ТОВ "Основа" звернулося до суду із цим позовом.

З огляду на вищевикладене суд апеляційної інстанції не знаходить підстав визнати спроможними доводи апеляційної скарги в частині неможливості звернення Товариства до суду із цим позовом крізь призму перебування у статусі "не підконтрольної установи" та відсутності доказів дійсності зміни правового становища останнього, що виключає можливість надання правового захисту судом.

(б) щодо наявності підстав, дотримання порядку призначення та передумов проведення перевірки закупівель

Підстави та процедуру проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами перевірок закупівель врегульовано "Порядком проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 за №631 (надалі по тексту також - Порядок №631, у редакції від 19.12.2020, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 4 Порядку №631 визначено, що перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав:

виникнення потреби у документальній та фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час моніторингу процедури закупівлі, а саме: укладення договору (договорів) до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель відповідно до вимог законодавства; стану виконання умов договору, внесення змін до нього, в тому числі вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору; поділу предмета закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедур закупівель/спрощених закупівель у визначеному законодавством порядку (підпункт 1);

наявність доручення або рішення Кабінету Міністрів України, Мінфіну щодо проведення перевірки закупівель (підпункт 2);

виявлення органом державного фінансового контролю вищого рівня під час перевірки (в порядку здійснення контролю за достовірністю висновків органу державного фінансового контролю нижчого рівня) актів перевірки закупівель/висновків про результати моніторингу процедури закупівлі невідповідності їх змісту вимогам законодавства. Перевірка закупівель може бути ініційована органом державного фінансового контролю вищого рівня, якщо розпочато дисциплінарне провадження стосовно посадових або службових осіб органу державного фінансового контролю нижчого рівня, які проводили перевірку закупівель, моніторинг процедури закупівлі або у разі повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення (підпункт 3).

Повідомлення про проведення перевірки закупівель та зустрічної звірки не надсилається замовнику (пункт 7 Порядку №631).

Відповідно до пунктів 10, 14 Порядку №631 для проведення перевірки закупівель орган державного фінансового контролю оформляє на кожну посадову особу органу державного фінансового контролю та залученого кваліфікованого фахівця направлення у двох примірниках установленого Мінфіном зразка, яке підписує керівник органу державного фінансового контролю або його заступник. Перед початком перевірки закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю та залучені кваліфіковані фахівці повинні видати керівникові замовника чи його заступникові направлення під розписку на примірнику органу державного фінансового контролю. Якщо керівник замовника чи його заступник відмовляється ставити підпис, про це зазначається у вступній частині акта перевірки.

За Актом перевірки від 08.08.2024 за №001700-21/32, перевірка закупівель, здійснених Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області, за результатами яких між Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області (Замовник) та Товариством з обмеженою відповідальністю "Основа" (Підрядник) укладено договори виконання робіт від 12.05.2023 за №94-23 та від 30.06.2023 за №97-23, проведена відповідно до підпункту 1 пункту 4 Порядку №631 та на підставі направлень від 20.06.2024 за №№667-HK, 668-НК, 669-НК та 670-НК, від 24.07.2024 за №№851-НК, 852-НК.

У обсязі доводів та заперечень сторін під час розгляду справи у суді першої інстанції та на стадії апеляційного перегляду справи, а також висновків Київського окружного адміністративного суду з приводу відносин, що склалися, зважаючи на правове регулювання спірних правовідносин та підтверджені матеріалами справи обставини, колегія суддів доходить висновку про таке.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17 сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права позивача, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. Належним способом захисту порушеного права позивача у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки.

Колегія суддів вважає цей висновок застосовним і до справи, що розглядається.

При цьому, підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.

Аналогічний висновок викладений Верховним Судом у постанові від 24.10.2024 у справа №580/2466/19, від 22.10.2024 у справі №380/7526/22, від 03.10.2024 у справі №520/26475/21, від 08.03.2023 у справі №420/25447/21.

Усуваючи прогалину у встановленні судом першої інстанції обставин справи, судовою колегією зі змісту Акту перевірки (а.с.31 том І) з`ясовано про таке: "Протокольним рішенням уповноваженої особи Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області від 09.05.2023 за №94-1-2023 прийнято рішення про здійснення закупівлі без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі відповідно до підпунктів 1, 13 пункту 13 Особливостей за предметом "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна" із будівництвом фортифікаційної споруди та встановленням обладнання, Київська область" (ДК 021:2015 45232220-0 Будівництво підстанції). Протокольним рішенням уповноваженої особи Служби від 11.05.2023 за №94-2-2023 прийнято рішення про намір укласти договір на закупівлю робіт з реконструкції електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна" із будівництвом фортифікаційної споруди та встановленням обладнання, Київська область з ТОВ "Основа".

Протокольним рішенням уповноваженої особи Служби від 29.06.2023 за №97-1-2023 прийнято рішення про здійснення закупівлі без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі відповідно до підпунктів 1, 13 пункту 13 Особливостей за предметом: "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна", Київська область" (ДК 021/2015 45232220-0 Будівництво підстанції). Протокольним рішенням уповноваженої особи Служби від 29.06.2023 за №98-2-2023 прийнято рішення про намір укласти договір на закупівлю робіт з реконструкції електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна" із будівництвом фортифікаційної споруди та встановленням обладнання, Київська область з ТОВ "Основа".

Своєю чергою, предметом договору виконання робіт від 12.05.2023 за №94-23 є зобов`язання Підрядника виконати роботи "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна" із будівництвом фортифікаційної споруди та встановленням обладнання, Київська область" у визначений відповідно до Договору термін, та зобов`язання Замовника прийняти закінчений будівництвом об`єкт та сплатити вартість виконаних робіт по мірі надходження бюджетних коштів на рахунок. Предметом договору виконання робіт від 30.06.2023 за №97-23 є зобов`язання Підрядника виконати роботи "Реконструкція електричної підстанції ПС 330 кВ "Північна", Київська область" у визначений відповідно до Договору термін, та зобов`язання Замовника прийняти закінчений будівництвом об`єкт та сплатити вартість виконаних робіт по мірі надходження бюджетних коштів на рахунок (а.с.1-14 том ІІ, а.с.101-116 том І).

Сторонами не заперечуються обставини укладення коментованих договорів без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу.

Закупівлі можуть здійснюватися шляхом застосування відкритих торгів, торгів із обмеженою участю, конкурентного діалогу та, як виняток, та відповідно до умов, визначених у частині другій статті 40 Закону України "Про публічні закупівлі", шляхом переговорної процедури (стаття 13 Закону України "Про публічні закупівлі"). Замовник здійснює процедури закупівлі шляхом використання електронної системи закупівель (частина 3 статті 13 Закону №922-VIII).

На виконання пункту 37 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 за №922-VIII постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 за №1178 затверджено "Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" (надалі по тексту також - Особливості, у редакції чинній на час укладення договорів).

Згідно змісту пункту 5 Особливостей, забороняється придбання замовниками товарів, робіт і послуг до/без проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями, та укладення договорів про закупівлю, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями (крім випадків, передбачених пунктами 9 і 13 цих особливостей).

Таким чином, у органу державного фінансового контролю були наявні підстави для проведення перевірки закупівлі Служби відновлення у Київській області.

У матеріалах справи міститься наказ Державної аудиторської служби України від 20.06.2024 за №122 "Про перевірку закупівель", підписаний заступником Голови з питань цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації Дмитром Шевчуком (надалі про тексту також - наказ від 20.06.2024 за №122) (а.с.135 том VІ), за змістом якого відповідно до підпункту 1 пункту 4 Порядку №631, пункту 9 Положення №43 наказано провести з 21.06.2024 протягом 20 робочих днів перевірку закупівель, здійснених Службою відновлення у Київській області без використання електронної системи, за результатами яких укладено договори від 12.05.2023 за №94-23, від 30.06.2023 за №97-23.

Пунктом 2 коментованого наказу створено групу державних аудиторів для проведення перевірки закупівель, зазначеної в пункті 1 цього наказу, у складі: Бондаренка Михайла Анатолійовича - начальника відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю у сфері будівництва; Черниша Віталія Миколайовича - головного державного фінансового інспектора відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю у сфері будівництва; Матюшенка Олександра Сергійовича - головного державного фінансового інспектора відділу організації та здійснення заходів державного фінансового контролю у бюджетній сфері Департаменту контролю у сфері будівництва; Клименка Олексія Владиславовича - головного державного фінансового інспектора відділу контролю об`єктів цивільного та промислового будівництва Департаменту контролю у сфері будівництва.

Заступником Голови Державної аудиторської служби Юлією Соляник видано направлення для проведення перевірки закупівель Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області з метою перевірки дотримання законодавства у сфері публічних закупівель та інших нормативно-правових актів, укладання договору про закупівлю та його виконання з 21.06.2024 по 18.07.2024, а саме: від 20.06.2024 за №667-НК (начальнику відділу Бондаренко Михайлу Анатолійовичу) (а.с.136 том VІ), від 20.06.2024 за №669-НК (головному державному фінансовому інспектору Матюшенко Олександру Сергійовичу) (а.с.137 том VІ), від 20.06.2024 за №670-НК (головному державному фінансовому інспектору Клименко Олексію Владиславовичу) (а.с.138 том VІ), від 20.06.2024 за №668-НК (головному державному фінансовому інспектору Чернишу Віталію Миколайовичу) (зворотній бік а.с.139 том VІ).

У графі "Підстава" означених направлень зазначено "підпункт 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року №631".

Переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, а також заперечень позивача в частині висновків про неналежність долученого у ході розгляду справи наказу від 20.06.2024 за №122 у якості доказу існування письмового рішення керівника органу державного фінансового контролю або його заступника, колегія суддів виходить з наступного.

За змістом пункту 4 частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до основних засад (принципів) адміністративного судочинства належить змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

Приписами частини 1 статті 9 КАС України встановлено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

У відповідності до частин 1 та 3 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина 4 статті 9 Кодексу), що знайшло свій прояв у закріпленні у частині 4 статті 77 КАС України можливості суду пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.

За сталою практикою Верховного Суду принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Поруч із цим згідно частини 2 статті 77 Кодексу, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Так, суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

Зважаючи на імперативну вимогу частини 2 статті 73 КАС України, за якою предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення, а також очевидно протилежну позицію процесуальних опонентів з приводу наказу від 20.06.2024 за №122, підлягало дослідженню судом першої інстанції зміст такого у взаємозв`язку із іншими документально підтвердженими обставинами справи, що стосувалися процедурного етапу призначення перевірки закупівель третьої особи.

Поруч із цим, думка суду першої інстанції про відсутність належної правової підстави для проведення перевірки на момент її фактичного здійснення, з огляду на надання коментованого письмового доказу поза стадією подання відзиву на позовну заяву, сформована на підставі помилкового розуміння норм процесуального закону.

Згідно з частиною 3 статті 79 КАС України відповідач, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, повинні подати суду докази разом із поданням відзиву або письмових пояснень третьої особи.

Відповідно до частини 8 статті 79 КАС України докази, не подані у встановлений законом або судом строк, до розгляду судом не приймаються, крім випадку, коли особа, що їх подає, обґрунтувала неможливість їх подання у вказаний строк з причин, що не залежали від неї.

Частинами 1, 2 статті 74 Кодексу визначено, що суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування. Своєю чергою, належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування; сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень (частини 1, 3 статті 73 КАС України).

Виходячи із текстуального аналізу оскаржуваного рішення, колегія суддів доходить висновку про брак мотивування щодо того, у чому полягала недопустимість та/або неналежність долученої відповідачем копії наказу від 20.06.2024 за №122, що слугувало підставою для сумнівів у наявності такого станом на момент призначення перевірки, тобто самого фактичного існування означеного документу.

У цій справі факт подання Держаудитслужбою частини доказів не разом із відзивом чи поза межами установлених судом строків, за наявності ухвали про їхнє витребування (протокольна ухвала Київського окружного адміністративного суду від 13.11.2025), не призвів до недопустимості та/або неналежності поданих доказів.

Колегія суддів наголошує на тому, що якщо подані докази мають суперечливий характер або суд вважає, що наявних доказів недостатньо для ухвалення обґрунтованого рішення, він може витребувати додаткові докази з власної ініціативи відповідно до частини 3 статті 80 КАС України. Натомість судом першої інстанції не реалізовано передбаченого процесуальним законом правового інструментарію щодо офіційного з`ясування обставин у цій частині, особливо зважаючи на те, що первинною підставою позовних вимог слугувало обґрунтування щодо відсутності такого письмового рішення керівника органу державного фінансового контролю в принципі, надалі - неможливість уважати наказ від 20.06.2024 за №122 належною правовою підставою для її проведення, з огляду на відсутність реквізитів такого у направленнях та акті перевірки, обставин попереднього не долучення такого до матеріалів адміністративної справи.

Усуваючи прогалину у встановленні обставин у цій частині, протокольною ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2026 у відповідача витребувано письмові пояснення та докази щодо обставин формування та підписання наказу від 20.06.2024 за №122; такі надійшли разом із клопотанням від 06.05.2026, реєстрацію судом проведено 07.05.2026 (а.с.105-140 том VІІ).

Стосовно клопотання ТОВ "Основа" (датоване 13.05.2026, зареєстроване 13.05.2026), у якому позивач просить не приймати до розгляду докази, подані Держаудитслужбою в додатках до коментованого клопотання, суд апеляційної інстанції зазначає, що межі перегляду судом апеляційної інстанції визначені статтею 308 КАС України.

За змістом частин 1, 3 та 4 цієї статті Кодексу, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.

В той же час за частиною 2 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Зважаючи на те, що скаржником у апеляційній скарзі наведено позицію щодо помилковості висновків суду першої інстанції щодо оцінки наказу від 20.06.2024 за №122, обґрунтовані, серед іншого, обставинами підписання такого електронним цифровим підписом, що усуває можливість оформлення документу минулою датою, судовою колегію Шостого апеляційного адміністративного суду вжито заходів щодо з`ясування підставності вказаних заперечень шляхом витребування доказів із власної ініціативи.

Вище по тексту судового рішення вже наголошувалось на можливості реалізації судом першої інстанції вказаного інструменту, адже доводи про відсутність письмового рішення керівника органу державного фінансового контролю станом на дату призначення перевірки становили одну з підстав позову; у зв`язку з вищенаведеним та з огляду на допущення неповноти з`ясування обставин, що мають значення для справи, а також зважаючи на відсутність підстав уважати такі докази "новими" (які не існували на момент ухвалення оскаржуваного судового рішення), клопотання Товариства не підлягає задоволенню.

Так само не є релевантними до обставин цієї справи посилання позивача на ухвалу Великої Палати Верховного Суду від 08.04.2026 у справі №990/597/25, адже у спірному випадку судом не вирішувалось питання про прийняття доказів з ініціативи учасників справи, що вимагає надати оцінку існуванню об`єктивних обставин, які унеможливили своєчасне подання цих доказів з причин, що не залежали від учасника справи, проте реалізовано частину 4 статті 9 КАС України щодо витребування таких з власної ініціативи.

Повертаючись до обставин цієї справи, згідно протоколу створення та перевірки кваліфікованого та удосконаленого електронного підпису від 30.04.2026, Шевчуком Дмитром Павловичем 20.06.2024 об 11 год. 33 хв. здійснено підпис файлу "наказ_бланк_ДАС_615.pdf". За результатом перевірки підпис створено та перевірено успішно, цілісність даних підтверджено (а.с.111 том VІІ).

Аналогічна інформації про дату та час підписання відображена у документів "Інформація про ЕЦП", за яким номер документу - 122, дата реєстрації - 20.06.2024, короткий зміст - "17_Наказ_Про проведення перевірки закупівель" (а.с.112 том VІІ).

За знімком персонального екрана комп`ютера ("скриншотом") системи документообігу "АСКОД", наказ за №122 підписано Шевчуком Дмитром Павловичем 20.06.2024 об 11 год. 33 хв. (а.с.110 - зворотній бік а.с.110 том VІІ).

Порівнюючи серійний номер кваліфікованого електронного підпису, зазначеного у такому протоколі до відображеного у нижньому лівому куті копії наказу від 20.06.2024 за №122 "Про перевірку закупівель" (а.с.135 том VІ), суд констатує про їх тотожність.

У обсязі з`ясованого суд апеляційної інстанції доходить висновку про належне документальне оформлення призначення перевірки рішенням заступником керівника органу державного фінансового контролю, таке об`єктивно існувало станом на час її проведення та вміщувало у собі вичерпну інформацію щодо об`єкту та підстав перевірки.

Суд також вважає доцільним зауважити про необхідність відмежування питання "наявності підстав для проведення перевірки" від питання "достатності відображення підстав для проведення перевірки у наказі" та/або "недоліків в оформленні рішення про проведення перевірки"; підстави для призначення перевірки закріплені у пункті 4 Порядку №631, за наявності яких у контролюючого органу безпосередньо виникає право на проведення перевірки закупівлі, тоді як відображення цих підстав у наказі про призначення перевірки фактично є формалізацією у письмовій формі права на проведення перевірки, яке вже виникло.

Звідси якщо відповідний підпункт пункту 4 Порядку №631 утримує в собі весь спектр необхідних елементів для визначення підстави для призначення перевірки (як правової, так і фактичної), покликання у наказі на сам лише підпункт пункту 4 Порядку №631 можна вважати мінімально допустимим обсягом інформації. Тому у суду апеляційної інстанції відсутні підстави вважати, що такий наказ породжує його неоднозначне трактування та/або невизначеність із фактичною підставою перевірки. Відповідно, такий наказ не можна вважати протиправним, а висновки суду першої інстанції у цій частині не відповідають ані обставинам справи, ані чинному на час спірних правовідносин нормативно-правовому регулюванню.

Так само підлягають зауваженню сформовані судом висновки щодо ненадання наказу підконтрольній установі перед початком проведення перевірки, адже за пунктом 7 Порядку №631 повідомлення про проведення перевірки закупівель та зустрічної звірки не надсилається замовнику, яким виступала Служба відновлення у Київській області.

Натомість не вбачається можливим погодитися із недотриманням відповідачем пункту 10 Порядку №631 в частині відсутності у направленнях для проведення перевірки зазначень реквізитів наказу від 20.06.2024 за №122, як підстави уважати порушеною процедурну частину призначення перевірки.

Так, у графі "Підстава" коментованих направлень зазначено "підпункт 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року №631".

Наказом Міністерства фінансів України від 30.12.2020 за №821 затверджено зразки направлень для посадових осіб органів державного фінансового контролю; такий зразок не містить будь-яких імперативних вказівок щодо необхідності зазначення саме реквізитів письмового рішення органу державного фінансового контролю.

Колегія суддів вважає доцільним застосувати до спірного питання наведені вище висновки щодо наказу про проведення перевірки як акта, яким у письмовій формі реалізовано вже набуте право на її проведення. Таким чином, покликання у направленнях на підпункт 1 пункту 4 Порядку №631 за наявності зазначеного наказу як належної процедурної підстави не створює правової невизначеності та не зумовлює неоднозначного тлумачення фактичних підстав проведення перевірки.

У обсязі вищевикладеного неповне з`ясування судом першої інстанції обставин стосовно процедурного етапу призначення перевірки закупівель третьої особи та неправильне тлумачення закону призвело до помилкових висновків щодо наявності істотних порушень у частині проведення перевірки без письмового рішення керівника органу державного фінансового контролю чи його заступника; без належних та підтверджених підстав; із підміною письмового рішення керівника відповідача направленнями на посадових осіб контролюючого органу.

(в) щодо належного оформлення результатів перевірки

За пунктом 26 "Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 за №631, результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки.

Складення акта перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування, з урахуванням норм, установлених цим Порядком. Акт перевірки закупівель підписує керівник замовника, голова тендерного комітету чи уповноважена особа (особи), головний бухгалтер замовника, а у разі їх відсутності - інші уповноважені на виконання їх функцій особи та посадова особа органу державного фінансового контролю. У разі проведення перевірки закупівель посадовими особами органу державного фінансового контролю і залученими спеціалістами у складі групи акт перевірки підписує керівник групи (пункт 27 Порядку №631).

Згідно пункту 12 Порядку №631 разі проведення перевірки закупівель посадовими особами органу державного фінансового контролю у складі групи керівник органу державного фінансового контролю або його заступник призначає керівником групи одного з її членів.

За Актом перевірки закупівель від 08.08.2024 за №001700-21/32 таку проведено начальником відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю у сфері будівництва Держаудитслужби Бондаренком М.А., головним державним фінансовим інспектором відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю у сфері будівництва Держаудитслужби Чернишом В.М., головним державним фінансовим інспектором відділу організації та здійснення заходів державного фінансового контролю у бюджетній сфері Департаменту контролю у сфері будівництва Держаудитслужби Матюшенком О.С., головним державним фінансовим інспектором відділу контролю об`єктів цивільного та промислового будівництва Департаменту контролю у сфері будівництва Держаудитслужби Клименком О.В.

З боку Держаудитслужби сказаний акт підписано начальником відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю у сфері будівництва Держаудитслужби Михайлом Бондаренком, натомість з боку третьої особи - заступником начальника з розвитку доріг Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області Олексієм Колосом.

Стосовно доводів позовної заяви, що підписання акту перевірки здійснено особами без належних на те повноважень, котрим судом першої інстанції надано оцінку, виснувано про їх обґрунтованість та неможливість використання такого у якості належного доказу для винесення вимоги органу державного фінансового контролю, колегія суддів виходить з такого.

За відомостями посадової інструкції державного службовця, затвердженої Директором Юридичного департаменту Держаудитслужби 12.06.2023 (а.с.141-142 том VІ), посада начальника відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю у сфері будівництва належить до посад категорії Б, безпосереднім керівником визначено Директора Департаменту контролю у сфері будівництва. Із коментованою інструкцією Михайло Бондаренко ознайомлений 10.07.2023.

До основних посадових обов`язків віднесено забезпечення організації та проведення заходів державного фінансового контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури, які здійснює Відділ та за дорученням директора Департаменту - участь у проведенні інших заходів державного фінансового контролю, зокрема перевірок закупівель; організація забезпечення контролю за повнотою дослідження питань, передбачених затвердженою програмою заходів державного фінансового контролю, повнотою її виконання; розгляд підготовлених за результатами державних фінансових аудитів, ревізій та перевірок закупівель матеріалів; вжиття дієвих заходів для забезпечення повноти їх реалізації та подання директору Департаменту висновків для прийняття відповідних управлінських рішень.

Реалізуючи засади офіційного з`ясування обставин у справі з метою перевірки доводів апеляційної скарги у цій частині, протокольною ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2026 у відповідача витребувано посадові інструкції усіх осіб, котрі входили до групи перевірки; такі надійшли разом із клопотанням від 06.05.2026, реєстрацію судом проведено 07.05.2026 (а.с.105-140 том VІІ).

Вище по тексту судового рішення вже викладено висновки щодо не врахування клопотання ТОВ "Основа" (датоване 13.05.2026, зареєстроване 13.05.2026), у якому позивач просить не приймати до розгляду докази, подані Держаудитслужбою в додатках до коментованого клопотання.

Із наданих до суду письмових доказів з`ясовано наступне: за посадовою інструкцією головного державного фінансового інспектора відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю у сфері будівництва (затверджена Директором Юридичного департаменту Держаудитслужби 12.06.2023) (а.с.119-120 том VІІ), до основних посадових обов`язків віднесено проведення заходів державного фінансового контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури, які здійснює відділ контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури, та за дорученням керівництва Департаменту контролю у сфері будівництва - участь у проведенні інших заходів державного фінансового контролю, зокрема перевірок закупівель; своєчасна підготовка за результатами заходів державного фінансового контролю передбачених законодавством документів […]. Із коментованою інструкцією Черниш В.М. ознайомлений 09.10.2023.

Своєю чергою, за посадовою інструкцією головного державного фінансового інспектора відділу організації та здійснення заходів державного фінансового контролю у бюджетній сфері Департаменту контролю у сфері будівництва (затверджена Директором Юридичного департаменту Держаудитслужби 12.06.2023) (а.с.117-118 том VІІ), до основних посадових обов`язків віднесено проведення заходів державного фінансового контролю щодо будівництва у бюджетній сфері, які здійснює відділ організації та здійснення заходів державного фінансового контролю у бюджетній сфері, та за дорученням керівництва Департаменту контролю у сфері будівництва - участь у проведенні заходів державного фінансового контролю, зокрема перевірок закупівель; своєчасна підготовка за результатами заходів державного фінансового контролю передбачених законодавством документів […]. Із коментованою інструкцією Матюшенко О.С. ознайомлений 19.06.2023.

Виходячи зі змісту посадової інструкції головного державного фінансового інспектора відділу контролю об`єктів цивільного та промислового будівництва Департаменту контролю у сфері будівництва (затверджена Директором Юридичного департаменту Держаудитслужби 12.06.2023) (а.с.115-116 том VІІ), до основних посадових обов`язків віднесено проведення заходів державного фінансового контролю об`єктів цивільного та промислового будівництва, які здійснює відділ контролю об`єктів цивільного та промислового будівництва, та за дорученням керівництва Департаменту контролю у сфері будівництва - участь у проведенні заходів державного фінансового контролю, зокрема перевірок закупівель; своєчасна підготовка за результатами заходів державного фінансового контролю передбачених законодавством документів […]. Із коментованою інструкцією Клименко О.В. ознайомлений 18.03.2024.

Усі вищенаведені посади головних державних фінансових інспекторів віднесені до категорії посад В.

Виходячи з системного аналізу приписів Порядку №631 у взаємозв`язку з фактичними обставинами справи та змістом посадових інструкцій осіб, які входили до складу групи перевірки, колегія суддів доходить висновку про те, що пунктами 12 та 27 Порядку №631 передбачено, що у разі проведення перевірки у складі групи керівник такої групи призначається керівником органу державного фінансового контролю або його заступником, а акт перевірки у такому разі підписується керівником групи. Водночас формалізоване закріплення такого статусу у наказі про проведення перевірки має процедурний характер та саме по собі не може слугувати єдиною та безумовною підставою для визначення обсягу повноважень відповідної посадової особи.

Зі змісту досліджених судом посадових інструкцій простежується, що саме начальник відділу контролю об`єктів будівництва транспортної інфраструктури Департаменту контролю у сфері будівництва наділений повноваженнями організаційного та управлінського характеру щодо проведення заходів державного фінансового контролю, включаючи перевірки закупівель та розгляду матеріалів за результатами перевірки закупівель. Натомість посадові обов`язки інших членів групи (головних державних фінансових інспекторів) обмежуються безпосередньою участю у проведенні заходів контролю та підготовкою матеріалів за їх результатами, без наділення функціями щодо їх організації.

За таких обставин саме Бондаренко М.А. , як керівник структурного підрозділу та посадова особа категорії "Б", був єдиною особою зі складу групи, яка за своїм функціональним призначенням та обсягом посадових обов`язків об`єктивно міг виконувати функції керівника групи перевірки, у тому числі підписувати акт перевірки.

Звідси суд апеляційної інстанції уважає, що відсутність у наказі про проведення перевірки прямої вказівки на призначення вказаної особи керівником групи не може розцінюватися як істотне порушення вимог Порядку №631, оскільки така обставина не вплинула на повноту та результати проведеної перевірки, проте й не нівелює наявності у вказаної особи необхідного обсягу повноважень, що випливають із її посадового статусу та функціональних обов`язків.

Стосовно підписання Акту перевірки з боку третьої особи заступником начальника з розвитку доріг Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області Олексієм Колосом, судом першої інстанції встановлено наступне: за текстом акту від 08.08.2024 за №001700-21/32, відповідно до довідки про відповідальних осіб Служби з правом підпису документів були: з правом першого підпису - начальник Служби Ничік Руслан В`ячеславович (з 22.04.2020 по теперішній час) та заступник начальника Гриценко Олег Віталійович (з 13.02.2020 по теперішній час); з правом другого підпису - головний бухгалтер Андрющенко Тетяна Костянтинівна (з 02.01.2004 по теперішній час) та її заступник Демішкан Світлана Юріївна (з 10.02.2012 по теперішній час).

Колегія суддів критично ставиться до висновку суду першої інстанції в частині відсутності у матеріалах справи доказів надання Олексію Колосу повноважень на виконання функцій керівника або головного бухгалтера Служби, а також на підписання Акту перевірки від імені Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області.

Зокрема, підписання акту мало місце 08.08.2024, водночас згідно наказу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області від 06.08.2024 за №43-В "Про надання відпустки", Ничік Р.В. вибуває у частину щорічної відпустки тривалістю 3 календарних дні з 07.08.2024 по 09.08.2024 включно; обов`язки начальника Служби протягом вказаного періоду виконує заступник начальника з розвитку доріг Колос О.В. (а.с.133 том VІ).

Додатком 2 до наказу Служби відновлення у Київській області від 25.05.2023 за №52 слугує "Взаємозаміщення функціональних повноважень та обов`язків між начальником, заступником начальника з розвитку доріг, заступником начальника з експлуатаційного утримання та безпеки автомобільних доріг, заступником начальника з фінансово-економічних питань, заступником начальника з питань проектування та будівництва Великої кільцевої автомобільної дороги, заступником начальника, заступником начальника з відновлення та реалізації інфраструктурних об`єктів" (а.с.134 том VІ).

Схематичне зображення коментованого Додатку 2 дає підстави уважати, що на час відсутності начальника його альтернативно може заміщувати заступник начальника з розвитку доріг; заступник начальника з експлуатаційного утримання та безпеки автомобільних доріг; заступник начальника з питань проектування та будівництва Великої кільцевої автомобільної дороги.

З урахуванням наведених обставин суд апеляційної інстанції доходить висновку, що на момент підписання акта перевірки 08.08.2024 Олексій Колос діяв у межах наданих йому повноважень, відтак відсутні підстави вважати, що підписання акта перевірки з боку третьої особи здійснено неналежною особою.

Зважаючи на перебування вищеописаних письмових доказів у матеріалах на час розгляду справи у суді першої інстанції слід констатувати про невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, а також безпідставність доводів ТОВ "Основа" щодо підписання акту перевірки неуповноваженими на те особами.

Відповідно до пункту 35 "Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 за №550, результати ревізії оформляються актом, який повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку органу державного фінансового контролю, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).

Акт ревізії містить:

вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повне найменування об`єкта контролю, його місцезнаходження, адреса електронної пошти, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб органу державного фінансового контролю та залучених фахівців, які проводили ревізію, перелік осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об`єкта контролю у період, що підлягав ревізії, інші відомості щодо організаційної структури об`єкта контролю, наявності підпорядкованих йому підприємств, установ, організацій, перебігу ревізії та перешкоджання у її проведенні, а також факти відмови від підписання або неможливість підписання документів у разі наявності;

констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, визначений у разі наявності в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об`єкту контролю внаслідок таких порушень, а також іншу інформацію, що стосується діяльності та фінансового стану об`єкта контролю, та факти, що стосуються періоду, який підлягає ревізії.

Виявлені допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Акт ревізії складається у трьох примірниках: перший - для органу державного фінансового контролю, другий - для об`єкта контролю, третій - для передачі правоохоронним органам у випадках, передбачених цим Порядком та законодавством (пункт 38 Порядку №550).

Повертаючись до нормативного визначення терміну "акт перевірки закупівель", згідно пункту 2 Порядку №631 таким є документ, який складається особою (особами) органу державного фінансового контролю за результатами перевірки закупівель. Заперечення, зауваження до акта перевірки (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

У вимірі вищенаведених вимог до акту перевірки суд уважає неспроможними доводи позивача, підтримані відповідною оцінкою суду першої інстанції, за якими у вступній частині акту не уточнено підстави для проведення перевірки закупівель, адже у такій міститься посилання на підпункт 1 пункту 4 Порядку №631.

Вже неодноразово у судовому рішенні наголошувалося на тому, що у разі утримання у підпункті пункту 4 Порядку №631 всього спектру необхідних елементів для визначення підстави для призначення перевірки (як правової, так і фактичної), покликання у наказі на сам лише відповідний підпункт можна вважати мінімально допустимим обсягом інформації. Звідси, за наявності письмового рішення керівника органу фінансового контролю, не зазначення реквізитів такого наказу у акті перевірки не призводить до правової невизначеності у частині підстав проведення спірної перевірки закупівель.

Поруч із цим обставини не долучення наказу про призначення перевірки до акту не є порушенням пункту 2 Порядку №631, адже такі не складають його невід`ємну частину.

В той же час висновки про не зазначення організаційно-правової форми та форми власності об`єкта контролю спростовуються інформацією з розділу І "Загальні відомості про замовника" акту від 08.08.2024 за №001700-21/32, де з посиланням на "Положення про Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області", затвердженого наказом Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України від 08.05.2023 за №Н-191, зазначено, що Служба є державною неприбутковою організацією - юридичною особою публічного права, утвореною у встановленому законодавством порядку. Натомість найменування, юридична та фактична адреса, ідентифікаційній код юридичної особи та засоби зв`язку вміщені у вступній частині Акту.

За пунктом 27 Порядку №631 складення акта перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування, з урахуванням норм, установлених цим Порядком.

Звертаючись до пункту 2 Порядку №631, документи замовника - будь-які документи (оригінали або належним чином завірені копії), що стосуються закупівлі протягом усього періоду її проведення починаючи з планування та оприлюднення інформації про закупівлю і до повного виконання зобов`язань за договором, укладеним за результатами процедури закупівель.

Під час документальної перевірки здійснюється контроль за дотриманням законодавства про закупівлі шляхом вивчення документів замовника. Аналіз інформації щодо проведення процедур закупівель, розміщеної в електронній системі закупівель, проводиться за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю або замовника. На письмову вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник замовника або уповноважена ним особа подає у трьох примірниках завірені копії документів, у тому числі тих, які не розміщено в електронній системі закупівель, що, зокрема, підтверджують факти виявлення порушень (пункт 17 Порядку №631).

З урахуванням наведеного колегія суддів виходить із того, що формальна невідповідність акта перевірки вимогам пункту 35 Порядку №550 у частині не відображення періоду, який підлягав ревізії, сама по собі не є такою, що нівелює результати проведеної перевірки по суті. Визначальним у даному випадку є те, що предметом перевірки були конкретні правовідносини, пов`язані із виконанням договорів від 12.05.2023 за №94-23 та від 30.06.2023 за №97-23, а відтак часові межі перевірки об`єктивно охоплюються періодом реалізації відповідних договорів від моменту їх укладення до стану виконання зобов`язань сторонами.

Отже, відсутність у акті формального зазначення такого періоду не вплинула на повноту встановлених обставин та, на переконання колегії суддів, не може бути самостійною підставою для визнання висновків перевірки необґрунтованими чи такими, що "унеможливлюють встановлення обсягу перевірених операцій та періоду, за який робляться висновки", як виснувано судом першої інстанції.

Окремо стосовно не зазначення у констатуючій частині Акту норм законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та винних у їх допущенні осіб, вказані доводи та висновки спростовуються змістом розділу ІІІ "Стан розрахунково-платіжної дисципліни та виконання договорів від 12.05.2023 за №94-23 та від 30.06.2023 за №97-23".

Керуючись частиною 5 статті 308 КАС України, суд апеляційної інстанції не розглядає доводи ТОВ "Основа" стосовно обставин неналежного документального оформлення зупинення та продовження перевірки закупівель, викладених у відзиві на апеляційну скаргу від 16.02.2026, оскільки такі не складали підстави позову та не досліджувалися судом першої інстанції; у матеріалах справи відсутні процесуальні заяви позивача, якими реалізовувалося передбачене частиною 1 статті 47 КАС України право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог.

Суд враховує також положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини (надалі по тексту також - ЄСПЛ) очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 60 рішення "Helle v. Finland" (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

VІІІ. Висновок суду апеляційної інстанції по суті вимог апеляційної скарги

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення (частини 1, 2 статті 77 КАС України).

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Суд за правилами статті 90 КАС України оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Поруч із цим, в силу вимог частини 3 статті 308 Кодексу, суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частини 1, 2 статті 308 КАС України).

За частиною 1 статті 317 Кодексу, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права; неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

Переглянувши рішення суду першої інстанції, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга Державної аудиторської служби України підлягає задоволенню, а оскаржуване рішення через неправильне застосування норм матеріального права, неповне з`ясування судом обставин, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, що слугувало формуванню помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог, підлягає скасуванню.

За викладених обставин заявлений позов є безпідставним та необґрунтованим, а тому не підлягає задоволенню з вищевикладених по тексту постанови мотивів.

ІХ. Розподіл судових витрат

Відповідно до статті 139 КАС України новий розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 370 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2025 у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Основа" до Державної аудиторської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області, про визнання протиправною та скасування вимоги, - задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2025 у справі №320/18895/25, - скасувати та ухвалити постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя Чуприна О.В.

Суддя Попова О.Г.

Суддя Говорун О.В.

Повний текст постанови складено 11.06.2026.