Постанова від 09 червня 2026 р. у справі №500/7358/23 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 червня 2026 року

м. Київ

справа №500/7358/23

провадження № К/990/33677/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Тернопільської обласної ради про визнання протиправним рішення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Тернопільської обласної ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2024 року (у складі колегії суддів: судді-доповідача - Качмара В.Я., суддів: Гудима Л.Я., Кузьмича С.М.) у справі №500/7358/23,

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Тернопільської обласної ради (далі - Обласна рада, Рада, відповідач) в якому, з урахуванням заяви про збільшення / зменшення позовних вимог, просив:

- визнати незаконним рішення Обласної ради від 26.10.2023 №813 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Тернопільської обласної ради сьомого скликання» (далі - Рішення №813);

- поновити позивача на посаді голови Тернопільської обласної ради сьомого скликання (далі також - Посада);

- стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період, починаючи з 27.10.2023 і до дня ухвалення судового рішення у цій справі.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначалося, що відповідачем було допущено порушення вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і Регламенту Тернопільської обласної ради сьомого скликання під час проведення сесії та обмежено позивача у його правах.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.03.2024 у задоволені позову відмовлено.

4. Суд першої інстанції виходив з того, що депутатами використано процедуру звільнення голови Обласної ради, яка визначена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи наявність вимоги депутатів Ради, за підписами більше 1/3 депутатів про скликання сесії та прийняття оскаржуваного рішення більшістю голосів складу ради; таким чином Рішення №813 прийнято уповноваженим органом у межах наданих Законом повноважень, у визначений законом спосіб та за наявності передбачених законом підстав.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2024, задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_2 , рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято постанову якою позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Тернопільської обласної ради від 26.10.2023 №813 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Тернопільської обласної ради сьомого скликання».

Поновлено ОСОБА_1 на посаді голови Тернопільської обласної ради сьомого скликання, з 27.10.2023.

Стягнуто з Тернопільської обласної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 591 024 грн без утримання податку на доходи фізичних осіб та інших обов`язкових платежів.

6. Суд апеляційної інстанції виходив, зокрема, із відсутності передумов, передбачених частинами шостою-дев`ятою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що давали б можливість депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради, скликати позачергову сесію. Апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржуване Рішення №813 прийнято всупереч вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту, не уповноваженим на це суб`єктом, упереджено, з порушенням порядку та способу його прийняття.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї

7. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2024 скасувати, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.03.2024 - залишити в силі.

8. Підставою перегляду оскаржуваних судових рішень скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування частин шостої-десятої, тринадцятої статті 46, частини четвертої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у подібних правовідносинах. Крім того вказує, що підставою касаційного оскарження є пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України при цьому, зазначає, що всупереч статті 90 КАС України суд не дослідив всебічно, повно та об`єктивно зібрані у справі докази, зокрема, регламент Тернопільської обласної ради сьомого скликання, протоколи зборів депутатів, показання свідків тощо.

9. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

10. Касаційна скарга Тернопільської обласної ради до Верховного Суду надійшла 30.08.2024.

11. Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 30.08.2024 визначено колегію суддів у складі: головуючого судді - Жука А.В., суддів: Єресько Л.О., Мартинюк Н.М.

12. Ухвалою Верховного Суду від 30.09.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою Тернопільської обласної ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2024 у справі №500/7358/23.

13. Ухвалою Верховного Суду від 27.05.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

14. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.05.2026 визначено колегію суддів у складі: головуючого судді - Жука А.В., суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25 листопада 2020 року ОСОБА_1 обрано головою Тернопільської обласної ради

16. 27 вересня 2023 року до Обласної ради надійшла вимога 23 депутатів (більше 1/3 складу Ради) про скликання чергової сесії Ради, що зареєстрована під вхідним №1969/02 (далі - Вимога №1969), із включенням до порядку денного наступних питань:

- напрацювати та впровадити оборонні рішення у вигляді відповідної обласної програми;

- спрямувати вільні залишки коштів обласного бюджету на реалізацію обласної програми «Турбота» в частині реабілітації військовослужбовців та ветеранів;

- врегулювати резонансні питання функціонування Обласної ради;

- розглянути інші питання діяльності Ради.

17. 02 жовтня 2023 головою Обласної ради (в межах двотижневого строку) розглянуто Вимогу №1969 та листом №09-903 (далі - Лист) надано відповідь згідно якої: вказано про можливість розгляду даних питань за умови попереднього дотримання вимог і процедур, передбачених пунктом 9.5 «Регламенту Тернопільської обласної ради сьомого скликання», затвердженого рішенням Обласної ради від 03.02.2021 №75 (далі - Регламент); роз`яснено про віднесення до компетенції обласних військових адміністрацій, а не обласних рад, у період введення в Україні воєнного стану питань щодо змін у місцевий бюджет та здійснення перерозподілу видатків бюджету; крім того, роз`яснено про заплановану чергову сесію Ради в листопаді 2023 року.

18. 25 жовтня 2023 року за підписами 47 депутатів (більше 1/3 складу Ради) до Обласної ради подано вимогу про скликання сесії Ради та внесення до порядку денного сесії, питання про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Тернопільської обласної ради сьомого скликання, яка зареєстрована за №2159/09 (далі - Вимога №2159).

19. Цього ж дня, ОСОБА_1 розглянув Вимогу №2159 та видав розпорядження від 25.10.2023 №245 «Про скликання шостої сесії Тернопільської обласної ради сьомого скликання» (далі - Розпорядження №245) на 08.11.2023.

20. Також 25.10.2023 до Обласної ради надійшло повідомлення за підписами 22 депутатів про скликання шостої сесії Ради сьомого скликання, яке зареєстровано за вх. №2161/09 (далі - Повідомлення №2161). У цьому Повідомленні зазначено, що відповідно до частин сьомої та дев`ятої статті 46 та частини четвертої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підпунктів 6.5 та 6.6 пункту 6 Регламенту, беручи до уваги Вимогу №1969, Вимогу №2159/02, враховуючи, що в Україні введено воєнний стан, і це є винятковим випадком, депутати Обласної ради 7-го скликання, що нижче підписалися, скликають на 26.10.2023 на 10.00 год в конференц-залі Ради шосту сесію Ради з внесенням до порядку денного сесії наступних питань:

- Про визнання повноважень депутата Обласної ради сьомого скликання замість того, який вибув.

- Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Тернопільської обласної ради сьомого скликання.

21. В той же час, 25.10.2023 о 16:00 постійною комісією Обласної ради з питань розвитку місцевого самоврядування, архітектури, будівництва, енергетики, транспорту, дорожнього та житлово-комунального господарства (далі - Постійна комісія) протоколом №28 зафіксовано результати позитивного голосування Постійної комісії на пропозицію депутата ОСОБА_3 про розгляд Вимоги №1969 та Вимоги №2159/09. За результатами голосування, Постійною комісією прийнято рішення від 25.10.2023 №96/28 щодо скликання чергової сесії Тернопільської обласної ради сьомого скликання на 26.10.2023 о 10:00 год в конференц-залі Обласної ради, з внесенням до порядку денного сесії наступних питань:

1.Про визнання повноважень депутата Обласної ради сьомого скликання замість того, який вибув.

2.Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Тернопільської обласної ради сьомого скликання.

22. 26 жовтня 2023 року проведено пленарне засідання шостої сесії Тернопільської обласної ради, на якій прийнято спірне Рішення №813 про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Тернопільської обласної ради сьомого скликання.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

24. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

25. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційного провадження та правильність застосування норм матеріального права і повноту дотримання норм процесуального права судами попередніх інстанцій, колегія суддів зазначає наступне.

26. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Статтею 43 Конституції України громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

27. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі і по тексту - Закон №280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

28. Відповідно до частин першої-другої статті 55 Закону №280/97-ВР голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

Голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків, передбачених частинами четвертою та п`ятою цієї статті. Голова ради вважається звільненим з посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови.

29. Відповідно до частини четвертої статті 55 Закону №280/97-ВР у своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

Звільнення особи з посади голови ради не має наслідком припинення нею повноважень депутата цієї ради.

30. Правові засади скликання та організації сесій відповідної ради визначено положеннями статті 46 Закону №280/97-ВР, відповідно до частини першої якої сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

31. Відповідно до частини третьої статті 46 Закону №280/97-ВР першу сесію новообраної районної у місті, районної, обласної ради скликає відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості не більше п`яти осіб - представників партій (блоків), які набрали найбільшу кількість голосів на виборах. Члени тимчасової президії почергово головують на пленарних засіданнях ради до обрання голови ради. З часу обрання голови ради він веде пленарні засідання ради відповідно до вимог цього Закону та регламенту ради.

42. Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради (частина четверта статті 46 Закону №280/97-ВР).

43. Відповідно до частини шостої статті 46 Закону №280/97-ВР у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

У цих випадках сесія скликається:

1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;

2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.

44. Частиною сьомою статті 46 Закону №280/97-ВР визначено, що сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

45. Відповідно до частини дев`ятої статті 46 Закону №280/97-ВР у разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

46. При цьому, рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (частина десята статті 46 Закону №280/97-ВР).

47. Системний аналіз наведених норм матеріального права дозволяє дійти висновків, що сесія обласної ради може бути скликана на підставі пропозиції чи вимоги про скликання сесії не менше як однієї третини депутатів від загального складу обласної ради у конкретних випадках.

48. У разі, якщо має місце немотивована відмова голови обласної ради або ж у разі неможливості його скликати сесію ради - сесія скликається першим заступником чи заступником голови обласної ради.

49. У разі, якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою статті 46 Закону №280/97-ВР, тобто з моменту звернення не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради про скликання сесії - сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

50. Положення статті 55 Закону №280/97-ВР про те, що питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради, за своєю суттю, є нормами загального правового характеру, які не визначають процедуру, порядок чи підстави призначення сесії відповідної ради.

51. При цьому, стаття 46 Закону №280/97-ВР не виокремлює процедуру звернення депутатів відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійної комісії ради, скликати сесію, як окремий вид такого права (повноваження).

52. У своєму системному зв`язку з нормами частини шостої-дев`ятої статті 46 Закону №280/97-ВР право, передбачене частиною сьомою цієї статті, виникає за наявності підстав наведених у частинах шостій-дев`ятій статті 46 Закону №280/97-ВР.

53. Повертаючись до матеріалів цієї справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про те, що в розглядуваному випадку, підстав, які б надавали депутатам Тернопільської обласної ради та Постійній комісії права на скликання сесії 26.10.2023 не було, оскільки в двотижневий строк головою Тернопільської обласної ради розглянуто Вимогу №2159 та скликано сесію Розпорядженням №245 на поставлене у вимозі питання щодо звільнення ОСОБА_1 з посади голови Тернопільської обласної ради сьомого скликання.

54. Отже, за встановлених у справі обставин, не настали умови, за яких депутати Тернопільської обласної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, чи відповідна постійна комісія, отримали би повноваження скликати сесію Обласної ради на 26.10.2023 відповідно до частини дев`ятої статті 46 Закону №280/97-ВР.

55. На підставі наведеного Верховний Суд констатує відсутність законних підстав для скликання чергової шостої сесії Тернопільської обласної ради сьомого скликання на 10:00 год 26.10.2023.

56. Відсутність же законодавчо визначених підстав для скликання сесії відповідної обласної ради, тобто її нелегітимність, призводить до протиправності проведення її пленарних засідань і, як наслідок, наявності підстав для скасування будь-яких рішень, прийнятих на таких пленарних засіданнях, як неправових.

57. Подібна правова позиція сформована у постанові Верховного Суду від 22.04.2020 у справі №360/2169/19 та підтримана у постанові Верховного Суду від 04.06.2020 у справі №802/1463/18-а.

58. У спірних правовідносинах слід також ураховувати, що Верховний Суд у постанові від 25.07.2019 у справі № 826/13000/18 сформулював загальні підходи до оцінки та значення правової процедури. Так, у цій постанові Верховний Суд визначив, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Суд наголосив, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи. Принципи правової процедури вже стали універсальними через рішення Європейського суду з прав людини і поширюються як на процесуальне судочинство, так і на правові процедури, яких повинні дотримуватися суб`єкти владних повноважень під час прийняття відповідних актів стосовно прав, свобод та законних інтересів людини.

59. Ураховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов вірних висновків про те, що оскаржуване у справі Рішення Тернопільської обласної ради від 26.10.2023 №813 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Тернопільської обласної ради сьомого скликання» прийнято всупереч вимогам Закону №280/97-ВР та з порушенням порядку його прийняття.

60. Доходячи висновків про наявність підстав для задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального права, повно і всебічно дослідив зібрані у справі докази та не допустив порушення норм процесуального права.

61. Доводи касаційної скарги наведеного не спростовують.

62. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

63. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина п`ята статті 242 КАС України).

64. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

65. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційного провадження, колегія суддів дійшла висновків про те, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

66. Колегія суддів уважає, що Судом надано відповідь на всі доводи, які можуть вплинути на правильне вирішення справи на цій стадії судового розгляду.

67. Судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 2, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Тернопільської обласної ради залишити без задоволення.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2024 року у справі №500/7358/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.

..................................

..................................

..................................

А.В. Жук

М.В. Білак

Л.О. Єресько

Судді Верховного Суду