Постанова від 08 червня 2026 р. у справі №160/17344/25 — Третій апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

09 червня 2026 року справа 160/17344/25

Третій апеляційний адміністративний суду складі колегії:

головуючий суддя Суховаров А.В.

судді Головко О.В., Ясенова Т.І.,

розглянувши в письмовому провадженні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.10.2025 (суддя Серьогіна О.В.) в адміністративній справі за позовом Підгородненської міської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області до Державної аудиторської служби України про скасування висновку про результати моніторингу публічної закупівлі, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "УКРАЇНА-БУДСЕРВІС"

ВСТАНОВИВ:

Підгородненська міська рада Дніпропетровського району Дніпропетровської області 12.06.2025 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просить визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 29.05.2025 року (інформацію опубліковано в електронній системі закупівель за номером UA-2025-03-28-010688-a) про результати моніторингу публічної закупівлі “Будівництво захисної споруди цивільного захисту (укриття) для учасників освітнього процесу Спаського ліцею Підгородненської міської ради Дніпропетровської області за адресою: вул. Козинця, 74Б, с. Спаське, Дніпропетровська область, Дніпровський район”.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.10.2025 позов задоволено. Прийняте рішення суд мотивував тим, що договірна ціна, надана учасником ТОВ «УКРАЇНА-БУДСЕРВІС», відповідає вимогам тендерної документації замовника, а оскаржуваний висновок не відповідає критеріям законності та пропорційності, встановленим частиною 2 статті 2 КАС України.

В апеляційній скарзі Державна аудиторська служба України просить рішення суду скасувати та прийняти нове судове рішення яким відмовити у задоволенні позовних вимоги. Посилаються на те, що виявлені в ході проведення моніторингу закупівлі свідчать про порушення пункту 43 Особливостей оскільки тендерна документація не відповідала вимогам законодавства. Надана у складі тендерної пропозиції ТОВ «УКРАЇНА-БУДСЕРВІС» договірна ціна не відповідає вимогам Додатку 30 до Настанови з визначення вартості будівництва в частині незазначення інформації щодо нормативного документа в графі «Визначена згідно з___»; програмний комплекс АВК-5 є лише інструментом для складання кошторисної документації, і автоматичне формування документа програмою не замінює обов`язку учасника перевірити та забезпечити повне дотримання вимог до оформлення. Надані учасником документи мають невідповідність щодо виду договірної ціни, у гарантійному листі зазначено вид «динамічна», а у файлі «Кошторисний розрахунок. Договірна ціна» - «тверда», що є порушенням пункту 43 Особливостей. Зобов`язання здійснити заходи щодо недопущення порушень у подальшому є чітким та зрозумілим способом усунення порушень, що має лише спонукальний характер.

Переглядаючи справу, колегія суддів виходить з наступного.

Підгородненською міською радою 28.03.2025 розміщено оголошення про проведення відкритих торгів (Ідентифікатор закупівлі UA-2025-03-28-010688-a) за предметом закупівлі "Будівництво захисної споруди цивільного захисту (укриття) для учасників освітнього процесу Спаського ліцею Підгородненської міської ради Дніпропетровської області за адресою: вул. Козинця, 74Б, с.Спаське, Дніпропетровська область, Дніпровський район" очікуваною вартістю 51265464,00 грн. Разом з оголошенням оприлюднено тендерну документацію з додатками.

Згідно з реєстром отриманих тендерних пропозицій за оголошенням тендерної закупівлі з унікальним номером UA-2025-03-28-010688-a було подано пропозицію одного учасника ТОВ "УКРАЇНА-БУДСЕРВІС" на суму 50492633,87 грн.

За результатами проведеної процедури закупівлі протокольним рішенням №5 від 25.04.2025 учасника ТОВ "УКРАЇНА-БУДСЕРВІС" визнано переможцем процедури закупівлі та прийнято рішення про намір укласти договір про закупівлю із переможцем.

Між Підгородненською міською радою (замовник) та ТОВ "УКРАЇНА-БУДСЕРВІС" (підрядник) 09.05.2025 укладено договір про закупівлю №41, згідно умов якого підрядник зобов`язується виконати роботи "Будівництво захисної споруди цивільного захисту (укриття) для учасників освітнього процесу Спаського ліцею Підгородненської міської ради Дніпропетровської області за адресою: вул. Козинця, 74Б, с. Спаське, Дніпропетровська область, Дніпровський район", а замовник оплатити виконані роботи. Договір набирає чинності з моменту підписання і діє до 31.12.2025 та до повного виконання сторонами своїх зобов`язань.

Наказом Держаудитслужби №134 від 06.05.2025 року “Про початок моніторингу процедур закупівель/закупівель” розпочато моніторинг процедури закупівлі UA-2025-03-28-010688-a, яка проводилась Підгородненською міською радою.

В період з 07.05.2025 по 28.05.2025 Держаудитслужбою проведено моніторинг, за наслідками якого складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 29.05.2025, відповідно до якого за результатами розгляду тендерної пропозиції ТОВ “УКРАЇНА-БУДСЕРВІС” встановлено порушення вимог пункту 43 Особливостей, а саме:

надана у складі тендерної пропозиції ТОВ “УКРАЇНА- БУДСЕРВІС” договірна ціна не відповідає вимогам Додатку 30 кошторисних норм України “Настанови з визначення вартості будівництва”, які затверджені наказом Мінрегіону від 01.11.2021 року № 281 (далі – Настанова) в частині незазначення інформації щодо нормативного документа в графі “Визначена згідно з__”;

надані учасником ТОВ “УКРАЇНА-БУДСЕРВІС” документи (гарантійний лист про погодження з проєктом договору, викладеним у Додатку № 4 до тендерної документації, яким підтверджує згоду з проєктом договору та істотними умовами цього договору, в якому зазначено вид договірної ціни – динамічна, позаяк, файл “Кошторисний розрахунок. Договірна ціна.pdf.p7s” стор. 3-4, що містить вид договірної ціни – тверда) мають невідповідність щодо виду договірної ціни.

Також, у висновку зазначено, що за результатами аналізу питань щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону та Особливостей, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, відповідності умов тендерної документації та проєкту договору про закупівлю умовам Рамковій угоді – порушень не встановлено.

Пунктом “Зобов`язання щодо усунення порушень законодавства в сфері державних закупівель” висновку викладені зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, та вказано, що Держаудитслужба зобов`язує здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Вважаючи протиправним такий висновок, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Відповідно до пунктів 7, 8, 9 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ адміністративні стягнення.

Відповідно до частин 6, 7 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі. Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.

При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.

Кабінетом Міністрів України постановою №1178 від 12.10.2022 затверджено Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (Особливості).

Відповідно до пункту 3 Особливостей замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі", проводять закупівлі з урахуванням цих особливостей.

Відповідно до пункту 24 Особливостей замовник самостійно та безоплатно через авторизований електронний майданчик оприлюднює в електронній системі закупівель відповідно до Порядку №1082, та цих Особливостей оголошення про проведення відкритих торгів та тендерну документацію не пізніше ніж за сім днів до кінцевого строку подання тендерних пропозицій.

Відповідно до частини 8 статті 12 Закону України "Про публічні закупівлі" подання інформації під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель.

Відповідно до пункту 28 Особливостей в редакції, чинній на час оприлюднення оголошення про проведення відкритих торгів тендерна документація формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону з урахуванням цих особливостей.

Замовник в тендерній документації обов`язково зазначає інформацію про прийняття чи неприйняття до розгляду тендерної пропозиції, ціна якої є вищою, ніж очікувана вартість предмета закупівлі, визначена замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів.

Якщо замовник зазначає в тендерній документації про прийняття до розгляду тендерної пропозиції, ціна якої є вищою, ніж очікувана вартість предмета закупівлі, визначена замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів, він повинен зазначити про прийнятний відсоток перевищення ціни тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі над очікуваною вартістю предмета закупівлі, визначеної замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів.

Якщо замовник не зазначив про прийняття до розгляду тендерної пропозиції, ціна якої є вищою, ніж очікувана вартість предмета закупівлі, визначена замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів, та/або не зазначив прийнятний відсоток перевищення, або відсоток перевищення є більшим, ніж зазначений замовником в тендерній документації, то замовник відхиляє таку тендерну пропозицію відповідно до абзацу четвертого підпункту 2 пункту 44 цих особливостей.

У тендерній документації відомості, наведені у пункті 2 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», визначаються відповідно до вимог, зазначених в абзацах шостому - восьмому цього пункту.

У тендерній документації зазначаються:

один або кілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 Закону з урахуванням положень цих особливостей та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників процедури закупівлі установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством;

підстави для відмови в участі у відкритих торгах, встановлені пунктом 47 цих особливостей, та інформація про спосіб підтвердження відсутності підстав для відхилення. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відсутність підстав для відхилення тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі та/або переможця, визначених пунктом 47 цих особливостей, у разі, коли така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України Про доступ до публічної інформації, та/або міститься у відкритих публічних електронних реєстрах, доступ до яких є вільним, та/або може бути отримана електронною системою закупівель шляхом обміну інформацією з іншими державними системами та реєстрами.

Для об`єднання учасників як учасника процедури закупівлі замовником зазначаються умови щодо надання інформації та способу підтвердження відповідності таких учасників об`єднання установленим кваліфікаційним критеріям та підставам, визначеним пунктом 47 цих особливостей.

Тендерна документація може містити правила зазначення в договорі про закупівлю грошового еквівалента в національній чи іноземній валюті за офіційним курсом, установленим Національним банком станом на дату розкриття тендерних пропозицій.

Відповідно до частини 3-5 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Тендерна документація може містити правила зазначення в договорі про закупівлю грошового еквівалента в національній чи іноземній валюті за офіційним курсом, установленим Національним банком України станом на дату проведення електронного аукціону.

Відповідно до частини 3 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Відповідно до пункту 43 Особливостей, якщо замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі виявлено невідповідності в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у тендерній пропозиції та/або подання яких передбачалося тендерною документацією, він розміщує у строк, який не може бути меншим, ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель.

Під невідповідністю в інформації та/або документах, які надаються учасником процедури закупівлі на виконання вимог технічної специфікації до предмета закупівлі, вважаються помилки, виправлення яких не призводить до зміни предмета закупівлі, запропонованого учасником процедури закупівлі у складі його тендерної пропозиції, найменування товару, марки, моделі тощо.

Відповідно до кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 року № 281 (далі — Настанова), пунктом 5.2 розділу V визначено, що договірна ціна є кошторисом вартості підрядних робіт, який узгоджений замовником, і використовується при проведенні взаєморозрахунків. Форму договірної ціни наведено у додатку 30 цієї Настанови.

Додатком 30 до Настанови затверджена форма договірної ціни, яка містить, зокрема, рядок «Визначена згідно з___», що має бути заповнений.

Відповідно до пункту 1.2 Розділу 1 Настанови, договірна ціна — кошторис, яким визначається вартість будівельних робіт, узгоджена сторонами (замовником та підрядником) та обумовлена у договорі.

Щодо першого порушення, зазначеного у висновку (незаповнення графи «Визначена згідно з___»), колегія суддів зазначає наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, тендерна документація замовника не містить вимог щодо складання (оформлення) договірної ціни за формою, визначеною Настановою, та не містить вимог щодо обов`язкових для заповнення полів. Розділ ІІІ Додатку 2 тендерної документації передбачає лише надання договірної ціни як документа, що підтверджує відповідність пропозиції технічним вимогам, без деталізації вимог до заповнення окремих полів форми.

На виконання вимог тендерної документації учасником надано файл «Кошторисний розрахунок. Договірна ціна.pdf.p7s», в якому міститься розрахунок договірної ціни. Договірна ціна сформована у програмному комплексі АВК-5, який розроблений з урахуванням наказу Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 року № 281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві».

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що за відсутності у тендерній документації конкретних вимог щодо заповнення всіх полів форми договірної ціни відповідно до Додатку 30 Настанови, незаповнення учасником графи «Визначена згідно з___» не може бути кваліфіковано як порушення вимог тендерної документації, яке мало б наслідком застосування процедури, передбаченої пунктом 43 Особливостей.

Доводи апелянта про те, що програмний комплекс АВК-5 є лише інструментом і не замінює обов`язку учасника перевірити повне дотримання вимог, не спростовують того факту, що тендерна документація замовника не встановлювала конкретних вимог щодо заповнення зазначеної графи.

Щодо другого порушення (невідповідність щодо виду договірної ціни), колегія суддів зазначає наступне.

Як встановлено судом, у пункті 3.1 Додатку 4 «Проєкт договору» тендерної документації зазначено, що договірна ціна визначається сторонами як динамічна. Учасником ТОВ «УКРАЇНА-БУДСЕРВІС» надано гарантійний лист про погодження з проєктом договору, яким підтверджено згоду з проєктом договору та з істотними умовами даного договору, в якому зазначено вид договірної ціни — динамічна. Водночас у файлі «Кошторисний розрахунок. Договірна ціна.pdf.p7s» поле «Вид договірної ціни» заповнене як «тверда».

Колегія суддів враховує, що тендерна документація замовника не встановлювала жодних додаткових вимог щодо виду договірної ціни та її складових у розрахунку договірної ціни. Вимоги щодо ціни тендерної пропозиції стосувалися лише чіткого визначення вартості пропозиції та розрахунку у програмному комплексі АВК.

Відповідно до пункту 1.2 Розділу 1 Настанови, договірна ціна — кошторис, яким визначається вартість будівельних робіт, узгоджена сторонами (замовником та підрядником) та обумовлена у договорі. Таким чином, договірна ціна (її розмір) остаточно визначається на стадії підписання договору за результатами електронного аукціону, а її вид (тверда або динамічна) вказується саме при підписанні договору про закупівлю та додатків до нього.

Учасник, надавши гарантійний лист, підтвердив свою згоду укласти договір на умовах, визначених замовником у Додатку № 4 до тендерної документації, тобто з динамічною договірною ціною. Зазначення у розрахунку договірної ціни виду «тверда» є формальною невідповідністю, яка не впливає на зміст тендерної пропозиції та не змінює предмет закупівлі. Істотні умови укладеного договору про закупівлю не відрізняються від змісту тендерної пропозиції за результатами аукціону переможця процедури закупівлі.

Колегія суддів також зазначає, що навіть якщо визнати наявність зазначених невідповідностей, вони підпадають під дію пункту 43 Особливостей як невідповідності, виправлення яких не призводить до зміни предмета закупівлі. Проте це свідчить не про порушення з боку учасника, а про те, що замовник мав можливість розмістити повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей. Водночас сам по собі факт нерозміщення такого повідомлення не може бути підставою для визнання висновку про результати моніторингу правомірним, оскільки зазначені невідповідності мають формальний характер і не вплинули на результат закупівлі.

Щодо зобов`язальної частини висновку колегія суддів зазначає наступне.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що висновок є нечітким, оскільки орган фінансового контролю не визначив конкретно, які заходи необхідно застосувати замовнику, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, та послався на постанову Верховного Суду від 26.01.2023 року у справі № 160/3289/21.

Апелянт у скарзі посилається на постанову Верховного Суду від 01.02.2024 року у справі № 160/18391/22, в якій суд касаційної інстанції дійшов висновку, що зобов`язання здійснити заходи щодо недопущення встановлених порушень у подальшому має лише спонукальний характер, направлений на забезпечення у майбутньому виконання вимог законодавства у сфері закупівель, а тому не створює для позивача правових наслідків за цією закупівлею.

Колегія суддів зазначає, що незалежно від оцінки зобов`язальної частини висновку, ключовим питанням у цій справі є правомірність констатуючої частини висновку, тобто обґрунтованість встановлених порушень. Оскільки колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість встановлених у висновку порушень пункту 43 Особливостей, висновок про результати моніторингу процедури закупівлі в цілому є протиправним та підлягає скасуванню.

Разом з тим, колегія суддів враховує правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 01.02.2024 року у справі № 160/18391/22, відповідно до якої зобов`язання здійснити заходи щодо недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення, є чітким та зрозумілим способом усунення порушень, що має спонукальний характер. Проте зазначена правова позиція стосується випадків, коли порушення дійсно мали місце, що у цій справі не підтверджено.

Апеляційний суд враховує усталену практику Європейського суду з прав людини, який неодноразово відзначав, що рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторін (див. п.п. 29– 30 рішення ЄСПЛ у справі «Руїз Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain), заява № 18390/91, від 09.12.1994). При цьому, право на обґрунтоване рішення дозволяє вищим судам просто підтверджувати мотиви, надані нижчими судами, не повторюючи їх (див. пункт 30 рішення ЄСПЛ у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» (Hirvisaari v. Finland), заява № 49684/99, від 27.09.2001).

Підсумовуючи наведене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що висновок Держаудитслужби від 29.05.2025 про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2025-03-28-010688-a є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки встановлені у ньому порушення пункту 43 Особливостей не знайшли свого підтвердження.

З урахуванням доводів і заперечень сторін, наданих ними доказів, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 241-244, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.10.2025 – без змін.

Постанова набирає законної сили 09.06.2026 та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя А.В. Суховаров

судді О.В. Головко

судді Т.І. Ясенова