Постанова від 01 червня 2026 р. у справі №320/29023/23 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/29023/23 Суддя (судді) першої інстанції: Лисенко В.І.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2026 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Безименної Н.В., Карпушової О.В.,

за участю секретаря Коренко Ю.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Яготинської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 січня 2025 р. у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Бориспільської окружної прокуратури Олександр Доброскок в інтересах держави в особі Держаної екологічної інспекції Столичного округу до Яготинської міської ради про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії

В С Т А Н О В И Л А

До Київського окружного адміністративного суду звернувся Перший заступник керівника Бориспільської окружної прокуратури Олександр Доброскок в інтересах держави в особі Держаної екологічної інспекції Столичного округу з позовом до Яготинської міської ради, у якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Яготинської міської ради щодо невжиття заходів до виготовлення спеціального паспорта на місце видалення відходів, розташоване поблизу вулиці Кільцева міста Яготин Бориспільського району Київської області та зобов`язати Яготинську міську раду вжити заходів для оформлення та отримання спеціального паспорта на зазначене місце видалення відходів;

- визнати протиправною бездіяльність Яготинської міської ради в частині невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення документації із землеустрою на відведення земельної ділянки поблизу вулиці Кільцева міста Яготин орієнтовною площею 10 га з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж, а також здійснення державної реєстрації права на неї;

- зобов`язати Яготинську міську раду забезпечити виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки поблизу вулиці Кільцевої міста Яготин Бориспільського району Київської області орієнтовною площею 10 га з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж, а також здійснення державної реєстрації прав на неї.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 28 січня 2025 року позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу в якій просить скасувати останнє та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову. На думку апелянта, рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом встановлено, що Бориспільською окружною прокуратурою в ході реалізації конституційної функції представництва інтересів держави в суді проведено вивчення стану законності у сфері забезпечення екологічної безпеки, у тому числі при використанні природних ресурсів та екологічної безпеки поводження з відходами на території Яготинської міської ради.

За результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді встановлено, що на території Яготинської міської ради розташовано діюче стихійне сміттєзвалище побутових відходів, яке до 2010 року мало статус місця видалення відходів з отримання лімітів на їх розміщення.

Згідно листа Яготинської міської ради від 15.12.2021, адресованого позивачу, убачається, що площа стихійного сміттєзвалища збільшилася до 10 га., а обсяг накопичених відходів збільшився до критично-небезпечного рівня. З метою недопущення погіршення екологічного та епідеміологічного стану м. Яготина, територію було огороджено по периметру бетонною огорожею. Також, у листі відповідач зазначив, що оскільки ділянки твердих побутових відходів розміщуються за межами міста, у зв`язку з чим, виконавчий орган не має законних підстав для проведення заходів, спрямованих на державну реєстрацію права комунальної власності на земельну ділянку, розміщену по вул. Кільцева в м. Яготині. Питання щодо державної реєстрації пава комунальної власності на дану земельну ділянку не вирішувалося.

Крім того, у листі звернув увагу, що впродовж останніх років ним активно вирішується питання щодо відведення земельної ділянки для проектування та будівництва полігону твердих побутових відходів з урахуванням норм чинного законодавства.

Зокрема, 30.12.2020 прийнято розпорядження РДА №305 "Про затвердження детального платну території в адміністративних межах Райківщинської сільської ради Яготинського району за межами населеного пункту, з метою відведення земельної ділянки в постійне користування комунальному підприємству Яготинської міської ради "Комунальник" під розміщення твердих побутових відходів, на підставі чого рішенням Яготинської міської ради від 24.06.2021 передано останньому земельну ділянку площею 5,070 га для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування ( під розміщення полігону твердих побутових відходів. На даний час вирішується питання щодо виготовлення проектної документації для будівництва полігону.

Вважаючи, що оскільки правовстановлюючі документи на вищевказану земельну ділянку під сміттєзвалище для захоронення твердих побутових відходів відповідачем не оформлено, кадастровий номер не присвоєно, межі в натурі на місцевості не винесені, паспорт на місце видалення відходів, що розташоване на території Яготинської міської ради, виготовлено не було, керівник окружної прокуратури звернувся до суду з даним позовом задля захисту інтересів держави.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що на території Яготинської міської ради фактично експлуатується місце видалення твердих побутових відходів, однак відповідачем не забезпечено виготовлення спеціального паспорта місця видалення відходів, не оформлено документацію із землеустрою на земельну ділянку, на якій розташоване сміттєзвалище, не здійснено винесення її меж у натурі та державну реєстрацію речових прав на неї. Суд дійшов висновку, що такі обставини свідчать про невиконання Яготинською міською радою покладених на неї законодавством у сфері поводження з відходами та земельних відносин обов`язків, що утворює протиправну бездіяльність. При цьому суд зазначив, що вжиття відповідачем заходів щодо створення нового полігону твердих побутових відходів не спростовує факту наявності триваючих порушень стосовно існуючого місця видалення відходів та не звільняє його від обов`язку оформити паспорт місця видалення відходів і правовстановлюючі документи на земельну ділянку. Враховуючи встановлені обставини та відсутність доказів усунення виявлених порушень, суд визнав позовні вимоги обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Ключовим питанням у цій справі є наявність або відсутність у першого заступника керівника Бориспільської окружної прокуратури права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Столичного округу.

У позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Державна екологічна інспекція Столичного округу. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, тому із цим позовом звертається саме прокурор.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

Частиною 3 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (ч.4 ст. 53 КАС України).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ч.5 ст. 53 КАС України).

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон України "Про прокуратуру"), статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення такого захисту проявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, коли він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неефективною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, усупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен зазначити, а суд - перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

В даній справі, як на підставу для звернення до суду прокурор посилався на частину третю статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статтю 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" й зазначив, що Державна екологічна інспекція Столичного округу як спеціально уповноважений орган на здійснення контролю за виготовлення спеціального паспорта на місце видалення відходів, не вживав заходів, спрямованих зобов`язання органу забезпечити виготовлення документації з землеустрою.

Отже, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Державна екологічна інспекція Столичного округу. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, тому із цим позовом звертається саме прокурор.

З наведених положень законодавства вбачається, що для виникнення у прокурора права на звернення до суду необхідною є сукупність двох умов: по-перше, має існувати порушений або оспорюваний інтерес держави; по-друге, такий інтерес повинен залишитися без належного захисту з боку органу, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження.

При цьому прокурор не може розглядатися як альтернативний суб`єкт звернення до суду замість відповідного органу державної влади.

Велика Палата Верховного Суду у постановах від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, від 11 лютого 2020 року у справі №9901/614/19 та від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 сформувала правовий висновок, відповідно до якого прокурор виконує субсидіарну роль та не може підміняти компетентний орган, який наділений відповідними повноваженнями щодо захисту інтересів держави.

Вирішуючи питання про наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором, суд зобов`язаний встановити не лише факт бездіяльності компетентного органу, а й наявність у такого органу повноважень на звернення до суду з відповідними вимогами.

Колегія суддів також вважає за необхідне перевірити, чи наділений орган, в інтересах якого прокурор звернувся до суду, повноваженнями на пред`явлення заявлених у цій справі вимог.

Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275, Державна екологічна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів України та який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Основними завданнями Державної екологічної інспекції України є реалізація державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів.

Для виконання покладених завдань Держекоінспекцію наділено повноваженнями щодо проведення перевірок, видачі обов`язкових до виконання приписів, складання протоколів про адміністративні правопорушення, пред`явлення претензій та визначення розміру шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства, а також звернення до суду у випадках, прямо передбачених законом.

Колегія суддів зазначає, що право Державної екологічної інспекції на звернення до суду не є загальним, а має спеціальний характер та може реалізовуватися виключно у випадках і спосіб, прямо визначених законом. Відтак сам по собі факт здійснення Держекоінспекцією контрольних функцій у сфері охорони навколишнього природного середовища не свідчить про наявність у неї права на пред`явлення будь-яких позовів, які стосуються відповідної сфери правовідносин. Вирішальним у такому випадку є встановлення конкретної норми закону, яка прямо наділяє цей орган повноваженнями на звернення до суду із відповідними вимогами. Разом з тим колегією суддів не встановлено положень законодавства, які б надавали Державній екологічній інспекції право на звернення до адміністративного суду з вимогами, заявленими у цій справі.

Водночас аналіз положень законодавства, яке регулює діяльність Державної екологічної інспекції України, не свідчить про наділення цього органу повноваженнями на звернення до адміністративного суду з вимогами про зобов`язання органу місцевого самоврядування виготовити документацію із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, здійснити державну реєстрацію речових прав на земельну ділянку, встановити її межі в натурі або оформити паспорт місця видалення відходів.

Зазначені дії належать до компетенції відповідного органу місцевого самоврядування та пов`язані зі здійсненням ним власних самоврядних повноважень у сфері земельних відносин та поводження з відходами.

Фактично заявлені у цій справі позовні вимоги спрямовані на спонукання Яготинської міської ради до реалізації наданих їй законом владних управлінських функцій та прийняття рішень з питань, віднесених до її виключної компетенції. За таких обставин колегія суддів доходить висновку, що Державна екологічна інспекція Столичного округу не є органом, уповноваженим державою на пред`явлення саме таких вимог, а відтак відсутні підстави вважати, що прокурор правомірно звернувся до суду в її інтересах у спірних правовідносинах.

Отже, Державна екологічна інспекція не є суб`єктом владних повноважень, якому законом надано право вимагати в судовому порядку реалізації органом місцевого самоврядування зазначених повноважень.

Також, під час судового розгляду представник Державної екологічної інспекції Столичного округу підтвердив, що інспекція не вживала заходів щодо самостійного звернення до суду із заявленими у цій справі вимогами. При цьому він зазначив, що підставою для такого звернення, на його думку, мало б передувати проведення інспекційної перевірки та фіксація відповідних порушень, однак такі заходи державного нагляду (контролю) інспекцією не здійснювалися. Також представник інспекції вказав на відсутність необхідного фінансування для сплати судового збору, що, за його твердженням, унеможливлювало самостійне звернення органу до суду.

Колегія суддів критично оцінює пояснення представника Державної екологічної інспекції Столичного округу про неможливість самостійного звернення до суду через відсутність проведеної інспекційної перевірки. Суду не наведено жодної норми законодавства, яка б ставила реалізацію права на звернення до суду у залежність від попереднього проведення заходів державного нагляду (контролю) у спірних правовідносинах. Водночас сама по собі відсутність перевірки не свідчить про неможливість вжиття компетентним органом інших передбачених законом заходів реагування та не підтверджує наявності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави.

За таких обставин колегія суддів доходить висновку, що законодавством не передбачено повноважень Державної екологічної інспекції Столичного округу на звернення до адміністративного суду саме з такими позовними вимогами.

Оскільки представництво прокурором інтересів держави має похідний характер від повноважень органу, в інтересах якого він діє, відсутність у такого органу права на пред`явлення відповідного позову виключає можливість здійснення прокурором представництва інтересів держави у даних правовідносинах.

Сам по собі факт наявності порушень вимог природоохоронного законодавства та суспільна значимість порушених питань не можуть бути самостійною підставою для представництва прокурором інтересів держави, оскільки таке представництво допускається виключно у випадках та порядку, прямо передбачених законом.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що прокурором не доведено наявності передбачених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» підстав для представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції Столичного округу.

Відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, якщо після відкриття провадження у справі встановлено відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави, така обставина має наслідком залишення позову без розгляду.

З огляду на викладене колегія суддів вважає, що суд першої інстанції не перевірив належним чином наявність у прокурора передбачених законом підстав для представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції Столичного округу та помилково перейшов до вирішення спору по суті.

Колегія суддів також враховує правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 03.03.2025 у справі №260/4199/22, відповідно до якої встановлення після відкриття провадження у справі відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави має наслідком залишення позову без розгляду.

Встановлення після відкриття провадження у справі відсутності передбачених законом підстав для представництва прокурором інтересів держави свідчить про неможливість подальшого розгляду такого позову по суті та відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, є підставою для залишення позову без розгляду.

Згідно норм ч. 1 ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Наведене є підставою для часткового задоволення апеляційної скарги, скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про залишення позову без розгляду.

Керуючись ст. ст. 240, 242-244, 250, 271, 272, 286, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Яготинської міської ради - задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 січня 2025року-скасувати.

Адміністративний позов Першого заступника керівника Бориспільської окружної прокуратури Олександра Доброскока в інтересах держави в особі Держаної екологічної інспекції Столичного округу до Яготинської міської ради про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді Н.В. Безименна

О.В. Карпушова

Повне судове рішення складено «08» червня 2026 року.