Постанова від 07 червня 2026 р. у справі №420/21440/25 — П'ятий апеляційний адміністративний суд

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

————————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 червня 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/21440/25

Головуючий в 1 інстанції: Хом`якова В.В.

Місце та час укладення судового рішення «--:--»: м.Одеса

Повний текст судового рішення складений: 03.09.2025

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Крусяна А.В.,

суддів Шевчук О.А., Яковлєва О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2025 року у справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області до Південного офісу Держаудитслужби, третя особа товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна фірма Паритетбудінвест», про визнання протиправним та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И В:

02.07.2025 Служба відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області звернулася до суду з позовом до Південного офісу Держаудитслужби, третя особа ТОВ «Будівельна фірма Паритетбудінвест» про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2025-04-22-010822-а від 23.06.2025.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що за результатом моніторингу процедури закупівлі №UA-2025-04-22-010822-а (послуги з комплексного утримання пунктів пропуску через державний кордон для автомобільного сполучення за переліком №2: «Малоярославець 1 - Чадир - Лунга», «Серпневе 1 – Басараб`яска», «Лісне - Сеіць», «Старокозаче - Тудора») відповідач склав висновок від 23.06.2025 про порушення замовником тендеру вимог абз.1, 10 п.28 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», а саме: в окремих додатках до тендерної документації (надалі – ТД) не містяться вимоги щодо надання учасникам у складі тендерної пропозиції інформації та документів, визначених у п.2 «Забезпечення тендерної пропозиції» розділу III «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» ТД, та щодо надання переможцем інформації та документів, визначених у п.5 «Забезпечення виконання договору про закупівлю» розділу VI «Результати відкритих торгів та укладання договору про закупівлю» ТД. На думку позивача, він не порушив вимоги формування ТД, оскільки саме в ТД п.2 розділу III «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» міститься вимога надання у складі тендерної пропозиції забезпечення тендерної пропозиції у формі безумовної та безвідкличної банківської гарантії, а в п.5 «Забезпечення виконання договору про закупівлю» розділу VI «Результати відкритих торгів та укладання договору про закупівлю» ТД вимагається від учасника-переможця надати замовнику в електронному вигляді забезпечення виконання договору. Крім того, вказані вимоги зазначені в оголошенні про проведення відкритих торгів на закупівлю. Позивач вважає, що дублювання такої інформації в додатках до ТД є недоцільним та не є порушенням вимог абз.1, 10 п.28 Особливостей. Крім того, позивач зазначає, що висновок Держаудитслужби не відповідає вимогам ч.7 ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі» та ст.2 КАС України, оскільки не містить конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити замовнику для усунення порушень.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03.09.2025 у задоволенні позову відмовлено, виходячи з того, що абз.10 п.28 Особливостей прямо передбачено обов`язок замовника оформлювати як окремі додатки до ТД переліки документів та/або інформації, які подаються учасниками процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції, а також документи та/або інформацію, які подаються переможцем процедури закупівлі. Суд зауважив, що саме такий спосіб викладення вимог законодавець визначив як обов`язковий для забезпечення чіткості, передбачуваності та прозорості процедур публічних закупівель, а викладення зазначених вимог безпосередньо у тексті тендерної документації без їх окремого оформлення у вигляді додатків не відповідає визначеному законом порядку.

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи та порушення норм матеріального, процесуального права, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначає, що ТД розроблялась відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі» та з урахуванням Особливостей, а тому відсутні підстави про порушення абз.1, 10 п.28 Особливостей щодо оформлення ТД та оголошення про проведення відкритих торгів на закупівлю послуг. Разом з тим, позивач наголосив на тому, що ані Законом, ані Особливостями не визначено який саме перелік документів та/або інформація, які подаються учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції, та перелік документів та/або інформації, які подаються переможцем процедури закупівлі, повинні оформлятися як окремі додатки до ТД.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вона не підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що 22.04.2025 Службою відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області в електронній системі закупівель оприлюднено оголошення про проведення відкритих торгів №UA-2025-04-22-010822-а «Послуги з комплексного утримання пунктів пропуску через державний кордон для автомобільного сполучення за переліком №2: «Малоярославець 1 - Чадир - Лунга», «Серпневе 1 – Басараб`яска», «Лісне - Сеіць», «Старокозаче - Тудора», код за Єдиним закупівельним словником: ДК 021:2015:79990000-0: різні послуги, пов`язані з діловою сферою. /а.с12-21/

За результатами проведеної процедури закупівлі позивачем визначено переможцем учасника ТОВ «Будівельна фірма «Паритетбудінвест» (код ЄДРПОУ 42846767) та 16.06.2025 укладено з ним договір №2У/КПП/25. /а.с.51-61/

04.06.2025 Південним офісом Держаудитлужби прийнято рішення про початок моніторингу закупівлі №UA-2025-04-22-010822-а на підставі виявлених органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель. /а.с.149з.б.-151/

У період з 04.06.2025 по 23.06.2025 Південним офісом Держаудитлужби проведено моніторинг процедури закупівлі №UA-2025-04-22-010822-а, за результатом якого складено висновок від 23.06.205, яким встановлено порушення позивачем абз.1, 10 п.28 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 та зобов`язано здійснити заходи щодо усунення порушення шляхом складання ТД у відповідності до вимог Закону з урахуванням Особливостей та притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів. /а.с.126-129/

У висновку зазначено, що в окремих додатках до ТД не містяться вимоги щодо надання учасниками у складі тендерної пропозиції інформації та документів, визначених у п.2 «Забезпечення тендерної пропозиції" розділу III «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» ТД, та щодо надання переможцем інформації та документів, визначених у п.5 «Забезпечення виконання договору про закупівлю» розділу VI «Результати відкритих торгів та укладання договору про закупівлю» ТД.

Не погоджуючись з вказаним висновком про результати моніторингу позивач звернувся до суду з даним позовом.

Перевіривши матеріали справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність позовних вимог, з огляду на наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (надалі – Закон України №2939-XII), відповідно до ст.1 якого здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з ст.2 Закону України №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до ст.5 Закону України №2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України Про публічні закупівлі, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначає Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (надалі – Закон України №922-VIII), метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Відповідно до ст.8 Закону України №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.

Рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов`язання щодо усунення такого порушення.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.

Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 затверджено Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (надалі - Особливості), які встановлюють порядок та умови здійснення публічних закупівель (далі - закупівлі) товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі» (далі - замовники), із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування.

Згідно п.3 Особливостей замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі», проводять закупівлі з урахуванням цих особливостей та з дотриманням принципів здійснення публічних закупівель, визначених цим законом.

Відповідно до абз.1 п.28 Особливостей тендерна документація формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону №922-VІІІ з урахуванням цих особливостей.

Згідно з абз.10 п.28 Особливостей тендерна документація повинна містити перелік документів та/або інформації, які подаються учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції, та перелік документів та/або інформації, які подаються переможцем процедури закупівлі. Зазначені переліки оформляються як окремі додатки до тендерної документації.

Пунктом 44 Особливостей визначено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли, зокрема: учасник процедури закупівлі не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником; переможець процедури закупівлі не надав забезпечення виконання договору про закупівлю, якщо таке забезпечення вимагалося замовником.

З матеріалів справи вбачається, що Південним офісом Держаудитлужби проведено моніторинг процедури закупівлі №UA-2025-04-22-010822-а (послуги з комплексного утримання пунктів пропуску через державний кордон для автомобільного сполучення за переліком №2: «Малоярославець 1 - Чадир - Лунга», «Серпневе 1 – Басараб`яска», «Лісне - Сеіць», «Старокозаче - Тудора»), за результатом якого складено висновок від 23.06.205, яким встановлено порушення позивачем абз.1, 10 п.28 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178.

Так, у висновку зазначено, що у п.2 «Забезпечення тендерної пропозиції» розділу III «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» ТД містяться вимоги щодо надання учасниками забезпечення тендерної пропозиції у формі безумовної та безвідкличної банківської гарантії у вигляді електронного документа, скріпленого КЕП (кваліфікованим електронним підписом) уповноваженої особи банка-гаранта, а також містяться вимоги до форми, змісту, розміру та умов надання такого забезпечення. У п.5 «Забезпечення виконання договору про закупівлю» розділу VI «Результати відкритих торгів та укладання договору про закупівлю» ТД містяться вимоги щодо надання переможцем процедури закупівлі забезпечення виконання договору про закупівлю, а також визначено розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю.

Однак, в окремих додатках до ТД не містяться вимоги щодо надання учасниками у складі тендерної пропозиції інформації та документів, визначених у п.2 «Забезпечення тендерної пропозиції» розділу III «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» ТД, та щодо надання переможцем інформації та документів, визначених у п.5 «Забезпечення виконання договору про закупівлю» розділу VI «Результати відкритих торгів та укладання договору про закупівлю» ТД.

Позивач, обґрунтовуючи протиправність такого висновку посилається на те, що дублювання інформації (щодо надання учасниками у складі тендерної пропозиції інформації та документів, визначених у п.2 розділу III ТД та надання переможцем інформації та документів, визначених у п.5 розділу VI ТД) в додатках до ТД є недоцільним та не є порушенням вимог абз.1, 10 п.28 Особливостей.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що абз.10 п.28 Особливостей прямо передбачає обов`язок замовника оформлювати як окремі додатки до тендерної документації переліки документів та/або інформації, які подаються учасниками процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції, а також документи та/або інформацію, які подаються переможцем процедури закупівлі. Тобто, законодавець визначив обов`язок викладення таких переліків у додатках, що виключає самостійне тлумачення замовником форми надання такої інформації.

Таким чином, оскільки позивач не заперечує факт того, що він дійсно вимагає надання учасником забезпечення тендерної пропозиції та надання переможцем забезпечення виконання договору про закупівлю в оголошенні про проведення цих відкритих торгів та у п.2 «Забезпечення тендерної пропозиції» розділу III «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» ТД та у п.5 «Забезпечення виконання договору про закупівлю» розділу VI «Результати відкритих торгів та укладання договору про закупівлю» ТД, тому порушення з боку позивача вимог абз.1, 10 п.28 Особливостей в частині відсутності в окремих додатках до тендерної документації вимог щодо надання учасником забезпечення тендерної пропозиції та надання переможцем забезпечення виконання договору про закупівлю є обґрунтованим, доведеним та відповідає вимогам законодавства у сфері публічних закупівель.

Слід зазначити, що за відсутності вимог щодо надання учасником забезпечення тендерної пропозиції та надання переможцем забезпечення виконання договору про закупівлю у додатках до ТД при однозначному твердженні позивача, що він дійсно вимагає такі забезпечення, призводить до неоднозначності трактування вимог ТД та, під час розгляду тендерних пропозицій, створює додаткові ризики можливих маніпуляцій з боку позивача при прийнятті відповідних рішень (відхилення/невідхилення тендерної пропозиції) у разі ненадання учасником/переможцем відповідного забезпечення та/або надання ними різних за обсягом, змістом та формою документів, що фактично ставить учасників/переможців цієї процедури закупівлі у різні умови.

Крім того, суд першої інстанції вірно зауважив, що висновок відповідача, як акт індивідуальної дії, у даному випадку має безпосередній вплив на права та обов`язки лише позивача та не впливає на права та обов`язки переможця процедури закупівлі, а також не створює негативних наслідків для позивача в частині розірвання договору про закупівлю. Тобто, виявлені відповідачем недоліки у сфері публічних закупівель мають на меті не формальне притягнення до відповідальності, а стимулювання пильності відповідальної особи позивача задля оптимізації та підвищення ефективності майбутніх закупівельних процедур.

За правилами ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судові витрати розподіляються відповідно до ст.139 КАС України, якою передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Керуючись ст.ст.139, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області залишити без задоволення, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2025 року залишити без змін.

Судові витрати за подання апеляційної скарги покласти на Службу відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області.

останова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.

Суддя-доповідач А.В. Крусян

Судді О.А. Шевчук О.В. Яковлєв