Постанова від 01 червня 2026 р. у справі №160/22622/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2026 року

м. Київ

справа № 160/22622/25

адміністративне провадження № К/990/15029/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Шевцової Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 160/22622/25

за позовом ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, касаційне провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.08.2025 (постановлена судом у складі головуючого судді Калугіної Н. Є.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.02.2026 (постановлена судом у складі колегії суддів: головуючого судді Божко Л. А., суддів: Олефіренко Н. А., Дурасової Ю. В.),

У С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

04.08.2025 ОСОБА_1 (далі також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Дніпровської міської ради (далі також - відповідач, міськрада), в якому позивач просив:

визнати незаконним та скасувати рішення №300/8 Дніпровської міської ради від 23.06.2021 «Про проведення земельних торгів у формі аукціону з продажу права оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1 »;

визнати недійсним договір оренди землі від 27.08.2021, укладений між Дніпровською міською радою і Товариством з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Балівська виробничо-будівельна компанія», посвідчений приватним нотаріусом Дніпровського міського нотаріального округу Пустовим С. В. та зареєстрований в реєстрі за № 319.

Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що оскаржувані рішення та договір, укладений на виконання цього рішення, складені без урахування розміщення земельної ділянки у межах природоохоронних зон і прибережних захисних смуг водних об`єктів. Оскаржувані рішення та договір оренди не були погоджені з державними органами. Позивач наголошує на тому, що забудова землі, наміри якої суперечать вимогам містобудівній документації, нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже, порушує суспільні інтереси. Також у позовній заяві йдеться про те, що відповідачем не враховано, що до спірної земельної ділянки входять державні землі лісогосподарського призначення. Територія, яка проектується знаходиться в межах ключової території екомережі м. Дніпро «Ломівський» та у межах території Смарагдової мережі, яка відноситься до природоохоронної території. Фактично за договором оренди юридичній особі передано в оренду два водні канали, без укладання відповідного договору оренди таких водних об`єктів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.08.2025, яка залишена без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23.02.2026, позовну заяву повернуто позивачу на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Постановляючи ухвалу про повернення позовної заяви, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем порушено правила об`єднання позовних вимог. Суди дійшли висновку про те, що позовна вимога в частині оскарження рішення №300/8 Дніпровської міської ради від 23.06.2021 «Про проведення земельних торгів у формі аукціону з продажу права оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1)» підсудна Дніпропетровському окружному адміністративному суду. Водночас, суди виснували, що позовна вимога про визнання недійсним договору оренди землі від 27.08.2021, укладеного між Дніпровською міською радою і ТОВ "Балівська виробничо-будівельна компанія", підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та процесуальні дії у справі

03.04.2026 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , в якій скаржник просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.08.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.02.2026, справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції не врахували публічно-правову природу договору оренди, дійшовши помилкових висновків про те, що позовна вимога про його оскарження повинна бути вирішена в порядку господарського, а не адміністративного судочинства. Водночас, обидві позовні вимоги мають єдину підставу виникнення: незаконні дії Дніпровської міської ради щодо розпорядження земельною ділянкою комунальної власності, яка має особливий правовий режим (землі водного фонду, землі лісогосподарського призначення, землі рекреаційного призначення, територія екомережі). Докази, що підтверджують незаконність рішення про проведення торгів (підстава першої вимоги), є одночасно і доказами незаконності та недійсності договору, який був укладений на підставі цього рішення (підстава другої вимоги).

Ухвалою від 20.04.2026 Верховний Суд касаційну скаргу ОСОБА_1 залишив без руху. У визначений судом строк скаржник усунув недоліки касаційної скарги.

Ухвалою від 01.05.2026 Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1

08.05.2026 до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач заперечує проти її задоволення та просить ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.08.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.02.2026 залишити без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Справа стосується головним чином застосування судами попередніх інстанцій статей, 169, 172 КАС України та повернення позовної заяви у зв`язку з висновком про те, що одна із двох позовних вимог не підлягає вирішенню у порядку адміністративної юрисдикції.

Як видно з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувшись до суду з позовом, заявив дві вимоги до одного відповідача - Дніпровської міської ради. Щодо позовної вимоги про визнання незаконним та скасування рішення №300/8 Дніпровської міської ради від 23.06.2021 «Про проведення земельних торгів у формі аукціону з продажу права оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1 » суди дійшли висновку, що ця позовна вимога підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Водночас, за висновками судів попередніх інстанцій, вимога про визнання недійсним договору оренди землі від 27.08.2021, укладеного між Дніпровською міською радою і ТОВ «Балівська виробничо-будівельна компанія», може бути вирішена судом господарської юрисдикції.

При цьому положеннями статті 172 КАС України не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.

Виходячи з наведеного, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що в одному позові заявлені вимоги, які підлягають розгляду в порядку господарського і адміністративного судочинства, тому не можуть бути об`єднані в одне провадження та розглянуті в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів Верховного Суду не погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій, виходячи з наступного.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Визначення поняття «адміністративна справа» наведено у пункті 1 частини першої статті 4 КАС України, під якою розуміється переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Пункт другий частини першої статті 4 КАС України містить положення, згідно з якими публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

15.12.2023 набрав чинності Закон України «Про адміністративну процедуру» (далі- Закон № 2073-IX), який у відповідності частини першої статті 1 цього Закону регулює відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів.

У межах вирішення питань, які постали перед Судом при перегляді у касаційному порядку судових рішень, ухвалених у цій справі, слід звернути увагу на те, що у Законі № 2073-IX також визначенні терміни: адміністративна справа (далі - справа) - справа, що стосується публічно-правових відносин щодо забезпечення реалізації права, свободи чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених законом обов`язків, захисту її права, свободи чи законного інтересу, розгляд якої здійснюється адміністративним органом (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX); публічний інтерес - інтерес держави, суспільства, територіальної громади, а також важливі для великої кількості осіб інтереси та потреби (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX); особа - фізична особа (громадянин України, іноземець чи особа без громадянства, яка перебуває в Україні на законних підставах), у тому числі фізична особа - підприємець, громадське об`єднання, що не має статусу юридичної особи, юридична особа, створена згідно із законом, законодавством іноземної держави або на підставі міжнародних договорів України.

Тобто, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між суб`єктами суспільства стосовно їхніх прав та обов`язків, публічного інтересу у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а цей суб`єкт відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта. Зокрема, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення (частина перша статті 19 КАС України).

Крім того, під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

З матеріалів справи встановлено, що договір оренди земельної ділянки з кадастровим номером 1210100000:01:496:0028 від 27.08.2021, укладений між Дніпровською міською радою і Товариством на підставі результатів земельних торгів відповідно до протоколу №10/08 проведення земельних торгів у формі аукціону з продажу права оренди земельної ділянки несільськогосподарського призначення комунальної власності від 27.08.2021 та рішення міської ради від 23.06.2021 №300/8.

Відповідно до частин першої-другої статті 124 Земельного Кодексу (далі - ЗК) України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначенимистаттею 122 цього Кодексу. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.

Отже, договір оренди земельної ділянки комунальної форми власності, який є предметом оскарження у цій справі, є адміністративним договором, що укладається за результатами проведення адміністративної процедури, має особливості, за ознаками яких такий договір є адміністративним, укладеним для реалізації публічних інтересів.

Колегія суддів також враховує, що частиною тринадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що адміністративні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування приймаються, набирають чинності, виконуються, припиняють дію та оскаржуються відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про адміністративну процедуру" з урахуванням передбачених законом особливостей адміністративного провадження для окремих категорій адміністративних справ (у разі визначення законом таких особливостей). Рішення ради, яке є адміністративним актом, приймається з урахуванням вимог частин п`ятої і восьмої статті 46 цього Закону.

Отже, оскаржуване у цій справі рішення про проведення торгів відносно земельної ділянки комунальної власності з кадастровим номером 1210100000:01:496:0028 є адміністративним актом органу місцевого самоврядування.

Своєю чергою, договір оренди землі комунальної власності укладається на підставі рішення відповідної ради за результатами земельних торгів, а отже укладення договору оренди є формою реалізації результатів торгів та визнання права державою.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач у спірних правовідносинах реалізував свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, пов`язаних із передачею земельної ділянки комунальної власності в оренду шляхом реалізації адміністративної процедури, яка складається з етапів призначення, проведення торгів та оформлення їх результатів шляхом укладання та реєстрації адміністративного договору.

При вирішенні цієї справи, Верховний Суд враховує висновки Конституційного Суду України, викладені у Рішенні від 01.04.2010 у справі №10-рп/2010, у якому Суд шляхом системного аналізу положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) указав, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб`єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують у межах закону питання в галузі земельних відносин.

Висновок Конституційного Суду України полягав у тому, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів, крім публічно-правових спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Враховуючи викладене, реалізацією суб`єктами владних повноважень владних управлінських функцій є рішення органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями територіальних громад, включаючи укладання, розірвання договорів оренди земельних ділянок, поділу земельної ділянки комунальної власності, виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення та інші.

Таким чином, спір як щодо позовної вимоги про оскарження рішення міськради так і про оскарження договору оренди, як адміністративного договору, має публічно-правовий характер, а висновки судів попередніх інстанцій про те, що спір в цій частині належить до юрисдикції господарських судів, а не адміністративних, є помилковими.

Пунктами 3, 4, 6 частини першої статті 171 КАС України визначено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Частиною другою зазначеної статті визначено, що суддя відкриває провадження у адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Відповідно до частини першої статті 172 КАС в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

Водночас, згідно з частиною четвертою названої статті КАС України не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.

Аналогічне правило викладене в частині шостій статті 21 КАС України, згідно з якою не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.

Пунктом 6 частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо ним порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).

З огляду на зміст та юридичну природу обставин, описаних у позовній заяві, колегія суддів Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов помилкового висновку про те, що ОСОБА_1 об`єднано у позовній заяві позовні вимоги, одну з яких не належить розглядати за правилами адміністративної юрисдикції.

Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Виходячи з фактичних обставин у цій справі, касаційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.08.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.02.2026 у справі № 160/22622/25 - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.08.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.02.2026 у справі № 160/22622/25 скасувати, а справу направити до Дніпропетровського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

СуддіЛ. В. Тацій С. Г. Стеценко Н. В. Шевцова