Постанова від 27 травня 2026 р. у справі №215/2601/22 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 травня 2026 року

м. Київ

справа № 215/2601/22

адміністративне провадження № К/990/15126/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Шевцової Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 215/2601/22

за позовом ОСОБА_1 до начальника управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Тернівської районної у місті Кривий Ріг ради про встановлення наявності компетенції, визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.11.2022 (головуючий - Ільков В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.09.2025 (постановлена судом у складі колегії суддів: головуючого судді Шальєвої В.А., суддів: Іванова С.М., Коршуна А.О.),

У С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулась до Тернівського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області з адміністративним позовом до начальника Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Тернівської районної у місті Кривий Ріг ради Каретіної Оксани Володимирівни (далі - відповідач, начальник УПСЗН), в якому позивачка просила:

встановити наявність компетенції (повноважень) начальника УПСЗН у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень за результатом розгляду заяви від 19.07.2022 за вх. №868 прийняти рішення відповідно до правового порядку, встановленого статтею 144 Конституції України, статтею 13 Закону України «Про соціальні послуг», Постановою Кабінету Міністрів України від 06.10.2021 №1040, та зобов`язати виконати таку процедуру;

встановити наявність компетенції (повноважень) начальника УПСЗН у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень за результатом розгляду заяви від 19.07.2022 за вх. №868, згідно до статті 13 Закону України «Про соціальні послуги» включити її сина, ОСОБА_2 , до переліку фізичних осіб, які надають соціальні послуги з догляду на професійні основі особі з інвалідністю, визнати відмову від такої процедури протиправною бездіяльністю, та зобов`язати виконати таку процедуру;

встановити наявність компетенції (повноважень) начальника УПСЗН у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень за результатом розгляду заяви від 19.07.2022 за вх. №868, протягом двох робочих днів після отримання цієї заяви надсилати письмове повідомлення ОСОБА_2 про її вибір його для надання соціальних послуг з догляду на професійній основі особі з інвалідністю, визнати відмову від такої процедури протиправною бездіяльністю, та зобов`язати виконати таку процедуру.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Тернівського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 03.08.2022 позовна заява передана на розгляд Дніпропетровського окружного адміністративному суду.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.08.2022 позовну заяву залишено без руху, встановлено позивачці п`ятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків позову шляхом подання до суду: документу на підтвердження адміністративної процесуальної дієздатності позивачки та встановлення особи - підписанта поданого адміністративного позову; уточненої позовної заяви, оформленої відповідно до вимог статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме: із зазначенням у позові викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої позовні вимоги, із зазначенням належного відповідача, з урахуванням повноважень відповідача, із зазначенням доказів, що підтверджують вказані обставини, та зазначенням норм матеріального права у відповідності до вимог пунктів 4, 5, 6, 7, 9 частини п`ятої статті 160 КАС України та з дотриманням вимог частини першої статті 161 КАС України; доказів звернення до відповідача із заявою (запитом) від 19.07.2022 або доказів на підтвердження обставин, у зв`язку з якими позивач не має можливості подати такі докази самостійно.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28.09.2022 продовжено строк для усунення недоліків позовної заяви.

Встановлено позивачці п`ятиденний строк для усунення недоліків позовної заяви з дня отримання ухвали про продовження строку для усунення недоліків шляхом виконання вимог ухвали суду від 26.08.2022 із долученням:

- документа на підтвердження адміністративної процесуальної дієздатності позивача та встановлення особи, підписанта поданого адміністративного позову;

- уточненої позовної заяви, оформленої відповідно до вимог статті 160 КАС України, а саме: із зазначенням у позові викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої позовні вимоги, із зазначенням належного відповідача, з урахуванням повноважень відповідача, із зазначенням доказів, що підтверджують вказані обставини, та зазначенням норм матеріального права у відповідності до вимог пунктів 4-7, 9 частини п`ятої статті 160 КАС України та з дотриманням вимог частини першої статті 161 КАС України;

- доказів звернення до відповідача із заявою (запитом) від 19.07.2022 або доказів на підтвердження обставин, у зв`язку з якими позивач не має можливості подати такі докази самостійно.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.11.2022, яка залишена без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18.09.2025, позовну заяву ОСОБА_1 повернуто позивачці.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачка вимоги ухвали суду від 26.08.2022 та ухвали від 28.09.2022 не виконала, недоліки позовної заяви не усунула у встановлений строк, з відповідним клопотанням про продовження строку для виконання вказаної вище ухвали до суду не звернулася, а за умови невиконання нею вимог ухвали суду від 26.08.2022 та від 28.09.2022, суд позбавлений можливості вирішити питання про відкриття провадження у даній справі.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та процесуальні дії у справі

ОСОБА_1 не погодилася із цими судовими рішеннями та звернулась 30.03.2026 з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.11.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.09.2025.

У касаційній скарзі ОСОБА_1 покликається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, неповноту дослідження обставин у справі. Так, позивачка наголошує на тому, що суд першої інстанції, залишаючи позовну заяву без руху, допустив, на її переконання, довільне трактування положень процесуального законодавства, якими встановлені вимоги до позовної заяви, а також не врахував, що позовна заява подана без додатків, позивачка надала її копію відповідачу. Касаційна скарга також містить твердження ОСОБА_1 про те, що суд безпідставно зобов`язав її надати копію паспорту для підтвердження дієздатності та особи заявника та уточнити вимоги, вважає, що наведені судом підстави залишення позовної заяви без руху не передбачені нормами КАС України та не перешкоджають вирішенню питання про відкриття провадження у справі.

Ухвалою від 08.04.2026 заяву ОСОБА_1 про відвід суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду повернуто заявнику без розгляду з підстав, зазначених в ухвалі.

Ухвалою Верховного Суду від 20.04.2026 задоволено заяви про самовідвід суддів Радишевської О.Р., Желєзного І.В., Мельник-Томенко Ж.М. Відведено зазначених суддів Верховного Суду від участі у розгляді справи №215/2601/22, а матеріали адміністративної справи № 215/2601/22 передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду, та визначення складу суду у Верховному Суді.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21.04.2026 № 442 у зв`язку з постановленням Верховним Судом ухвали від 20.04.2026 та відповідно до Положення про автоматизовану систему документообігу суду, засад використання автоматизованої системи документообігу суду у Верховному Суді призначено повторний автоматизований розподіл касаційної скарги.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: Тацій Л.В. (суддя-доповідач), Шевцова Н.В, Стеценко С.Г.

Касаційну скаргу ОСОБА_1 разом з доданими до неї матеріалами передано судді-доповідачу 21.04.2026.

Ухвалою Верховного Суду від 23.04.2026 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.11.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.09.2025.

29.04.2026 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому начальник УПСЗН заперечує проти задоволення касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 23.04.2026 про відкриття касаційного провадження, Судом встановлений відповідачу десятиденний строк для подання відзиву на касаційну скаргу з дня вручення копії цієї ухвали. Копія ухвали від 23.04.2026 вручена відповідачу 24.04.2026 (доставлена до кабінету в підсистемі «Електронний суд»), а 29.04.2026 - поданий відзив на касаційну скаргу, тобто у строки, встановлені судом.

Відзив на касаційну скаргу підписаний начальником Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Тернівської районної у місті Кривий Ріг ради - Номеровською Тетяною Миколаївною, статус якої як керівника з правом підпису підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Також до відзиву на касаційну скаргу відповідачем надані докази відправлення його копії на адресу ОСОБА_1

11.05.2026 позивачка направила до Верховного Суду клопотання про повернення відзиву відповідачу через його неналежне оформлення та ненадання доказів наявності у Номеровської Т.М. повноважень на його підписання. У звя`зку з цим, після повернення відзиву на касаційну скаргу, просила продовжити строк для надання відповіді на відзив.

Судом встановлено, що відзив на касаційну скаргу оформлений у відповідності до вимог статті 338 КАС України, а повноваження Номеровської Т.М. як керівника Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Тернівської районної у місті Кривий Ріг ради підтверджені витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, тому підстави для його повернення відсутні.

Частиною третьою статті 334 КАС України передбачено, що в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження та строк для подання учасниками справи відзиву на касаційну скаргу та вирішується питання про витребування матеріалів справи, необхідних для розгляду скарги на судове рішення.

Як зазначено вище, відповідачу в ухвалі про відкриття касаційного провадження судом встановлений строк для надання відзиву на касаційну скаргу. Водночас, положеннями КАС України не передбачено встановлення судом строку для подачі відповіді на відзив в ухвалі про відкриття касаційного провадження, тому такий строк ОСОБА_1 судом не встановлювався.

За правилами частини другої статті 121 КАС України, встановлений судом процесуальний строк може бути продовжений судом за заявою учасника справи, поданою до закінчення цього строку, чи з ініціативи суду.

Враховуючи, що строк для подання відповіді на відзив на касаційну скаргу позивачці судом не встановлювався, відсутні підстави і для його продовження.

У заяві, направленій ОСОБА_1 11.05.2026 (надійшла до Верховного Суду 14.05.2026), позивачка також заявила клопотання про призначення розгляду справи за правилами загального позовного провадження згідно статей 12, 257 КАС України. Таке клопотання не підлягає вирішенню на стадії касаційного перегляду судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, оскільки вирішується судом першої інстанції на стадії відкриття провадження в адміністративній справі у відповідності до положень статті 171 КАС України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Касаційне провадження у справі відкрито за касаційною скаргою, яка подана на судове рішення, право на касаційне оскарження якого передбачено частиною другою статті 328 КАС України.

Підставами касаційного оскарження судового рішення, зазначеного у частині другій статті 328 КАС України, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права (абз. 2 п. 4 ч. 4 ст. 328 КАС України).

Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частиною першою статті 169 КАС України передбачено, що суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

Суд зазначає, що позовна заява підлягає поверненню з підстав, передбачених пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України, при настанні двох умов: 1) неусунення недоліків, на які вказав суд; 2) закінчення встановленого судом строку для їхнього усунення.

Таким чином, процесуальне законодавство встановлює певний порядок дій суду при виявленні недоліків, зокрема, позовної заяви та у випадку невиконання вимог статей 160, 161 КАС України щодо форми та змісту позовної заяви.

Ухвала суду першої інстанції про залишення позовної заяви без руху не може бути оскаржена окремо. Натомість, правомірність застосування до позовної заяви судом першої інстанції статті 169 КАС України та залишення її без руху перевіряється судом під час перегляду ухвали про повернення позовної заяви.

Заперечення на ухвали, що не підлягають оскарженню окремо від рішення суду, включаються до апеляційної чи касаційної скарги на відповідне рішення суду.

Враховуючи, що оскаржувана ухвала про повернення позовної заяви, постановлена судом першої інстанції за наслідками неусунення позивачем недоліків позовної заяви, визначених в ухвалі Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.08.2022 про залишення позовної заяви без руху, яка не може бути оскаржена окремо, тому правова оцінка їй надається Судом під час касаційного перегляду справи на ухвалу про повернення позовної заяви, яка залишена без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18.09.2025.

Суд першої інстанції, залишаючи апеляційну скаргу без руху, зазначив про її невідповідність вимогам статей 160, 161, а також частині першій статті 171 КАС України, а саме:

- позовну заяву подано від імені ОСОБА_1 , проте, документів на підтвердження адміністративної процесуальної дієздатності вказаної особи до матеріалів позовної заяви не долучено (копія паспорту чи іншого документу, що посвідчує особу позивача), у зв`язку з чим, у суду відсутня можливість ідентифікувати особу підписанта поданого адміністративного позову та з`ясувати факт наявності у неї адміністративної процесуальної дієздатності;

- в матеріалах справи відсутні копії доданих до позовної заяви документів для відповідача;

- у позовній заяві позивачем не зазначені: відомості про вжиття заходів досудового врегулювання спору, якщо такі здійснювалися; відомості про вжиття заходів забезпечення доказів або позову до подання позовної заяви, якщо такі здійснювалися;

- позовна заява не містить викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої позовні вимоги, а саме в чому полягає бездіяльність саме з боку відповідача, оскільки доводи позивача обмежуються лише посиланнями на норми законодавства.

З матеріалів справи Судом встановлено, що за змістом позовної заяви, позивачка вказала, що вважає порушеними її права щодо розгляду по суті заяви від 19.07.2022, вх. № 868. Мотивами позовної заяви є те, що, на переконання ОСОБА_1 , її заява про включення сина, ОСОБА_2 , до переліку фізичних осіб, які надають соціальні послуги з догляду на професійній основі особі з інвалідністю, не вирішена по суті, чим допущена бездіяльність відповідача.

Отже, колегія суддів зазначає, що в позовній заяві позивач навела обґрунтування вимог, зазначила мотиви, з яких вона вважає порушеними її права, у зв`язку з чим були відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху з посиланням на ненаведення ОСОБА_1 обставин, якими вона обґрунтовує свої позовні вимоги.

Пунктами 6, 7 частини п`ятої статті 160 КАС України встановлено, що у позовній заяві зазначаються: відомості про вжиття заходів досудового врегулювання спору - у випадку, якщо законом встановлений обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору; відомості про вжиття заходів забезпечення доказів або позову до подання позовної заяви, якщо такі здійснювалися.

Колегія суддів звертає увагу на те, що законодавцем вимоги щодо форми і змісту позовної заяви в цій частині сформульовані не як обов`язкові та універсальні, а як такі, що мають бути дотримані за певних умов.

Водночас, суд першої інстанції, вказуючи на недотримання при оформленні позовної заяви ОСОБА_1 пункту 6 частини п`ятої статті 160 КАС України, не навів обгрунтувань та не надав оцінки тій обставині, чи встановлений законом обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору у цій справі.

Залишення позовної заяви з підстав недотримання пункту 7 частини п`ятої статті 160 КАС України Верховний Суд також вважає безпідставним, через те, що відомості про вжиття заходів забезпечення доказів або позову до подання позовної заяви позивач має зазначити лише у випадку, якщо такі заходи здійснювалися. Процесуальне законодавство не передбачає обов`язку особи, яка звертається з позовною заявою, зазначати інформацію про те, що такі заходи не здійснювались.

Частинами першою, четвертою статті 161 КАС України передбачено, що до позовної заяви додаються її копії, а також копії доданих до позовної заяви документів відповідно до кількості учасників справи, крім випадків, визначених частиною другою цієї статті. Позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).

З матеріалів справи встановлено, що ОСОБА_1 не подала до позовної заяви додатків, копії яких мала б обов`язок подати для відповідача. Копію ж позовної заяви для відповідача позивачка надала.

Щодо доказів на обгрунтування позовних вимог, Судом встановлено, що ОСОБА_1 разом з позовною заявою подано заяву про витребування у відповідача - суб`єкта владних повноважень доказів, які, на переконання позивачки, можуть підтвердити обгрунтованість заявлених нею вимог.

Однак, Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 26.08.2022, якої позовну заяву залишено без руху, вирішив також заяву про витребування доказів, відмовивши у її задоволенні. Відмовляючи у задоволенні заяви про витребування доказів, суд першої інстанції послався на частину першу статті 80 КАС України, з чого виснував, що «…якщо позивач заявляє клопотання про витребування певних доказів, останній повинен надати докази неможливості їх отримання у встановлений строк з причин, що від нього не залежать».

Однак, частина перша статті 80 КАС України встановлює, що учасник справи, у разі неможливості самостійно надати докази, вправі подати клопотання про витребування доказів судом. Таке клопотання повинно бути подане в строк, зазначений в частинах другій та третій статті 79 цього Кодексу. Якщо таке клопотання заявлено з пропуском встановленого строку, суд залишає його без задоволення, крім випадку, коли особа, яка його подає, обґрунтує неможливість його подання у встановлений строк з причин, що не залежали від неї.

Таким чином, наведена норма процесуального законодавства не покладає на позивача обов`язок надати докази неможливості отримання витребуваних доказів у встановлений строк, як про це зазначено в ухвалі Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.08.2022. Вимогою до позивача в розумінні частини першої статті 80 КАС України є подання клопотання (заяви) про витребування доказів разом із поданням позовної заяви (частина друга статті 79 КАС України), а у разі пропуску цього строку - обґрунтування позивачем неможливості подання клопотання разом із поданням позовної заяви з причин, що не залежали від неї.

Крім того, колегія суддів зазначає, що у відповідності до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Частинами першою та четвертою статті 9 КАС України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що у спірних правовідносинах обов`язок доказування у першу чергу покладено на відповідача, який є суб`єктом владних повноважень та бездіяльність якого оскаржується позивачкою. Судом першої інстанції не враховано, що заява про витрбування доказів подана ОСОБА_1 разом з позовною заявою, тобто у строки, встановлені частиною другою статті 79 КАС України.

Враховуючи все викладене вище, встановлені обставини, Верховний Суд приходить до висновку, що судом першої інстанції не було встановлено таких недоліків позовної заяви, які перешкоджали вирішенню питання про відкриття провадження у справі.

Відповідно, не підлягали застосуванню судом і наслідки неусунення недоліків, наведених судом в ухвалі про залишення позовної заяви без руху.

З такими помилковими висновками суду першої інстанції також погодився і суд апеляційної інстанції, залишаючи ухвалу про повернення позовної заяви без змін.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів зазначає, що ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.11.2022 та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 18.09.2025, за встановлених обставин у цій справі, постановлені з порушенням норм процесуального права та перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Відповідно до частин першої і четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З огляду на викладене касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.

З огляду на результат касаційного розгляду справи судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.11.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.09.2025 у справі №215/2601/22 скасувати, а справу №215/2601/22 направити для продовження розгляду до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді: С. Г. Стеценко

Н.В. Шевцова