Постанова від 20 травня 2026 р. у справі №520/29858/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 травня 2026 року

м. Київ

справа №520/29858/24

адміністративне провадження № К/990/46940/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС України) на ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року у складі колегії суддів: Присяжнюк О.В. (головуючий), суддів: Калиновського В.А., Спаскіна О.А. у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - ГУ ДСНС у Харківській області), третя особа: ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити певні дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. Позивачка звернулася до суду з позовом, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати висновок засідання комісії з питань соціального захисту членів сімей осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, які загинули, поранені, зниклі безвісти за особливих обставин, захоплені в полон, а також осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, які отримали інвалідність або часткову втрату працездатності без встановлення інвалідності з питань попереднього розгляду документів щодо встановлення виплати одноразової грошової допомоги у ГУ ДСНС у Харківській області від 31 липня 2024 року;

- зобов`язати ГУ ДСНС у Харківській області призначити та виплатити одноразову грошову допомогу ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , у зв`язку із загибеллю ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , який загинув ІНФОРМАЦІЯ_3 в місті Харків, Харківської області, Україна, під час дії правового режиму воєнного стану, передбачену пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану».

2. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 15 січня 2025 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 7 травня 2025 року, позов задовольнив.

3. Другий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 25 серпня 2025 року відкрив апеляційне провадження за апеляційною скаргою ДСНС України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 січня 2025 року та зупинив дію цього рішення та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 7 травня 2025 року.

4. Другий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 22 жовтня 2025 року закрив апеляційне провадження у справі.

Закриваючи апеляційне провадження, апеляційний суд виходив із того, що спірне рішення у вказаній справі не може свідчити про порушення охоронюваних законом прав та інтересів ДСНС України.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Не погоджуючись із ухвалою суду апеляційної інстанції, ДСНС України звернулася із касаційною скаргою, у якій просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до Другого апеляційного адміністративного суду.

5.1 На обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що рішення у цій справі має виняткове значення для ДСНС України, як головного розпорядника державних коштів, оскільки вона, відповідно до законодавства відповідає за ефективне та цільове використання бюджетних коштів.

6. Позивачка відзив на касаційну скаргу не подала. Ухвалу про відкриття провадження у справі надіслано рекомендованим листом 4 грудня 2025 року, проте, у зв`язку із закінченням терміну зберігання повернута до Верховного Суду .

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

7. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

8. Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

9. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

10. Реалізацію права особи на судовий захист може бути здійснено також шляхом апеляційного оскарження актів судів першої інстанції, оскільки їх перегляд у такому порядку гарантує відновлення порушених прав людини і громадянина. Право на апеляційне оскарження судових рішень у контексті частин першої, другої статті 55, пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України є складовою права кожного на звернення до суду будь-якої інстанції відповідно до закону (рішення Конституційного Суду України від 8 липня 2010 року № 18-рп/2010).

11. ЄСПЛ наголошує, що право на звернення до суду, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним, воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги, оскільки за своєю природою це право вимагає регулювання з боку держави, яка щодо цього користується певними межами самостійного оцінювання. Проте, право доступу до суду не може бути обмежене таким чином або такою мірою, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження не будуть сумісними з пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо вони не мають легітимної мети та не є пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (рішення у справі «Brulla Gomez de la Torre v. Spain» від 19 грудня 1997 року, пункт 33).

Право на звернення до суду (в контексті права на судовий захист ) охоплює широке поле різноманітних категорій, стосується як інституційних та організаційних аспектів, так і особливостей здійснення окремих судових процедур.

12. У Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАС України) конституційне право на звернення до суду конкретизоване в частині першій статті 5, згідно з якою кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Обов`язковою умовою надання правового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Право на захист має особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність.

13. Особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, набуває процесуального статусу позивача у справі (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України).

14. Одним із процесуальних засобів, установлених нормами КАС України, які забезпечують право на звернення до адміністративного суду (право на судовий захист у сфері публічно-правових відносин), є право на апеляційне оскарження судових рішень суду першої інстанції. Право на апеляційне оскарження, на відміну від права на звернення до суду (права на судовий захист), - процесуальне право, характерними ознаками якого є те, що його елементи (суб`єкт, зміст) визначаються процесуально-правовою нормою.

15. Відповідно до пунктів 2, 3, 4 частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

16. Згідно із частиною першою статті 13 КАС України, учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

17. Забезпечення права на апеляційний перегляд справи є однією з основних засад судочинства та гарантується приписами пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України.

18. Зазначена конституційна норма конкретизована законодавцем у статті 14 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», згідно з якою учасники судового процесу та інші особи мають право на апеляційний перегляд справи. Отже, реалізація конституційного права на апеляційне оскарження судового рішення цим Законом ставиться в залежність від положень процесуального закону.

19. Відповідно до частини першої статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

20. З аналізу вказаної норми вбачається, що право на апеляційне оскарження судового рішення мають не тільки учасники справи, а й особи, які не брали участі у розгляді справи, за умови, коли суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.

21. Отже, законодавцем визначено дві групи осіб, яким гарантовано право на апеляційне оскарження судового рішення, а саме учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, але судове рішення стосується їхніх прав, інтересів та (або) обов`язків.

22. Для реалізації права на апеляційне оскарження судового рішення учаснику справи достатньо довести його процесуальний статус у справі, тоді як особа, яка не була залучена до участі у справі, при поданні апеляційної скарги повинна довести належними і достатніми доказами, що оскаржуване судове рішення стосується її прав, інтересів та (або) обов`язків, і такий зв`язок має бути очевидним та безумовним.

23. У цій справі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 січня 2025 року, переглядалося апеляційним адміністративним судом за апеляційною скаргою відповідача - ГУ ДСНС у Харківській області

24. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 7 травня 2025 року апеляційну скаргу ГУ ДСНС у Харківській області залишено без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 січня 2025 року - без змін.

25. 8 серпня 2025 року Верховний Суд ухвалою відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ГУ ДСНС у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 січня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 7 травня 2025 року.

26. 4 серпня 2025 року до апеляційного суду, засобами поштового зв`язку, надіслано апеляційну скаргу ДСНС України (яка не приймала участі у розгляді справи №520/29858/24) на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 січня 2025 року.

27. Частиною першою статті 323 КАС України передбачено, що якщо апеляційна скарга надійшла до суду апеляційної інстанції після закінчення апеляційного розгляду справи і особа, яка подала скаргу, не була присутня під час апеляційного розгляду справи, суд розглядає її за правилами цієї глави.

28. Згідно з частиною четвертою статті 323 КАС України, суд апеляційної інстанції розглядає скаргу, зазначену в частині першій цієї статті, в межах доводів, які не розглядалися під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи.

Суд відмовляє у відкритті провадження за апеляційною скаргою, поданою відповідно до частини першої цієї статті, якщо суд розглянув наведені у ній доводи під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи (частина п`ята статті 323 КАС України).

29. З аналізу положень статті 323 КАС України у взаємозв`язку зі статтею 293 КАС України вбачається, що апеляційна скарга після закінчення апеляційного розгляду справи може бути подана особою, яка не приймала участі у справі, за двох умов:

- суд вирішив питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи;

- доводи апеляційної скарги не розглядалися під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи.

30. Як убачається, Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 15 січня 2025 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 7 травня 2025 року визнав протиправним та скасував висновок засідання Комісії з питань соціального захисту членів сімей осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, які загинули, поранені, зниклі безвісти за особливих обставин, захоплені в полон, а також осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, які отримали інвалідність або часткову втрату працездатності без встановлення інвалідності з питань попереднього розгляду документів щодо встановлення виплати одноразової грошової допомоги у ГУ ДСНС у Харківській області від 31 липня 2024 року.

Зобов`язав ГУ ДСНС у Харківській області призначити та виплатити одноразову грошову допомогу ОСОБА_1 , у зв`язку із загибеллю ОСОБА_3 , який загинув ІНФОРМАЦІЯ_3 в місті Харків, Харківської області, Україна, під час дії правового режиму воєнного стану, передбачену пунктом 2 Постанови №168.

31. Верховний Суд враховує, що ОГД позивачці має виплачуватися за місцем проходження служби в межах асигнувань, затверджених кошторисом ГУ ДСНС у Харківській області.

32. У контексті предмету цього спору, убачається, що обов`язок щодо виконання рішення суду першої інстанції, яке набрало законної сили, покладено на конкретного суб`єкта владних повноважень ГУ ДСНС у Харківській області -й створює обов`язки лише для цього суб`єкта.

33. Згідно підпункту 6 пункту 5 Положення про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, ГУ ДСНС у Харківській області з метою організації своєї діяльності забезпечує ефективне і цільове використання бюджетних коштів в Головному управлінні та підпорядкованих підрозділах.

34. Колегія суддів враховує посилання скаржника на те, що ДСНС України в розумінні статті 22 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року № 2456-VI є головним розпорядником бюджетних коштів, який отримує бюджетні призначення і розподіляє бюджетні асигнування розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня.

35. Водночас Суд уважає, що, незважаючи на те, що ДСНС України є розпорядником коштів вищого рівня, з яких нараховується і виплачується одноразова грошова допомога, ДСНС України не є безпосереднім учасником спірних відносин.

36. ГУ ДСНС у Харківській області та ДСНС України є суб`єктами владних повноважень, які представляють Українську державу і мають здійснювати свою діяльність узгоджено для ефективного виконання функцій держави.

37. Саме на державу покладено обов`язок дбати про те, щоб остаточні рішення, винесені не на користь її органів, установ чи підприємств, виконувалися відповідно до принципів, закладених у Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

38. Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим (справа від 22 жовтня 1996 року «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа від 27 лютого 1980 року «Девеер проти Бельгії»).

39. Колегія суддів зазначає, що у рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

40. Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створенням об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

41. З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

42. З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

43. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

44. Згідно пункту 46 рішення Європейського суду з прав людини «Устименко проти України», право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинно тлумачитися у світлі Преамбули Конвенції, відповідна частина якої проголошує верховенство права спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним з основоположних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, яка передбачає дотримання принципу «res judicata», тобто принципу остаточності рішення, згідно з яким жодна зі сторін не має права домагатися перегляду остаточного і обов`язкового рішення лише з метою повторного слухання справи і постановлення нового рішення. Відхід від цього принципу можливий лише тоді, коли він зумовлений особливими і непереборними обставинами.

45. У пунктах 70-71 Рішення по справі від 20 жовтня 2011 року «Рисовський проти України» (Заява № 29979/04), Європейський Суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб.

46. Таким чином, виходячи з принципу «належного урядування», державні органи загалом зобов`язані діяти в належний спосіб, а держава не повинна отримувати вигоду у вигляді повторного апеляційного перегляду та виправляти допущені органами державної влади помилки за рахунок приватної особи, яка діяла добросовісно.

47. Колегія суддів зазначає, що у суду не було сумніву щодо належного відповідача, яким є ГУ ДСНС у Харківській області.

48. Аналогічний підхід щодо застосування статті 293 КАС України викладений у постанові Верховного Суду від 12 березня 2021 року (справа №320/3351/19).

49. Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції стосовно того, що оскільки особою, яка подала апеляційну скаргу після закінчення апеляційного розгляду справи, не наведено достатніх підстав, що оскаржуваними судовими рішеннями вирішено питання щодо прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків такої особи, то апеляційне провадження підлягає закриттю.

50. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

51. Таким чином, оскільки при постановленні ухвали суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм процесуального права, які є підставами для його скасування, тому Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а ухвалу суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби України з надзвичайних ситуацій залишити без задоволення.

Ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: Я.О. Берназюк С.М. Чиркін