Постанова від 20 травня 2026 р. у справі №160/18207/23 — Третій апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

21 травня 2026 року справа 160/18207/23

Третій апеляційний адміністративний суду складі колегії:

головуючий суддя Суховаров А.В.

судді Ясенова Т.І., Головко О.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Комунального підприємства “Добробут Миколаївщини” Миколаївської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.01.2025 (суддя Рянська В.В.) в адміністративній справі за позовом керівника Першотравенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Комунального підприємства “Добробут Миколаївщини” Миколаївської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області про зобов`язання вжити заходи щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту, третя особа Миколаївська сільська рада Синельниківського району Дніпропетровської області

ВСТАНОВИВ:

Керівник Першотравенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області 20.07.2023 звернувся до Комунального підприємства “Добробут Миколаївщини” Миколаївської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність в частині невжиття заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 15565, що розташоване за адресою: вул. Молодіжна, 5, с. Васильківське, Синельниківський район, Дніпропетровська область, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 “Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту”;

- зобов`язати вжити заходи щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 15565, що розташоване за адресою: вул. Молодіжна, 5, с. Васильківське, Синельниківський район, Дніпропетровська область, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 “Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту”.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.01.2025 позов задоволений частково. Зобов`язано Комунальне підприємство “Добробут Миколаївщини” Миколаївської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту – протирадіаційного укриття № 15565, що розташоване за адресою: вул. Молодіжна, 5, с. Васильківське, Синельниківський район, Дніпропетровська область, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 “Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту”. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

В апеляційній скарзі Комунальне підприємство “Добробут Миколаївщини” Миколаївської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області просить скасувати рішення суду та позовну заяву залишити без розгляду. Посилаються на відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом про зобов`язання вжити заходи щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту. Зауважує, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Зазначає, що відсутність у державного органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на звернення до суду саме із обраним прокурором способом захисту інтересів держави, у вигляді спонукання вжити заходи, не може бути підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача. Чинним законодавством передбачено право органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування. Відповідно прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з таким позовом.

Переглядаючи справу, колегія суддів виходить з наступного.

Комунальне підприємство “Добробут Миколаївщини” Миколаївської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області є балансоутримувачем протирадіаційного укриття №15565 що розташоване за адресою: вул. Молодіжна, 5, с. Васильківське, Синельниківський район, Дніпропетровська область, яке належить до групи укриття П-4, (Кз) 100, загальна площа якого становить 262,8 кв.м, об`єм 836,00 куб.м, місткість 200 осіб, кількість входів – 1, вбудовано у двоповерховий будинок.

Відповідно до акта оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 29.05.2023 комісією у складі: заступника голови Миколаївської сільської ради з питань діяльності виконавчих органів ради, старости Васильківського старостинського округу, спеціаліста організаційно-інформаційного відділу, начальника відділу земельних відносин, містобудування, начальника відділу державної реєстрації міграційної та правової роботи, у присутності директора КП “Добробут Миколаївщини” проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища (протирадіаційного укриття) № 15565, комунальної власності, розташованого за адресою: вул. Молодіжна, 5, с. Васильківське, Синельниківський район, Дніпропетровська область, та встановлено, що власником захисної споруди є Миколаївська сільська рада Синельниківського району Дніпропетровської області, балансоутримувачем - КП “Добробут Миколаївщини” Миколаївської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області. Загальний висновок про стан готовності захисної споруди: станом на 29.05.2023 сховище (протирадіаційне укриття) №15565 оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням. Рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням: вжити заходів щодо приведення захисної споруди у готовність відповідно до вимог Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку (постанова КМУ № 138 від 10.03.2017) та наказу МВС України № 579 від 09.07.2018 “Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту”.

Листом Синельниківського районного управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області №493201-996/4932 від 05.07.2023 повідомлено керівника Першотравенської окружної прокуратури, зокрема, про те, що відповідно до акта від 29.05.2023 стан готовності протирадіаційного укриття №15565 оцінюється як обмежено готове.

Спірним питанням у межах розгляду цієї справи в апеляційному порядку є наявність/відсутність у Керівника Першотравенської окружної прокуратури права на самостійне звернення до суду з позовом в інтересах держави.

Так, відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до пункті 7 частини 1 статті 4 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду) суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Право суб`єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту визначені частиною 4 статті 5 КАС України, якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

У постанові від 13.03.2025 у справі № 990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, зробила висновок, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб`єктами владних повноважень.

Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до частини 5 статті 53 КАС України у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Відповідно до абзаців 1, 2 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Відповідно до абзаців 1. 2 частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

При цьому вказаною нормою законодавець зобов`язав прокурора навести обґрунтування щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

За усталеною позицією Верховного Суду, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (постанови від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі №806/1001/17, від 05.09.2023 у справі №260/4044/22, від 14.11.2024 у справі №160/14510/22).

Своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Першотравенської окружної прокуратури, обґрунтовує тим, що Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, як спеціально уповноваженим органом у сфері контролюю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів до зобов`язання Комунального підприємства “Добробут Миколаївщини” привести захисну споруду цивільного захисту в стан, придатний для її використання за призначенням.

У контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділене ГУ ДСНС у Дніпропетровській області належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Відповідно до частини 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина 15 статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Відповідно до пункту 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Відповідно до пункту 9 Порядку №138 утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

Відповідно до пункту 12 Порядку №138 здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями.

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені Наказом МВС України від 9 липня 2018 року № 579 (далі - Наказ № 579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Постановою КМ України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до пункту 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 частини другої цієї статті (у редакції на момент звернення прокурора із позовом до суду у цій справі) такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

З урахуванням наведеного, слід дійти висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту).

За таких обставин Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Отже, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з позовом, який не має права на звернення до суду з таким позовом.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 09.09.2023 у справі №260/4044/22, від 21.02.2024 у справі № 580/4578/22, від 14.11.2024 у справі №160/14510/22, від 24.07.2025 у справі №520/29706/23, 18.12.2025 у справі №420/31215/23.

Відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, наведених у постанові від 30.01.2019 у справі №755/10947/17, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, а тому до спірних правовідносин підлягає застосуванню саме правова позиція Верховного Суду, викладена у постановах, зазначених вище.

Відповідно до частини 1 статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Оскільки приписами чинного законодавства України, зокрема, вище наведеними нормами Кодексу цивільного захисту населення України ГУ ДСНС не наділене повноваженнями на звернення до суду з заявленими позовними вимогами в якості позивача, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника окружної прокуратури, колегія суддів дійшла висновку про необхідність залишення позовної заяви без розгляду, адже останній належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з позовом у цій справі.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 21.12.2023 у справі № 400/4238/22, залишення позову без розгляду - це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду по суті спору, а тому у цьому випадку оцінка судом спірним правовідносинам не надається.

З огляду на викладене колегія суддів вважає, що суд першої інстанції допустив наведені порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, внаслідок чого оскаржуване рішення підлягає скасуванню із залишенням адміністративного позову без розгляду.

Керуючись статтями 241-245, 315, 319, 321, 322 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства “Добробут Миколаївщини” Миколаївської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області задовольнити.

Скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.01.2025 та прийняти нову постанову, якою позов керівника Першотравенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Комунального підприємства “Добробут Миколаївщини” Миколаївської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з 21.05.2026 та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя А.В. Суховаров

судді Т.І. Ясенова

судді О.В. Головко