Постанова від 18 травня 2026 р. у справі №420/38209/25 — П'ятий апеляційний адміністративний суд

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

————————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 травня 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/38209/25

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді – Коваля М.П.,

суддів – Джабурія О.В.,

– Вербицької Н.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу Акціонерного товариства "ОДЕСЬКА ТЕЦ" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2026 року, прийняте у складі суду судді Тарасишиної О.М. в місті Одеса, по справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "ОДЕСЬКА ТЕЦ" до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дії щодо включення до плану проведення заходів державного фінансового контролю та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2025 року Акціонерне товариство "ОДЕСЬКА ТЕЦ" звернулось до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби, в якому позивач просив суд:

- визнати протиправними дії Південного офісу Держаудитслужби з включення АТ "ОДЕСЬКА ТЕЦ" до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2025 року щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» за період з 01.11.2021 року по 30.06.2025 року;

- визнати протиправним та скасувати пункт 1.3.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держадитслужби на IV квартал 2025 року, затвердженого наказом Південного офісу Держаудислужби від 17.09.2025 року №186 зі змінами внесеними згідно з наказом Південного офісу Держаудитслужби від 03.11.2025 року №211 щодо включення заходу державного фінансового контролю – ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства "ОДЕСЬКА ТЕЦ".

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2026 року у задоволенні позовної заяви Акціонерного товариство “Одеська ТЕЦ” до Південного офісу Держаудитслужби відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Акціонерне товариство "ОДЕСЬКА ТЕЦ" звернулось до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій вважає рішення суду першої інстанції прийнятим з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, тому просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення і ухвалити нове судове рішення про задоволення позову в частині визнання протиправними дій відповідача та закриття провадження в частині визнання протиправним та скасування пункту 1.3.2. Плану.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що враховуючи вимоги ст. 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», відповідачу заборонено ініціювати та проводити ревізію за період, за який вже було проведено інший захід державного фінансового контролю – державний аудит. Апелянт також зазначає, що заборона проводити перевірку органами державного фінансового контролю під час воєнного стану встановлена п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України від 07 травня 2022 року № 561 «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану під час воєнного стану».

Щодо позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування пункту 1.3.2. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2025 року апелянт зазначає, що якщо суд в ході розгляду справи дійшов висновку, що цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, то відповідно до вимог КАС України, повинен був закрити провадження по справі, а не відмовляти у задоволенні позовних вимог.

Представником відповідача надано до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначено про необґрунтованість доводів апеляційної скарги, з огляду на що представник відповідача просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги в повному обсязі.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідно до п. 1.3.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2025 року, затвердженого наказом Південного офісу Держаудитслужби від 17 червня 2025 року № 122, було заплановано проведення державного фінансового аудиту діяльності Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» за період з 01 листопада 2021 року по 30 червня 2025 року.

Листом Південного офісу Держаудитслужби від 18.09.2025 № 151505-14/3619-2025 повідомлено АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ», що згідно зі ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та відповідно до пункту 1.3.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2025 року з 29.09.2025 буде розпочато державний фінансовий аудит діяльності акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» за період з 01 листопада 2021 року по 30 червня 2025 року.

Південним офісом Держаудитслужби 30.09.2025 розпочато проведення державного фінансового аудиту діяльності Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» за період з 01 листопада 2021 року по 30 червня 2025 року.

В.о. голови правління АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» проставлено відмітку (дату, посаду та власноручний підпис) на направленнях Південного офісу Держаудитслужби щодо працівників Офісу від 24.09.2025 № 578, № 579, № 580, № 581, № 582, № 583 та допущено їх до проведення контрольного заходу – аудиту.

На даний час проводиться (не завершений) державний фінансовий аудит діяльності Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» за період з 01 листопада 2021 року по 30 червня 2025 року.

У зв`язку з виявленням порушень Південним офісом Держаудитслужби внесено до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІV квартал 2025 року ревізію окремих питань фінансово господарської діяльності акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» за період з 01 листопада 2021 року по 30 червня 2025 року зі строком проведення «листопад - грудень 2025 року», яку розпочато – 17.11.2025р.

Так, Південний офіс Держаудитслужби листом-повідомленням від 03.11.2025 року №151505-14/4145-2025 повідомлено про початок з 17.11.2025 року ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» за період з 01.11.2021 по 30.06.2025 року на підставі пункту 1.3.2. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2025 року (зі змінами).

Відповідно до розміщеного на сайті Державної аудиторської служби України (посилання https://dasu.gov.ua/ua/plugins/userPages/1311) Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2025 року, затвердженого наказом Південного офісу Держаудитслужби від 17.09.2025 № 186 зі змінами внесеними згідно з наказами Південного офісу Держаудитслужби від 30.10.2025 №207, від 03.11.2025 № 211, заплановано на листопад 2025 року проведення заходів державного фінансового контролю - ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» (перелік об`єктів у додатку 11) (доповнено згідно з наказом Південного офісу Держаудитслужби від 03.11.2025 № 211).

Вважаючи протиправними дії відповідача щодо включення АТ "ОДЕСЬКА ТЕЦ" до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2025 року щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» за період з 01.11.2021 року по 30.06.2025 року, а також вважаючи протиправним відповідний Пункт Плану, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки ревізія призначена суб`єктом владних повноважень в ході проведення державного фінансового аудиту АТ «Одеська ТЕЦ», що у свою чергу, відповідає вимогам Закону № 2939-XII, а відповідачем здійснено допуск до проведення ревізії головного державного фінансового інспектора, підстави для задоволення позову відсутні. Щодо позовних вимог в іншій частині суд дійшов висновку, що правомірність дій контролюючого органу з призначення і проведення перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно з частиною першою статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно з частиною другою статті 2 Закону № 2939-XII Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до частини третьої статті 2 Закону № 2939-XII порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з підпунктом 3 пункту 3 Положення № 43 основними завданнями Держаудитслужби є здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Як вбачається із матеріалів справи, позивач, звертаючись до суду з вказаним позовом просить:

- визнати протиправними дії Південного офісу Держаудитслужби з включення АТ "ОДЕСЬКА ТЕЦ" до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2025 року щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» за період з 01.11.2021 року по 30.06.2025 року;

- визнати протиправним та скасувати пункт 1.3.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держадитслужби на IV квартал 2025 року, затвердженого наказом Південного офісу Держаудислужби від 17.09.2025 року №186 зі змінами внесеними згідно з наказом Південного офісу Держаудитслужби від 03.11.2025 року №211 щодо включення заходу державного фінансового контролю – ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства "ОДЕСЬКА ТЕЦ".

Колегія суддів зазначає, що за своєю правовою природою та обґрунтуваннями позивача вказані позовні вимоги є ідентичними та базуються на правовій позиції про відсутність у відповідача права включення заходу державного фінансового контролю – ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності. При цьому, оскаржувані дії відповідача фактично завершились шляхом зміни пункту 1.3.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держадитслужби на IV квартал 2025 року наказом Південного офісу Держаудитслужби від 03.11.2025 року №211.

Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

Право на судовий захист відображене і у частині першій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС.

Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Тобто обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 вересня 2021 року у справі № 816/228/17 сформувала правовий висновок, згідно з яким неправомірність дій контролюючого органу з призначення і проведення перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення. У зв`язку з чим, не погодилась із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Колегія суддів вважає цей висновок застосовним і до справи, що розглядається.

Враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що як оскаржувані у межах даної справи дії відповідача, так і їх кінцевий результат у вигляді внесення змін до пункту 1.3.2. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2025 року наказ не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства

Незгода позивача із діями відповідача щодо призначення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.11.2021 року по 30.06.2025 року може бути підставою для оцінки наслідків або результатів ревізії (припису, постанови, рішення про анулювання ліцензії, інших санкцій) або ж скасування санкцій, пов`язаних із недопуском до проведення перевірки, правомірності такого недопуску.

Натомість, як вбачається з матеріалів справи, на виконання вимог п. 1 ч. 14 ст. 11 Закону № 2939-XII, відповідачем. перед початком ревізії пред`явлено направлення від 13.11.2025р. №679, №680, №681, №682. Факт допуску до проведення ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності АТ «Одеська ТЕЦ», підтверджується підписом в.о. голови правління АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» у вказаних направленнях.

Таким чином, неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

При цьому, підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.

Аналогічний висновок викладений Верховним Судом у постанові від 24 жовтня 2024 року у справа № 580/2466/19, від 22 жовтня 2024 року у справі № 380/7526/22, від 03 жовтня 2024 року у справі № 520/26475/21, від 08 березня 2023 року у справі № 420/25447/21.

Одночасно, колегія суддів наголошує, що пункт 1.3.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держадитслужби на IV квартал 2025 року, зі змінами внесеними згідно з наказом Південного офісу Держаудитслужби від 03.11.2025 року №211 щодо включення заходу державного фінансового контролю – ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства "ОДЕСЬКА ТЕЦ", який позивач просить визнати протиправними та скасувати є реалізацією оскаржуваних у межах даної справи дій відповідача, у зв`язку з чим, позовні вимоги про скасування вказаного пункту Плану є похідними від вимог щодо визнання протиправними відповідних дій.

При цьому суд апеляційної інстанції враховує висновки, викладені зокрема у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2025 року (справа № 560/16980/23), які відповідно до вимог ч. 5 ст. 242 КАС України, підлягають врахуванню судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У постанові від 22.03.2018 у справі № П/9901/135/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Враховуючи викладене, внаслідок неповного з`ясування обставин, що мають значення для справи, суд першої інстанції припустився порушення норм процесуального права, яке вплинуло на результат розгляду даної справи, оскільки на момент вирішення справи судом першої інстанції існували визначені пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України підстави для закриття провадження у справі, а не для відмови у задоволенні позову по суті. Доводи апеляційної скарги вищезазначених висновків апеляційного суду не спростовують.

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції та прийняття нового судового рішення про закриття провадження у справі.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Акціонерного товариства "ОДЕСЬКА ТЕЦ" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2026 року – задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2026 року по справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "ОДЕСЬКА ТЕЦ" до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дії щодо включення до плану проведення заходів державного фінансового контролю та зобов`язання вчинити певні дії – скасувати.

Провадження у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "ОДЕСЬКА ТЕЦ" до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дії щодо включення до плану проведення заходів державного фінансового контролю та зобов`язання вчинити певні дії – закрити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М. П. Коваль

Суддя: О.В. Джабурія

Суддя: Н.В. Вербицька