Постанова від 17 травня 2026 р. у справі №160/24459/23 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2026 року

м. Київ

справа № 160/24459/23

адміністративне провадження № К/990/54749/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Коваленко Н.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №160/24459/23

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Промгруп»

до Криворізької міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Промгруп» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2023 року (у складі судді Горбалінського В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2025 року (колегія у складі: головуючого судді Юрко І.В., суддів: Білак С.В., Чабаненко С.В.), -

В С Т А Н О В И В:

Вступ

Під час розгляду цієї справи постало питання про те, чи порушені у спірних правовідносинах права та інтереси позивача рішенням органу місцевого самоврядування про надання повноважень секретарю міської ради щодо укладення і підписання договорів, об`єктами яких є земельні ділянки, та чи підлягають такі права та інтереси захисту адміністративним судом.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У вересні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Промгруп» (далі - позивач, Товариство) звернулося до суду з позовом до Криворізької міської ради (далі - відповідач, КМР), в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення КМР від 27 січня 2016 року №285 «Про надання повноважень про укладення і підписання договорів про оренду земельних ділянок, їх купівлі продажу, інших цивільно-правових угод, об`єктами яких є земельні ділянки».

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Товариство орендує у КМР земельну ділянку, в свою чергу договір оренди цієї земельної ділянки від імені КМР підписаний секретарем міської ради Маляренком С.В. Позивач наголошує, що Законом України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) та іншими законами України не передбачено повноважень міської ради щодо вирішення питань зміни порядку представництва органу місцевого самоврядування у відносинах з іншими особами, а також і вирішення питань передоручення іншій особі повноважень міського голови.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2023 року, у задоволенні позову Товариства відмовлено повністю.

4. Ухвалюючи рішення, вказаний суд виходив з того, що Земельний кодекс України, який регулює земельні відносини, та Закон №280/97-ВР не містять заборони секретарю міської ради від імені відповідної міської ради бути учасником земельних відносин з іншими суб`єктами таких відносин, у тому числі укладати відповідні договори. Як наслідок, дійшов висновку про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення КМР, визнавши його підписання уповноваженою на те особою.

5. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 27 лютого 2024 року залишив без змін рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2023 року.

6. Натомість таке своє рішення апеляційний суд обґрунтував тим, що прийняття оскаржуваного рішення КМР відбулося з метою розподілу організації роботи між міським головою та секретарем ради. Також зазначив, що позов Товариства фактично направлений на встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - секретаря міської ради щодо підписання договорів оренди, в той час як Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі №820/3713/17 звернула увагу, що компетенційними є спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Позивач у цій справі не є суб`єктом владних повноважень, а отже, не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред`явлення цього позову.

7. Верховний Суд в постанові від 23 січня 2025 року, направляючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, вказав на передчасність висновків останнього, адже, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції у цій справі, останній не навів жодних мотивів, за яких він погодився з висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову; не взяв до уваги безпосередній предмет позову, яким є рішення суб`єкта владних повноважень, а не встановлення наявності/відсутності компетенції суб`єкта владних повноважень; не надав оцінку доводам учасників справи по суті оскаржуваного рішення, а також обставинам, на які вони посилаються.

8. За результатами повторного перегляду судового рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 22 травня 2025 року змінив рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2023 року в частині обґрунтування його висновків, а в іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.

9. Апеляційний суд зважив на позицію суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, проте зазначив, що в порядку адміністративного судочинства можуть бути захищені лише реальні права чи інтереси фізичної або юридичної особи, які порушені діями, бездіяльністю чи рішенням суб`єкта владних повноважень. Водночас оскаржуване рішення КМР жодним чином не впливає на права, інтереси чи діяльність позивача в межах спірних правовідносин, не порушує їх, а позовні вимоги, які є предметом розгляду у цій справі, фактично заявлені на майбутнє.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування

10. Не погодившись із рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2023 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2025 року, Товариство звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити у справі нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

11. Як на підставу для касаційного оскарження судових рішень вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій, неправильне застосування ними норм матеріального права, порушення процесуальних норм, а також неврахування висновків Верховного Суду щодо питання застосування таких норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 16 серпня 2023 року у справі №440/3862/18, стосовно необхідності закриття провадження у справі (відмови у відкритті провадження), якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (коли оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень не має безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси позивача й не порушує їх). Стверджує, що суди попередніх інстанцій неправильно визначили наслідки подання даного позову.

Також вважає, що оскаржуване рішення відповідача, який є органом місцевого самоврядування, прийнято за відсутності в останнього права на делегування іншій особі повноважень міського голови. Крім того, зазначає, що оскаржуване рішення КМР безпосередньо порушує права, свободи та інтереси Товариства як юридичної особи, яка уклала із відповідачем договір оренди земельної ділянки, що підписаний секретарем міської ради, а не міським головою.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

12. 25 грудня 2025 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

13. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями (протокол від 25 грудня 2025 року) справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Коваленко Н.В., Тацій Л.В.,

14. Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2026 року відкрито касаційне провадження за означеною касаційною скаргою.

15. Відповідач, отримавши ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі, правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався.

16. Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2026 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

17. 27 січня 2016 року КМР прийнято рішення №285 «Про надання повноважень про укладення і підписання договорів про оренду земельних ділянок, їх купівлі продажу, інших цивільно-правових угод, об`єктами яких є земельні ділянки», яким, зокрема, надано повноваження з укладання та підписання договорів оренди земельних ділянок, їх купівлі-продажу, договорів особистого сервітуту, суперфіцію, інших цивільно-правових угод, об`єктом яких є земельні ділянки комунальної власності в межах міста, від імені міської ради - секретарю міської ради Маляренку Сергію Васильовичу.

18. 08 вересня 2020 року між КМР та Товариством укладено договір оренди земельної ділянки №2020455, який підписано від імені КМР секретарем міської ради - Маляренком С.В.

19. Не погоджуючись із означеним рішенням КМР від 27 січня 2016 року №285, вважаючи його протиправним, Товариство звернулося до суду із цим позовом.

Позиція Верховного Суду

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах й дотримання процесуальних норм, виходить з наступного.

21. Так, відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

22. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23. Статтею 5 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

24. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту .

25. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

26. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

27. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

28. Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

29. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

30. Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретної особи (або осіб) щодо неї. Моментом порушення є момент прийняття рішення, вчинення дій чи бездіяльності, які породжують негативні правові наслідки для особи у вигляді виникнення, зміни чи припинення певних правовідносин за її участю.

31. Згідно з абзацом десятим пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

32. Пунктом 9 частини п`ятої статті 160 КАС України встановлено, що у позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

33. Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав/законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією/рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними/скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом. Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02 лютого 2023 року у справі №260/3380/21.

34. У відповідності до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

35. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

36. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).

37. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

38. Таким чином, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

39. Наведені положення КАС України не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні дії (рішення) суб`єкта владних повноважень такими, які впливають на їх правове становище.

40. У справі, яка розглядається, Товариство оскаржує рішення КМР від 27 січня 2016 року №285 «Про надання повноважень про укладення і підписання договорів про оренду земельних ділянок, їх купівлі продажу, інших цивільно-правових угод, об`єктами яких є земельні ділянки».

41. В контексті наведеного варто зауважити, що законний (охоронюваний законом) інтерес виражається у можливостях суб`єкта права користуватися певним соціальним благом, не вимагаючи певних дій від інших осіб і лише за певних умов маючи можливість звертатися за захистом цього інтересу до суду з метою задоволення своїх потреб, які не суперечать суспільним. Для звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу особа повинна мати легітимні очікування вчинення стосовно неї певних дій з боку іншого суб`єкта відповідно до заснованого на законі дозволу.

42. У даному випадку позивач в позовній заяві не ідентифікував жодне соціальне чи інше благо, користуватися яким оскаржуване рішення КМР перешкоджає позивачеві. Крім того, Товариство не посилається й на наявність легітимних очікувань певних дій щодо нього з боку відповідача - органу місцевого самоврядування. З огляду на це відсутні підстави стверджувати, що у позивача є охоронюваний законом інтерес при зверненні із цим позовом до суду.

43. Фактично доводи позовної заяви не обґрунтовують порушення оскаржуваним рішенням КМР реальних прав Товариства як таких, а свідчать про його прагнення захистити свої певні інтереси на майбутнє від можливого (гіпотетичного) порушення - визнання укладеного між КМР та Товариством договору оренди земельної ділянки, який підписано від імені КМР секретарем міської ради - Маляренком С.В., недійсним. Проте підписання такого договору секретарем міської ради жодним чином не порушує (і не може порушити) право позивача на правову визначеність у питаннях, узгоджених між сторонами цієї угоди, та правомірних сподівань щодо виконання ними його умов.

44. За наведеного слід констатувати, що оскаржуване рішення КМР не містить положень, обов`язкових для виконання позивачем, тому не створює для останнього самостійного юридичного наслідку у вигляді виникнення, зміни або припинення прав та не породжує для нього будь-яких обов`язків.

45. В обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їх зміст та юридичну природу, правильним є висновок апеляційного суду про те, що оскаржуване рішення КМР не впливає на конкретні права Товариства, адже не стосується його безпосередньо.

46. Припущення ж позивача щодо можливого майбутнього порушення його прав у зв`язку із прийняттям оскаржуваного рішення, не свідчить про настання таких обставин та наявність права, яке підлягає судовому захисту у межах даної ситуації.

47. Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає, що при постановленні оскаржуваного рішення суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що заявлені позовні вимоги задоволенню не підлягають саме у зв`язку із наведеним вище.

48. Варто також зазначити, що наявність або відсутність порушеного права встановлюється у кожній окремій справі з урахуванням конкретних її обставин. Так, у кожних окремих правовідносинах при застосуванні судом одних й тих самих норм права в залежності від фактичних обставин справи, оцінки судами доказів або відсутності певних доказів, висновки судів можуть бути відмінними від тих, що здійснені судом в цій справі, проте це не свідчить про неправильне застосування норми права, а вказує на відмінність фактичних обставин та доказової бази. Різниця у встановлених обставинах у сукупності з наданими сторонами доказами об`єктивно впливає на умови застосування правових норм.

49. Касаційна ж скарга не містить необхідного обґрунтування на підтвердження того, що в оскаржених рішеннях суд апеляційної інстанції та суд першої інстанції (в нескасованій (незміненій) його частині) застосували одні й ті ж самі норми права всупереч змісту фактичних обставин справи та їх правовому значенню, згаданому у вираженому (відображеному) правовому висновку Верховного Суду у постанові у справі №440/3862/18, на яку, як на підставу касаційного оскарження, послався позивач.

50. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява №63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

51. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

52. Враховуючи, що обставини неправильного застосування норм матеріального права або ж порушення процесуальних норм не підтвердилися, тому підстави для задоволення касаційної скарги Товариства відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Промгруп» залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2023 року (в нескасованій (незміненій) чого частині) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2025 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Л.В. Тацій Н.В. Коваленко