Постанова від 13 травня 2026 р. у справі №320/1245/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2026 року

м. Київ

справа № 320/1245/24

провадження № К/990/23255/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу №320/1245/24 за позовом керівника Вишгородської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Відділу освіти, культури, молоді та спорту Поліської селищної ради про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2024 року (головуючий суддя Діска А.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року (колегія суддів у складі головуючого судді Файдюка В.В., суддів - Кобаля М.І., Мєзєнцева Є.І.),

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

1. Керівник Вишгородської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області звернувся до Відділу освіти, культури, молоді та спорту Поліської селищної ради, у якому просив:

- визнати бездіяльність Відділу освіти, молоді та спорту Поліської селищної ради щодо невжиття заходів з належного утримання захисної споруди - сховища (протирадіаційного укриття) №171502 протиправною та зобов?язати привести у стан готовності до використання за призначенням захисну споруду - сховище (протирадіаційного укриття) №171502, розташоване за адресою: Київська область, Вишгородський район, с. Радинка, вул. Шевченка, 25, з метою використання її за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09 липня 2018 року.

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року, позовну заяву повернуто особі, яка її подала.

3. Залишаючи позовну заяву без розгляду апеляційний суд зазначив, що звертаючись до суду із позовом в інтересах держави прокурор має навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

4. Зауважив, що законодавством передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту).

5. З урахуванням викладеного констатував, що прокурор у цій позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з таким позовом, а тому у керівника Вишгородської окружної прокуратури Київської області також немає права на звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС з такими вимогами.

ІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

6. Не погоджуючись із такими судовими рішенням заступника керівника Київської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просив скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

7. Обґрунтовуючи наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень зазначив про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права (пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції, чинній на момент пред`явлення позову прокурором; частин третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»), незастосування до спірних правовідносин пункту 5 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та порушення норм процесуального права (статті 9, 53, 54, пункт 1 частини четвертої статті 169, стаття 242 КАС України).

8. Указав, що з 29 жовтня 2022 року пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України передбачено право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, у тому числі Головного управління ДСНС України в Київській області, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом, що узгоджується зі статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (якщо це необхідно для здійснення їх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України).

9. Переконує, що невжиття компетентним органом (ГУ ДСНС у Київській області) заходів щодо зобов`язання балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту привести захисну споруду у готовність до використання за призначенням свідчить про те, що цей орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду з відповідним позовом.

10. 08 липня 2024 року від Відділу освіти, культури, молоді та спорту Поліської селищної ради надійшов відзив на касаційну скаргу прокурора, у якому відповідач зазначив про її необґрунтованість та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін.

ІІІ. Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

11. 17 червня 2024 року до касаційного суду надійшла скарга заступника керівника Київської обласної прокуратури.

12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 червня 2024 року для розгляду справи №320/1245/24 визначено колегію суддів у складі головуючого - Жука А.В., суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

13. Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2024 року відкрито касаційне провадження за скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року у справі №320/1245/24.

14. Ухвалою Верховного Суду від 12 травня 2026 року справу №320/1245/24 призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

15. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 травня 2026 року, у зв`язку із обранням судді Мартинюк Н.М. до Великої Палати Верховного Суду, для розгляду справи №320/1245/24 визначено колегію суддів у складі головуючого суддів Жука А.В., суддів: Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М.

IV. Позиція Верховного Суду

16. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

17. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

18. При вирішенні цього спору, перш за все слід з`ясувати наявність у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області повноважень на звернення до суду із позовом про зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у готовність до використання за призначенням.

19. Колегія суддів зауважує, що після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд сформував правовий висновок у подібних правовідносинах щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції чинній на момент звернення прокурора до суду з цим позовом) у взаємозв`язку зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції чинній на момент звернення прокурора до суду з цим позовом), який викладено, зокрема, у постановах від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №400/4928/22 та у справі №560/17801/23 та інших.

20. Практика Верховного Суду щодо застосування указаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, вважає їх застосовними до обставин цієї справи і далі зазначає таке.

21. Так, відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка, серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

22. Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

23. Згідно із частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

24. Отже, прокурор, у визначених законом випадках, наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

25. У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

26. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

27. Системне тлумачення указаних приписів дозволяє дійти висновку про те, що стаття 53 КАС України вимагає указувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

28. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

29. Згідно із абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

30. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

31. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

32. «Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.

33. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

34. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на установлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

35. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

36. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

37. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17.

38. Своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Вишгородської окружної прокуратури Київської області обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС в Київській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів [у тому числі, звернення до суду з позовом] щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

39. Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС в Київській області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, тому із цим позовом звертається саме прокурор.

40. У контексті наведеного слід з`ясувати чи наділене ГУ ДСНС в Київській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

41. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

42. Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

43. Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

44. Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

45. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).

46. Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09 липня 2018 року №579 (далі - Наказ №579).

47. Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).

48. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052) установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

49. Згідно з пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

50. Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС згідно з покладеними на неї завданнями, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

51. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

52. Одночасно, указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 частини другої якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

53. Пізніше, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06 жовтня 2022 року пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту змінено та викладено у такій редакції:

«…48) звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.»

54. Суд зазначає, що на відміну від попередньої редакції, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

55. Аналіз цього положення дає змогу зробити висновок про те, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

56. Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

57. Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС в Київській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

58. Водночас, прокурор у тексті позовної заяви не зазначає норму Закону, яка б наділяла ГУ ДСНС в Київській області правом на звернення до суду з таким позовом.

59. Слід зауважити, що запроваджені з 29 жовтня 2022 року зміни до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України носять бланкетний характер, реалізація яких не знайшла свого відображення шляхом відповідних змін до законодавчих актів, що урегульовують спірні правовідносини.

60. Водночас, аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом зобов`язального характеру щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

61. У контексті порушеного питання варто також зауважити, що відповідно до частини шостої статті другої Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, зокрема, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у частині додержання вмісту рідкого біопалива (біокомпонентів) у паливі моторному і паливі моторному альтернативному та/або його відповідності критеріям сталості, державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, державного контролю за додержанням законодавства у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів, державного нагляду (контролю) у сфері державних резервів у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

62. Частина четверта статті 4 указаного Закону визначає, що виключно законами встановлюються:

- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

63. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

64. Указані норми також визначають прямий зв`язок між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

65. До того ж, відповідно до частини чотирнадцятої статті 32 Кодексу цивільного захисту України у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з цим позовом, особливості оренди захисних споруд цивільного захисту визначаються типовим договором оренди, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

65.1. Розірвання договору оренди захисної споруди цивільного захисту (її частини), яка перебуває у державній або комунальній власності, здійснюється шляхом письмового повідомлення орендаря про таке розірвання не пізніш як за 24 години до розірвання договору.

65.2. У такому разі орендар зобов`язаний звільнити захисну споруду цивільного захисту (її частину) протягом 24 годин з моменту повідомлення про розірвання договору.

65.3. Істотною умовою договору оренди захисної споруди цивільного захисту (її частини), яка перебуває у державній або комунальній власності, є умова щодо розірвання такого договору в односторонньому порядку у разі:

1) порушення порядку використання у мирний час захисної споруди цивільного захисту (її частини) для задоволення господарських, культурних і побутових потреб;

2) невиконання орендарем вимог частини шістнадцятої цієї статті.

66. Частина п`ятнадцята цієї статті визначає, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

67. Відповідно до частини шістнадцятої указаної статті у разі приведення єдиної державної системи цивільного захисту, її складових у режим підвищеної готовності, виникнення надзвичайної ситуації, введення надзвичайного стану та в особливий період захисні споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростіші укриття незалежно від форми власності повинні приводитись у готовність до прийому населення у термін, що не перевищує 24 годин, крім захисних споруд цивільного захисту, що перебувають у постійній готовності до використання за призначенням.

Приведення захисної споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростішого укриття у готовність до прийому населення може передбачати необхідність звільнення такого об`єкта від майна третіх осіб. У разі відмови орендаря звільнити захисну споруду цивільного захисту (її частину) у зазначений строк чи неможливості встановити його місцезнаходження здійснюється доступ до такої захисної споруди без отримання згоди її користувача (несанкціонований доступ) для приведення захисної споруди у готовність до прийому населення. Такий доступ здійснюється відповідно до положень статті 29 Закону України «Про житлово-комунальні послуги».

68. Тобто, указаними законодавчими положеннями передбачався також механізм застосування інших видів реагування на недотримання орендарями вимог з утримання в належному стані укриттів цивільного захисту, який міг бути застосований суб`єктом нагляду для урегулювання спірних правовідносин.

69. На підставі наведених вище законодавчих норм колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено право ГУ ДСНС у Київській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.

70. З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача. Наведене у сукупності та взаємозв`язку дає підстави вважати правильними висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для повернення позовної заяви на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

71. Колегія суддів ураховує, що особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану, звісно, загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. У свою чергу, участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.

72. Суд відхиляє посилання скаржника на необхідність урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, оскільки правовідносини в указаних справах та справі, що розглядається, не є подібними, адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.

73. Підсумовуючи, колегія суддів зазначає, що касаційна скарга не містить доводів, які свідчили б про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права при ухваленні судових рішень, а тому підстави для їх скасування та задоволення касаційної скарги відсутні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

74. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

75. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

76. Ураховуючи викладене, перевіривши за матеріалами адміністративної справи доводи та вимоги касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що судами попередніх інстанцій не допущено порушення норм процесуального права при постановленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.

IV. Висновки щодо судових витрат

77. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 169, 240, 341, 345, 349, 350, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року у справі №320/1245/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

..................................

..................................

..................................

А.В. Жук

М.В. Білак

Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Верховного Суду