Рішення від 10 травня 2026 р. у справі №320/7801/24 — Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 травня 2026 року м. Київ справа №320/7801/24

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Василенко Г.Ю., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області до Державної судової адміністрації України про зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернулось Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області з позовом до Державної судової адміністрації України, в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати підпункт 8.7 пункту 3.1. “Висновки” розділу III Аудиторського звіту від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА, прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023;

- визнати протиправним та скасувати пункт 1 підпункт 1.4. Рішення у формі листа Державної судової адміністрації України від 02.02.2024 №3310/24 “Про надсилання аудиторських рекомендацій до аудиторського звіту від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА та їх впровадження”, прийнятих за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що Аудиторський звіт, висновки та рішення у формі листа Державної судової адміністрації України від 02.02.2024 №3310/24 є протиправними та підлягають скасуванню в частині законності виплати суддівської винагороди за рішенням суду за рахунок видатків бюджетної програми КПКВК 0501020 "Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя", оскільки Територіальне управління діяло в межах чинного законодавства.

Крім того, посилаючись на практику Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладену у постанові від 10.12.2019 справа № 160/9513/18, позивач вказав на ту обставину, що аудиторський звіт є індивідуально-правовим актом, який породжує права і обов`язки та полягає у тому, щоб усунути виявлені порушення, втім висновки та рекомендації ДСА України, складені за результатом аудиту не відповідають критеріям обґрунтованості та вмотивованості.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

Відповідачем подано до суду відзив на позов, в якому останній заперечує проти задоволення позовних вимог та просить суд відмовити в позові. В обґрунтування заперечень проти позову зазначив, що підпунктом 8.7 пункту 3.1. "Висновки" розділу III "Підсумкова частина", аудиторського звіту встановлено, що Територіальним управлінням при наявності окремої бюджетної програми КПКВК 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів суддів", яка має мету - виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів та напрям використання бюджетних коштів - оплата рішень судів винесених на користь суддів та працівників апаратів судів та витрати на проведення виконавчих дій та сплату штрафів та при відсутності затверджених кошторисами на 2021-2023 років видатків на оплату рішень судів винесених на користь суддів, у період з 01.01.2021 по 28.02.2023 здійснило виплату суддівської винагороди 61 (шістдесят одному) судді місцевих загальних судів Київської області за рішеннями суду за рахунок видатків іншої бюджетної програми, а саме за бюджетною програмою КПКВК 0501020 "Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя" на суму 7 993 427,02 грн, чим порушено вимоги статей 20, 23, 47, 48, 49 Бюджетного кодексу України та відповідно до частини першої статті 119 Бюджетного кодексу України є нецільовим використанням бюджетних коштів, а також згідно пункту 24 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України — є порушенням бюджетного законодавства".

Також, стверджував, що незгода позивача з висновками Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та з Рішенням у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 6-3310/24 (з додатком), прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності ТУ ДСА України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023, не є підставою саме для судового оскарження, оскільки позивач має можливість і право вільного вибору щодо впровадження аудиторських рекомендацій, наданих за результатами здійснення внутрішнього аудиту, або узяття на себе ризику невиконання таких аудиторських рекомендацій. При цьому, Аудиторський звіт від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та прийняте Рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 6-3310/24 (з додатком) не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, оскільки вони носять рекомендаційний характер, а позивач має можливість і право вільного вибору щодо впровадження аудиторських рекомендацій, відображених в Аудиторському звіті від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та Рішенні у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 6-3310/24 (з додатком), або узяття на себе ризику невиконання таких аудиторських рекомендацій.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Відповідно до наказу ДСА України від 13.03.2023 № 126 “Про здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності територіального управління ДСА України в Київській області” (зі змінами), аудиторською групою Державної судової адміністрації України проведено плановий внутрішній аудит діяльності територіального управління ДСА України в Київській області, за підсумками якого складено Аудиторський звіт за темою: "Оцінка виконання функцій та повноважень Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області, в тому числі щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення судів за напрямом використання бюджетних коштів “Забезпечення виконання функцій та завдань” бюджетної програми КПКВК 0501020 “Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя” у періоді з 01.01.2021 по 28.02.2023” (Аудиторський звіт від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА).

Підпунктом 8.7 пункту 3.1 “Висновки” розділу III “Підсумкова частина” Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА, встановлено, що Територіальним управлінням при наявності окремої бюджетної програми КПКВК 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів суддів", яка має мету - виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів та напрям використання бюджетних коштів - оплата рішень судів винесених на користь суддів та працівників апаратів судів та витрати на проведення виконавчих дій та сплату штрафів та при відсутності затверджених кошторисами на 2021-2023 років видатків на оплату рішень судів винесених на користь суддів, у період з 01.01.2021 по 28.02.2023 здійснило виплату суддівської винагороди 61 (шістдесят одному) судді місцевих загальних судів Київської області за рішеннями суду за рахунок видатків іншої бюджетної програми, а саме за бюджетною програмою КПКВК 0501020 "Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя" на суму 7 993 427,02 грн, чим порушено вимоги статей 20, 23, 47, 48, 49 Бюджетного кодексу України та відповідно до частини першої статті 119 Бюджетного кодексу України є нецільовим використанням бюджетних коштів, а також згідно з пункту 24 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України — є порушенням бюджетного законодавства".

За результатами розгляду Аудиторського звіту, коментарів начальника Територіального управління на висновки Аудиторського звіту, висновків начальника управління аудиту ДСА України на коментарі начальника Територіального управління на висновки Аудиторського звіту та доповідної записки начальника управління аудиту ДСА України, ДСА України погоджено аудиторські рекомендації, які листом від 02.02.2024 №6-3310/24 надіслано до Територіального управління ДСА України в Київській області.

Не погоджуючись з аудиторським звітом ДСА України в частині оскаржуваного пункту та підпункту та листом відповідача від 02.02.2024 №6-3310/24 у відповідній частині, Територіальне управління ДСА України в Київській області звернулося з адміністративним позовом до суду, з приводу чого суд зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.-

Як встановлено судом Державною судовою адміністрацією України було проведено внутрішній аудит діяльності свого територіального органу, яким є Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області.

Відповідно до пунктів 1-3 Положення про Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області, яке затвердженого наказом Державної судової адміністрації України від 10.05.2023 № 229, Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області (далі - територіальне управління) є територіальним органом Державної судової адміністрації України (далі також - ДСА України) та підконтрольне їй.

Територіальне управління у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, рішеннями Вищої ради правосуддя, з`їзду суддів України та Ради суддів України, Положенням про Державну судову адміністрацію України, наказами ДСА України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами та цим Положенням.

Основним завданням територіального управління є організаційне та фінансове забезпечення діяльності місцевих судів, крім господарських та адміністративних (далі - суди), з метою створення належних умов для діяльності судів, суддів і забезпечення роботи органів суддівського самоврядування.

Організаційне забезпечення становлять заходи матеріально-технічного, кадрового, інформаційного, організаційно-технічного характеру, ведення судової статистики, діловодства, архіву суду тощо.

При цьому, пунктом 4 зазначеного положення обумовлено, що Територіальне управління відповідно до покладених на нього завдань, зокрема:

1) забезпечує належні умови діяльності судів у межах повноважень, визначених законом;

3) здійснює функції розпорядника коштів Державного бюджету України нижчого рівня щодо забезпечення діяльності територіального управління та судів у відповідному регіоні;

4) забезпечує дотримання фінансово-бюджетної дисципліни, ефективне, результативне і цільове використання коштів державного бюджету, законність використання ресурсів та майна, запобігання порушенням та зловживанням, а також своєчасність вжиття відповідних заходів реагування, зокрема в частині відшкодування заподіяної шкоди (втрат) та притягнення до відповідальності винних посадових осіб;

32) організовує в межах повноважень створення необхідних умов для забезпечення режиму секретності у відповідних судах;

39) здійснює інші повноваження, визначені законом.

Кабінетом Міністрів України 28.09.2011 прийнято постанову № 1001 “Деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту”, яким затверджено Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту.

Пунктом 2 Порядку обумовлено, що об`єктом внутрішнього аудиту є діяльність державного органу, його територіальних органів, підприємств (у тому числі суб`єктів господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність таких суб`єктів господарювання), установ та організацій, що належать до сфери його управління, в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах), та заходи, що здійснюються керівниками таких органів, підприємств, установ та організацій для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів та інших активів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і вимог щодо їх діяльності).

Пунктом 4 Порядку унормовано, що основним завданням підрозділу є надання керівникові державного органу, його територіального органу та бюджетної установи об`єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо: функціонування системи внутрішнього контролю та її удосконалення; удосконалення системи управління; запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів та інших активів; запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності державного органу, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.

Згідно із пунктом 8 Порядку внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Міністерством фінансів України.

На виконання положень пункту 8 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 (зі змінами), Міністерством фінансів України видано наказ від 04.10.2011 № 1247 “Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту” (зі змінами).

Приписами пункту 1 Стандартів обумовлено, що ці Стандарти розроблено з метою визначення єдиних підходів до провадження діяльності з внутрішнього аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, інших головних розпорядниках коштів державного бюджету (далі - державний орган), їх територіальних органах та бюджетних установах, що належать до сфери їх управління, оцінки якості такого аудиту.

Пунктами 7 і 8 Стандарту 11 Стандартів обумовлено, що висновки в аудиторському звіті містять обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту. Відповідно до цілей внутрішнього аудиту складається загальний висновок. Перед його складанням остаточно оцінюється аргументованість тверджень й аудиторських доказів.

Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту мають містити конструктивні пропозиції щодо вдосконалення тих аспектів діяльності, стосовно яких проводився внутрішній аудит. Рекомендації мають базуватися на висновках, бути адекватними, конкретними, реальними для впровадження, чітко формулюватись та містити очікуваний результат їх впровадження (оцінку їх можливого впливу на діяльність установи)".

У свою чергу, пунктом 1 Стандарту 12 Стандартів внутрішнього аудиту передбачено, що керівник підрозділу внутрішнього аудиту забезпечує організацію здійснення моніторингу результатів упровадження рекомендацій (встановлює вимоги у внутрішніх документах з питань внутрішнього аудиту) для того, щоб упевнитися в тому, що відповідальні за діяльність особи розпочали ефективні дії, спрямовані на їх виконання, або керівництво установи взяло на себе ризик невиконання таких рекомендацій

На виконання правових приписів Стандарту 1 Стандартів внутрішнього аудиту ДСА України видано наказ від 11.04.2023 № 191 “Про затвердження Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній судовій адміністрації України”, який визначає єдині підходи та процедури планування та здійснення внутрішніх аудитів діяльності у повному обсязі або з окремих питань та/або на окремих етапах Державної судової адміністрації України та її структурних підрозділів, територіальних управлінь ДСА України, судів, організаційне та фінансове забезпечення діяльності яких здійснює ДСА України, у частині діяльності з організаційного та фінансового забезпечення, Служби судової охорони та її територіальних управлінь, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національної школи суддів України та державних підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління ДСА України, а також документування і реалізації їх результатів.

Згідно із пунктом 5 глави 4 розділу V Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній судовій адміністрації України аудиторська група установи складає офіційний документ за результатами здійсненого (проведеного) внутрішнього аудиту у формі аудиторського звіту, який містить відомості про виконання аудиторського завдання, аудиторські висновки та рекомендації.

Аудиторський звіт формується в одному примірнику у вигляді цілісного документа, який, зокрема, містить резюме (демонструє стислий виклад основних висновків та рекомендацій), основну (аналітичну) частину (розкриває цілі, обсяг і результати виконання аудиторського завдання), висновки та рекомендації.

Аудиторський звіт складається зі вступної, основної (аналітичної) та підсумкової частин.

У вступній частині аудиторського звіту зазначаються такі дані:1) тема внутрішнього аудиту; 2) вид аудиту: плановий або повторний внутрішній аудит; 3) підстава для проведення аудиту: розпорядчий документ про проведення внутрішнього аудиту із зазначенням його реквізитів; 4) інформація про об`єкт та підконтрольний суб`єкт внутрішнього аудиту; 5) за який період здійснюється аудиторське дослідження; 6) посади, прізвища, імена та по батькові керівника та членів аудиторської групи установи; 7) дати початку і закінчення виконання аудиторського завдання; 8) скорочення, що використовуються в аудиторському звіті (за потреби); 9) резюме. Резюме має бути коротким і надавати найважливішу інформацію. У ньому зазначаються основна проблема (питання аудиту), головні знахідки, висновки та рекомендації. Резюме має відображати зміст аудиторського звіту в цілому і розкривати його суть. В основній (аналітичній) частині аудиторського звіту з рекомендованою кількістю аркушів до 100 (ста) аркушів (залежно від обсягу аудиторського завдання) зазначаються цілі, обсяг і результати виконання аудиторських завдань. У цій частині викладаються аудиторські знахідки, підтверджені доказовою базою, за кожним питанням аудиту, а також описуються етапи дослідження. Цей розділ має бути чітко структурованим. Підсумкова частина аудиторського звіту включає висновки та рекомендації. Рекомендації зазначаються у відповідності до висновків, згідно яких вони надаються.

Згідно з цілями внутрішнього аудиту складається загальний висновок. Перед його складанням аудиторська група остаточно оцінює аргументованість тверджень та аудиторських доказів.

Висновки в аудиторському звіті мають містити обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту (пункт 8 глави 4 розділу V Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній судовій адміністрації України).

Приписами пункту 13, 14 глави 4 розділу V Порядку здійснення внутрішнього аудиту у Державній судовій адміністрації України унормовано, що якщо за результатами ознайомлення з аудиторським звітом відповідальна за діяльність особа підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту не погоджується з висновками та/або рекомендаціями, що зазначені в аудиторському звіті, вона може протягом 5 (п`яти) робочих днів з дня офіційного ознайомлення з аудиторським звітом надати на ім`я керівника підрозділу внутрішнього аудиту установи за своїм підписом обґрунтовані коментарі з підтверджувальними документами. Датою подання обґрунтованих коментарів вважається дата їх надходження до установи, що здійснювала 32 внутрішній аудит, через систему електронного документообігу або рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням чи нарочним, якщо вони надійшли до 17 год. 00 хв. поточного дня, або датою наступного робочого дня, якщо вони надійшли після 17 год. 00 хв. Керівник підрозділу внутрішнього аудиту установи розглядає такі обґрунтовані коментарі та надає протягом 15 (п`ятнадцяти) робочих днів відповідальній за діяльність особі підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту письмові висновки на них за своїм підписом шляхом їх надсилання нарочним чи рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням або шляхом надсилання цих письмових висновків, підписаних електронним цифровим підписом керівника підрозділу внутрішнього аудиту установи, через систему електронного документообігу на офіційну електронну пошту підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту. Якщо протягом визначеного абзацом першим цього пункту письмові обґрунтовані коментарі щодо аудиторського звіту не надійшли до установи, що здійснювала внутрішній аудит, аудиторський звіт вважається таким, до якого обґрунтовані коментарі відсутні, про що в аудиторському звіті робиться запис "обґрунтовані коментарі відсутні" біля відмітки "з обґрунтованими коментарями", що засвідчується підписом керівника підрозділу внутрішнього аудиту установи.

Керівник підрозділу внутрішнього аудиту установи готує та подає керівнику установи доповідну записку разом з аудиторським звітом, обґрунтованими коментарями відповідальних за діяльність осіб підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту та висновками щодо обґрунтованості таких коментарів (за їх наявності) для розгляду, обговорення та прийняття рішення. За результатами розгляду аудиторського звіту, обґрунтованих коментарів і висновків на них (за їх наявності) керівник установи приймає рішення про прийняття аудиторських рекомендацій відповідальними за діяльність особами підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту у формі листа.

Встановлено, що з метою отримання керівником ДСА України від підрозділу внутрішнього аудиту ДСА України незалежних висновків та рекомендацій, спрямованих на покращення діяльності територіального органу ДСА України, яким є позивач, на виконання наказу ДСА України від 13.03.2023 № 126 “Про здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності територіального управління ДСА України в Київській області” (із змінами), Державною судовою адміністрацією України в територіальному органі ДСА України, яким є ТУ ДСА України в Київській області, проведено плановий внутрішній аудит за темою: “Оцінка виконання функцій та повноважень територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області, в тому числі щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення судів за напрямом використання бюджетних коштів “Забезпечення виконання функцій та завдань” бюджетної програми КПКВК 0501020 “Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя” у періоді з 01.01.2021 по 28.02.2023", за результатами якого було виготовлено Аудиторський звіт від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та т.в.о. Голови ДСА України прийнято рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 6-3310/24 (з додатком).

Тобто, у ході здійснення вказаних вище заходів внутрішнього аудиту і на усіх його етапах, між ДСА України (відповідач) та ТУ ДСА України в Київській області (позивач) існували адміністративні, а не публічно-правові відносини.

Як вже зазначалось, згідно із пунктом 4 Порядку № 1001, - основним завданням підрозділу внутрішнього аудиту є надання керівникові державного органу, його територіального органу та бюджетної установи об`єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо функціонування системи внутрішнього контролю та її удосконалення, удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів та інших активів, а також запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності державного органу, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.

Метою здійснення внутрішнього аудиту є: оцінка діяльності підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту за різними її напрямами, функціями, завданнями; допомога керівнику державного органу, керівникам і посадовим особам підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту у виконанні їхніх функцій, удосконаленні діяльності (у тому числі фінансово-господарської) при прийнятті управлінських рішень за різними напрямами, визначеними законодавством і сприяння уникненню ними правопорушень.

Підконтрольними суб`єктами внутрішнього аудиту Державної судової адміністрації України щодо проведення внутрішнього аудиту, зокрема, є - Територіальні управління Державної судової адміністрації України, а об`єктом внутрішнього аудиту є їх діяльність у повному обсязі або з окремих питань та/або на окремих етапах.

З урахуванням наведеного, суд констатує, що в межах спірних правовідносин Державна судова адміністрація України виступає спеціально уповноваженим державним органом у сфері здійснення внутрішнього аудиту у своєму територіальному органі - Територіальному управлінні Державної судової адміністрації України в Київській області, що йому підконтрольне (пункт 1 Положення про Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області, затвердженого наказом ДСА України від 10.05.2023 № 229).

Реалізація ДСА України таких повноважень не наділяє правовідносини ознаками публічності, оскільки як зазначено вище метою здійснення внутрішнього аудиту є допомога керівнику державного органу, керівникам і посадовим особам підконтрольних суб`єктів внутрішнього аудиту у виконанні їхніх функцій, удосконаленні внутрішньої діяльності (у тому числі фінансово-господарської діяльності, функціонування системи внутрішнього контролю, системи управління).

Отже, з огляду на вищевикладене, спірні правовідносини, які виникли між позивачем та відповідачем, не є публічно-правовими, так як виникли між ДСА України (відповідач) та підконтрольним суб`єктом внутрішнього аудиту ДСА України, яким є його підконтрольний територіальний орган - ТУ ДСА України в Київській області (позивач), за наслідками аудиторського дослідження внутрішньої діяльності останнього. Такі правовідносини між позивачем та відповідачем є адміністративними.

Крім того, Аудиторський звіт від 12.12.2023 № 6.1- 05/2023-3-ПА та прийняте Рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 3310/24 (з додатком) не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно- правових відносин, оскільки вони носять рекомендаційний характер, а позивач має можливість і право вільного вибору щодо впровадження аудиторських рекомендацій, відображених в Аудиторському звіті від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та Рішенні у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 3310/24 (з додатком), або узяття на себе ризику невиконання таких аудиторських рекомендацій.

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16.08.2019 № 806/5099/15 (№ К/9901/8796/18) зазначається, що обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків їх зміни чи припинення.

Тобто, рішенням суб`єкта владних повноважень має породжувати певні правові наслідки, створювати юридичний стан, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин, має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин та поширює свою чинність на певний час, територію, коло суб`єктів.

Однак, якщо констатуючою частиною спірного аудиторського звіту є “Рекомендації” аудиторської групи ДСА України, які не являються вимогами, а є лише рекомендаціями (пропозиціями) для керівника підконтрольного об`єкту, яким не властиві вищевказані умови відповідності рішенню суб`єкта владних повноважень, то такий звіт не породжує вищевказаних особливостей.

Так, Верховний Суд робить висновок, що з огляду на зазначене - аудиторський звіт та додані до нього пропозиції та рекомендації слугують для визначення якості роботи підконтрольного органу (установи), мають рекомендаційний та консультативний характер і не містять обов`язкових для підконтрольної установи вказівок, окрім рекомендацій (пропозицій).

Таким чином, суд робить висновок, що аудиторський звіт неможливо вважати рішенням, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно - правових відносин, оскільки він носить рекомендаційний та консультативний характер, а відтак такий акт та відповідні зміни до нього - не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України, а є по своїй суті лише засобом фіксації виявлених контролюючим органом порушень та носить рекомендаційний характер.

Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Також, об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 02.10.2020 № 808/1422/17 (№К/9901/26549/19) роз`яснено, що право на звернення до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки може бути реалізоване, якщо права, свободи чи законні інтереси особи порушені. Таке право на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом (право на звернення за судовим захистом) як суб`єктивне процесуальне право наявне тільки в конкретних осіб у конкретних справах за наявності відповідних передумов та умов.

Враховуючи зазначене, незгода ТУ ДСА України в Київській області (як підконтрольного суб`єкта), з частиною висновків Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та частиною Рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 3310/24 (з додатком), прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності ТУ ДСА України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023, не є підставою для судового оскарження, а тому позов в цій частині не підлягає задоволенню.

Щодо порушень, викладених в п.п. 8.7 п. 3.1 Висновки розділу ІІІ Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА, прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності ТУ ДСА України в Київській області та рекомендацій в п. 1 п.п.1.4 рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 №3310/24 “Про надсилання аудиторських рекомендацій до аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА”, суд зазначає таке.

Як зазначалось, підпунктом 8.7 пункту 3.1 “Висновки” розділу III “Підсумкова частина” Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА, встановлено, що Територіальним управлінням при наявності окремої бюджетної програми КПКВК 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів суддів", яка має мету - виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів та напрям використання бюджетних коштів - оплата рішень судів винесених на користь суддів та працівників апаратів судів та витрати на проведення виконавчих дій та сплату штрафів та при відсутності затверджених кошторисами на 2021-2023 років видатків на оплату рішень судів винесених на користь суддів, у період з 01.01.2021 по 28.02.2023 здійснило виплату суддівської винагороди 61 (шістдесят одному) судді місцевих загальних судів Київської області за рішеннями суду за рахунок видатків іншої бюджетної програми, а саме за бюджетною програмою КПКВК 0501020 "Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя" на суму 7 993 427,02 грн, чим порушено вимоги статей 20, 23, 47, 48, 49 Бюджетного кодексу України та відповідно до частини першої статті 119 Бюджетного кодексу України є нецільовим використанням бюджетних коштів, а також згідно з пункту 24 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України — є порушенням бюджетного законодавства".

За результатами розгляду Аудиторського звіту, коментарів начальника Територіального управління на висновки Аудиторського звіту, висновків начальника управління аудиту ДСА України на коментарі начальника Територіального управління на висновки Аудиторського звіту та доповідної записки начальника управління аудиту ДСА України, ДСА України погоджено аудиторські рекомендації, які листом від 02.02.2024 №6-3310/24 надіслано до Територіального управління ДСА України в Київській області.

Законами України "Про Державний бюджет України" на 2021, 2022, 2023 роки (додаток № 7 "Розподіл видатків Державного бюджету" на відповідні роки) ДСА України, як головному розпоряднику коштів, передбачено видатки за бюджетною програмою КПКВК 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів" на 2021 рік у сумі 3 000,0 тис. грн, на 2022 рік у сумі 3 000,0 тис. грн та на 2023 рік у сумі 1 000,0 тис. гривень.

Наказом ДСА України від 12.02.2021 № 50 "Про затвердження паспортів бюджетних програм на 2021 рік" затверджено паспорт бюджетної програми за КПКВК 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів", який підписано т. в. о. Голови ДСА України Л. Гізатуліною та погоджений заступником Міністра фінансів України. Паспортом передбачено мету – виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів та завдання – виплата заборгованості за рішеннями судів, винесених на користь суддів та працівників апаратів судів. Обсяг бюджетних призначень за напрямом використання бюджетних коштів на оплату рішень судів винесених на користь суддів та працівників апаратів судів склав 2 940,0 тис. грн. та на витрати на проведення виконавчих дій та сплату штрафів – 60,0 тис. грн.

Наказом ДСА України від 11.02.2022 № 66 "Про затвердження паспортів бюджетних програм на 2022 рік" затверджено паспорт бюджетної програми за КПКВК 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів", який підписано Головою ДСА України О. Сальніковим та погоджений заступником Міністра фінансів України. Паспортом передбачено мету – виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів та завдання – виплата заборгованості за рішеннями судів, винесених на користь суддів та працівників апаратів судів. Обсяг бюджетних призначень за напрямом використання бюджетних коштів на оплату рішень судів винесених на користь суддів та працівників апаратів судів склав 2 950,0 тис. грн. та на витрати на проведення виконавчих дій та сплату штрафів – 50,0 тис. грн.

Наказом ДСА України від 15.02.2023 № 88 "Про затвердження паспортів бюджетних програм на 2023 рік" затверджено паспорт бюджетної програми за КПКВК 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів", який підписано заступником Голови ДСА України М. Пампурою та погоджено Міністерством фінансів України. Паспортом передбачено мету – виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів та завдання – виплата заборгованості за рішеннями судів, винесених на користь суддів та працівників апаратів судів. Обсяг бюджетних призначень за напрямом використання бюджетних коштів на оплату рішень судів винесених на користь суддів та працівників апаратів судів склав 950,0 тис. грн та на витрати на проведення виконавчих дій та сплату штрафів – 50,0 тис. грн.

Накази ДСА України від 12.02.2021 № 50, від 11.02.2022 № 66, від 15.02.2023 № 88 ДСА України у лютому місяці 2021, 2022 та 2023 років офіційно доведено до службових осіб Територіального управління, у результаті чого їм стало відомо про наявність окремої бюджетної програми за КПКВК 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів", метою якої було: виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів та напрямами використання бюджетних коштів - оплата рішень судів винесених на користь суддів та працівників апаратів судів та витрати на проведення виконавчих дій та сплату штрафів.

Частинами першою та другою статті 23 Бюджетного кодексу України передбачено, що:

будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України;

бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Частиною десятою статті 23 Бюджетного кодексу України визначено, що зміни розмірів, мети та обмеження в часі бюджетних призначень, крім випадків, передбачених цим Кодексом, здійснюються лише за наявності у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет) відповідного положення.

Частинами першою і третьою статті 47 Бюджетного кодексу України встановлено:

відповідно до затвердженого розпису бюджету розпорядники бюджетних коштів одержують бюджетні асигнування, що є підставою для затвердження кошторисів;

розпорядники бюджетних коштів забезпечують управління бюджетними асигнуваннями і здійснення контролю за виконанням процедур та вимог, встановлених цим Кодексом.

Частинами першою і четвертою статті 48 Бюджетного кодексу України встановлено:

розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами;

зобов`язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов`язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини шостої цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів.

Взяття таких зобов`язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов`язань не здійснюються.

Статтею 49 Бюджетного кодексу України встановлено:

1. Розпорядник бюджетних коштів після отримання товарів, робіт і послуг відповідно до умов взятого бюджетного зобов`язання приймає рішення про їх оплату та надає доручення на здійснення платежу органу Казначейства України, якщо інше не передбачено бюджетним законодавством, визначеним пунктом 5 частини першої статті 4 цього Кодексу.

2. Казначейство України здійснює платежі за дорученнями розпорядників бюджетних коштів у разі:

1) наявності відповідного бюджетного зобов`язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання бюджету;

2) наявності затвердженого в установленому порядку паспорта бюджетної програми;

3) наявності у розпорядників бюджетних коштів відповідних бюджетних асигнувань.".

Преамбулою частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України визначено, що порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, та, у відповідності до пункту 24 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства є - нецільове використання бюджетних коштів.

Статтею 119 Бюджетного кодексу України встановлено, що нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають:

бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет);

напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми або в порядку використання бюджетних коштів (включаючи порядок та умови надання субвенцій);

бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).

Таким чином, суд погоджується із висновками, викладеними в п.п. 8.7 п. 3.1 Висновки розділу ІІІ Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА, прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності ТУ ДСА України в Київській області та рекомендацій в п. 1 п.п. 1.4 рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 №3310/24 “Про надсилання аудиторських рекомендацій до аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА”.

Відповідно до приписів частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.

Згідно частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

За наведених обставин адміністративний позов задоволенню не підлягає.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

На підставі викладеного, керуючись статтями 243-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову - відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Василенко Г.Ю.