Постанова від 05 травня 2026 р. у справі №340/1736/25 — Третій апеляційний адміністративний суд

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

06 травня 2026 року м. Дніпросправа № 340/1736/25

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),

суддів: Шлай А.В., Щербака А.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційні скарги Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради

на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04.07.2025, (суддя суду першої інстанції Брегей Р.І.), прийняте у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі, в адміністративній справі №340/1736/25 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради про визнання протиправними рішень, дій і зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

18.03.2025 ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому просила:

Визнати протиправним та скасувати рішення Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 №2456 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території міста Кіровограда», в частині затвердження містобудівної документації «План зонування території міста Кіровограда» із віднесенням земельних ділянок, кадастровий номер 3510100000:46:393:0118 та кадастровий номер 351010000:46:393:0119 до рекреаційної зони активного відпочинку (Р-2);

Визнати протиправними дії Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради щодо відмови у наданні будівельних паспортів, паспорта забудови земельних ділянок за заявами ОСОБА_1 від 16.12.2024 та від 17.12.2024;

Визнати протиправним та скасувати рішення, у формі повідомлення про відмову у видачі будівельного паспорта, реєстраційний номер документа в ЄДЕССБ: НОМЕР_1 від 26.12.2024 Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради про відмову у видачі будівельного паспорта на забудову земельної ділянки ОСОБА_1 площею 0,7014, за кадастровим номером 35101000000:46:393:0118, цільове призначення – для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .

Зобов`язати Департамент містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради видати ОСОБА_1 будівельний паспорт забудови земельної ділянки, площею 0,0714, за кадастровим номером 3510100000:46:393:0118, цільове призначення – для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), на об`єкт будівництва Нове будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .

Визнати протиправним та скасувати рішення, у формі повідомлення про відмову у видачі будівельного паспорта, реєстраційний номер документа в ЄДЕССБ: ВР01:2104-0924-9721-7056від 27.12.2024 Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради про відмову у видачі будівельного паспорта на забудову земельної ділянки ОСОБА_1 площею 0,0744 га, за кадастровим номером 3510100000:46:393:0119, цільове призначення – для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) на об`єкт будівництва Нове будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .

Зобов`язати Департамент містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради видати ОСОБА_1 будівельний паспорт забудови земельної ділянки, площею 0,0744 га, за кадастровим номером 3510100000:46:393:0119, цільове призначення - будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) на об`єкт будівництва Нове будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .

Зобов`язати Департамент містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради подати до Кіровоградського окружного адміністративного суду звіт про виконання рішення упродовж 10 днів з дня набрання законної сили.+

Адміністративний позов обґрунтований тим, що відповідно до викопіювання з Генерального плану міста Кропивницького, земельні ділянки по АДРЕСА_1 знаходяться в межах зони житлової забудови. Позивач наголошує, що зміни до Генерального плану міста не вносились. Водночас, план зонування міста відносить ці території до рекреаційної зони. Тобто мають місце невідповідності між Генеральним планом міста та планом зонування. Оскільки цільове призначення земельних ділянок – для громадської забудови, відповідає Генеральному плану міста, позивач наголошує, що їй протиправно відмовлено у видачі паспорта забудови на забудову земельної ділянки ОСОБА_1 площею 0,0744 га, за кадастровими номерами 3510100000:46:393:0119, 3510100000:46:393:0118 цільове призначення – для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) на об`єкт будівництва Нове будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .

Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 04.07.2025 задовольнив позовні вимоги ОСОБА_1 частково. Визнав протиправним і нечинним рішення Кропивницької (Кіровоградської) міської ради «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території міста Кіровограда» від 17 вересня 2013 року №2456 в частині віднесення земельних ділянок по АДРЕСА_1 з кадастровими номерами 3510100000:46:393:0118 і 3510100000:46:393:0119 до рекреаційної зони активного відпочинку (Р-2). Визнав протиправним і скасував рішення Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради від 26 грудня 2024 року, яким ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні заяви про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 з кадастровим номером 3510100000:46:393:0118 від 16 грудня 2024 року. Зобов`язав Департамент містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 з кадастровим номером 3510100000:46:393:0118 від 16 грудня 2024 року, врахувавши правові висновки суду. Визнав протиправним і скасував рішення Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради від 27 грудня 2024 року, яким ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні заяви про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 з кадастровим номером 3510100000:46:393:0119 від 16 грудня 2024 року. Зобов`язав Департамент містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 з кадастровим номером 3510100000:46:393:0119 від 16 грудня 2024 року, врахувавши правові висновки суду. Відмовив у задоволенні позову в іншій частині вимог.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Департамент містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на необґрунтованість рішення суду першої інстанції просить рішення суду скасувати та ухвалити нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що використання позивачем земельних ділянок за цільовим призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) на об`єкт будівництва Нове будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 не відповідає плану зонування міста, відповідного до якого вказані земельні ділянки перебувають в рекреаційній зоні, відтак підстави для видачі позивачеві паспортів забудови – відсутні.

Позивач подав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому просить рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну каргу – без задоволення.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 з 27 серпня 2024 року на праві власності належать земельні ділянки площею 0,0714 га і 0,0744 га по АДРЕСА_1 (кадастрові номери 3510100000:46:393:0118 і 3510100000:46:393:0119).

17.12.2024 позивач реалізуючи своє право користувача на забудову земельних ділянок, площею 0,0714 га, кадастровий номер 3510100000:46:393:0118, та площею 0,0744 га к.н. 3510100000:46:393:0119 з цільовим призначенням 02.01. "Для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), категорія земель землі житлової та громадської забудови, за адресою: АДРЕСА_1 , звернулася до Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради із заявами щодо видачі будівельних паспортів на об`єкти будівництва: «Нове будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 3510100000:46:393:0118 цільове призначення: для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд; «Нове будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 3510100000:46:393:0119, цільове призначення: для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

26.12.2024 Відповідач-1 відмовив в наданні будівельних паспортів забудови земельних ділянок к.н. 3510100000:46:393:0118, к.н. 3510100000:46:393:0119, керуючись пунктом 2.4 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затв. Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 103 від 05.07.2011, а саме: невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам. Обґрунтування: відповідно до містобудівної документації «План зонування території м. Кіровограда», затв. рішенням міської ради від 17.09.2013 № 2456 земельна ділянка з к.н. 3510100000:46:393:0118 та земельна ділянка з к.н. 3510100000:46:393:0119 по АДРЕСА_1 розташована в рекреаційній зоні активного відпочинку Р-2, в межах якої не передбачається розміщувати житлові будинки.

Не погодившись з діями відповідача ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом в цій справі.

Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що рішення про відмову у видачі паспортів забудови є протиправними.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

Частиною другою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Згідно з частиною першою статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на землі житлової та громадської забудови.

Відповідно до частини п`ятої статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Статтею 38 ЗК України визначено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

Згідно зі статтею 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.

З наведених положень ЗК України вбачається, що наміри щодо використання земельної ділянки в межах певної категорії земель мають відповідати містобудівній документації та документації із землеустрою. Водночас, забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого містобудівною документацією на місцевому рівні, що визначено статтею 24 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 813/2946/17, від 15 липня 2020 року у справі № 826/1419/18.

Статтею 373 Цивільного кодексу України (ЦК України) передбачено, зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.

Згідно з положеннями статті 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, яка міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 16 липня 2019 року у справі № 520/8970/18, від 15 липня 2020 року у справі № 826/1419/18.

Відповідно до частин першої та другої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Генеральний план міста Києва затверджено рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.

Згідно зі статтею 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Частиною четвертою статті 26 цього ж Закону передбачено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Відповідно до частини третьої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні.

Неухильне дотримання містобудівної документації є основою забезпечення правопорядку у сфері містобудування. Саме тому згідно з частиною другою статті 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Рішення у цій сфері істотно та протягом тривалого часу впливають на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Досить часто ці інтереси розходяться.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

Законним способом узгодження різних інтересів у сфері містобудування є громадське обговорення. Процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів різних груп та осіб та забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування.

Відповідно до статті 21 згаданого Закону громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

Отже, слід виходити з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські та приватні інтереси. Тому видання містобудівних умов та обмежень на підставі та у повній відповідності до містобудівної документації свідчить про взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Навпаки, у разі відхилення містобудівних умов та обмежень від містобудівної документації, постає питання про відповідність таких відхилень громадським та приватним інтересам. При цьому законом не передбачено спеціальної процедури перевірки такої відповідності.

Водночас загальний порядок затвердження та внесення змін до генерального плану передбачено статтею 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

З метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон на основі генерального плану населеного пункту розробляється план зонування території. Він встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації (статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

З огляду на вищенаведене, у разі необхідності надання містобудівних умов, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні (а отже невідомо чи враховують інтереси усіх зацікавлених осіб), необхідно вносити зміни до відповідної містобудівної документації у порядку, передбаченому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17.

При цьому, Цільове призначення земельної ділянки має відповідати саме генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні, в іншому випадку будівництво не може вважатися таким, що здійснюється з урахуванням громадських та приватних інтересів при плануванні та забудові територій, власників будівель, що оточують місце будівництва, а тому порушують основи містобудування, визначені, зокрема, статтями 2, 5, 17, 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловлену, зокрема, у постанові від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17.

Повертючись до обставин цієї справи, суд зазначає, що відмовляючи позивачеві у видачі будівельного паспорту, Департамент керувався приписами пункту 2.4 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, який затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року №103.

Цією нормою права встановлено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури замовнику з такої підстави – невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам і правилам.

Водночас, встановлені обставини справи свідчать, що цільове призначення земельних ділянок визначене «для житлової та багатоповерхової забудови», саме та цільове призначення відповідає призначенню земельних ділянок по вул. Миколи Міхновського визначеного Генеральним планом міста Кропивницького. Разом з цим, план зонування не відповідає Генеральному плану міста, та визначає вказані земельні ділянки як рекреаційну зону.

Отже, приймаючи рішення, Департамент в частині встановлення цільового призначення земельних ділянок надав перевагу Плану зонування території м.Кіровограда над Генеральним планом м.Кіровограда, що є порушенням приписів частини 1 статті 17 Закону.

Приписами частини 1 статті 17 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” (далі – Закон) визначено, що генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Приписами частини 1 статті 18 Закону (в редакції на день затвердження Плану зонування території м.Кіровограда) передбачено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Таким чином План зонування території м.Кіровограда похідний від Генерального плану м.Кіровограда, тому між ними не може бути суперечностей в частині цільового використання земельних ділянок.

Тим більше, такі суперечності не можуть слугувати відмові в реалізації права власника на використання своїх земельних ділянок за їх цільовим призначенням.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про протиправність відмови у видачі позивачем будівельного паспорту, та наявність підстав для задоволення позовних вимог у відповідній частині.

Відтак, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне апеляційну скаргу – залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.

Керуючись ст. 243, 308, 311, 315, 316, 321, 325 КАС України,

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради – залишити без задоволення.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04.07.2025 в адміністративній справі №340/1736/25 – залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Головуючий - суддя О.О. Круговий

суддя А.В. Шлай

суддя А.А. Щербак