Постанова від 29 квітня 2026 р. у справі №540/7745/21 — П'ятий апеляційний адміністративний суд

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 квітня 2026 р.м. ОдесаСправа № 540/7745/21

Перша інстанція суддя Пекний А.С.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Яковлєва О.В.,

суддів Єщенка О.В., Крусяна А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року, у справі за позовом Департаменту розвитку територій Херсонської обласної державної адміністрації до Державної аудиторської служби України, за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору – Товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 132», про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А :

Департамент розвитку територій Херсонської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом у якому заявлено вимоги Державній аудиторській службі України про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі від 18 листопада 2021 року № 1054 щодо закупівлі № UA-2021-07-21-004817-с (Будівництво загальноосвітньої школи № 23 у Таврійському мікрорайоні 4-А у м. Херсоні (CPV за ДК 021:2015-45214000-0: Будівництво освітніх та науково-дослідних закладів).

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року задоволено позовні вимоги.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням відповідачем подано апеляційну скаргу з якої вбачається про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовано тим, що у межах спірних правовідносин судом першої інстанції прийнято помилкове рішення про задоволення позовних вимог, так як позивачем під час здійснення публічної закупівлі допущено порушення вимог ЗУ «Про публічні закупівлі».

При цьому, апелянт вважає, що судом першої інстанції не надано належної оцінки виявленим порушення ЗУ «Про публічні закупівлі».

В свою чергу, позивачем подано відзив на отриману апеляційну скаргу.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що подана апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Департаментом розвитку територій Херсонської ОДА як замовником проводилась процедура публічної закупівлі робіт з будівництва загальноосвітньої школи № 23 у Таврійському мікрорайоні 4-А м. Херсон, інформацію про яку опубліковано в електронній системі закупівель 21 липня 2021 року за номером ID: №UA-2021-07-21-004817-с.

Рішенням тендерного комітету від 21 липня 2021 року затверджено тендерну документацію на закупівлю робіт по об`єкту: ДСТУ БД 1.1-1:2013 «Будівництво загальноосвітньої школи №23 у Таврійському мікрорайоні 4-А у м. Херсоні» (СРV за ДК 021:2015 – 45214000-0: Будівництво освітніх та науково-дослідних закладів).

Рішенням тендерного комітету від 20 серпня 2021 року затверджено тендерну документацію в новій редакції.

Пунктом 2 розділу III тендерної документації замовник висунув умову щодо забезпечення тендерної пропозиції у формі електронної банківської гарантії (безвідкличної банківської гарантії, оформленої відповідно до вимог постанови Правління Національного банку України від 15.12.2004 № 639 (із змінами), із зобов`язанням банку у разі виникнення обставин, передбачених Законом, сплатити на рахунок замовника кошти у розмірі забезпечення тендерної пропозиції. Розмір забезпечення тендерної пропозиції складає 871 921,00 грн.

Цим же пунктом визначено, що учасник завантажує в електронну систему закупівель електронну банківську гарантію, оформлену з дотриманням вимог законодавства про електронний документообіг та електронний підпис, захищену кваліфікованим електронним підписом (КЕП) відповідальної(их) особи(іб) банку (з датою завантаження до завершення періоду прийому пропозицій). Документ підписаний КЕП є оригінальним документом (накладання КЕП на файл можливе без фізичного підпису і печатки). Тендерні пропозиції, що не супроводжуються забезпеченням тендерної пропозиції або забезпечення тендерної пропозиції оформлені не у відповідності з умовами Тендерної документації, відхиляються замовником.

Пунктом 3 розділу IV тендерної документації визначено підстави відхилення тендерних пропозицій.

Зокрема, тендерна пропозиція підлягає відхиленню, якщо: учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною 1 статті 17 Закону; не відповідає встановленим абзацом 1 частини 3 статті 22 Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства; зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою при визначенні результатів процедури закупівлі, яку замовником виявлено згідно з частиною 15 статті 29 Закону; не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції; переможець процедури закупівлі не надав у спосіб, зазначений в тендерній документації, документи, що підтверджують відсутність підстав, установлених статтею 17 Закону; не надав забезпечення виконання договору про закупівлю, якщо таке забезпечення вимагалося замовником.

У публічній закупівлі прийняли участь два учасники - ТОВ «Пересувна механізована колона №132» та ПАТ «Укратоменергобуд».

Учасником закупівлі ТОВ «ПМК-132» разом із тендерною пропозицією надано банківську гарантію від 20 серпня 2021 року №04/G/4/21, видану АТ «МоторБанк» та на яку накладено електронний цифровий підпис уповноваженої особи банку-гаранта.

Протоколом тендерного комітету № 78 від 23 жовтня 2021 року ТОВ «ПМК-132» визначено переможцем торгів на закупівлю робіт по об`єкту «ДСТУ БД 1.1-1:2013 «Будівництво загальноосвітньої школи № 23 у Таврійському мікрорайоні 4-А у м. Херсоні» (СРV за ДК 021:2015 – 45214000-0: Будівництво освітніх та науково-дослідних закладів)”.

З переможцем торгів позивачем укладено договір № 12-П від 05 листопада 2021 року на проведення робіт по об`єкту «Будівництво загальноосвітньої школи № 23 у Таврійському мікрорайоні 4-А у м. Херсоні».

Наказом Держаудитслужби від 26 жовтня 2021 року № 371 вирішено розпочати моніторинг процедур закупівель за переліком згідно з додатком, у тому числі і закупівлі № UA-2021-07-21-004817-с.

Підставу для проведення такого моніторингу визначено як «виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель».

Відповідачем за результатами моніторингу складено висновок від 18 листопада 2021 року № 1054, в якому зафіксовано порушення позивачем вимог абз. 5 п. 1 ч. 1 ст. 31 ЗУ «Про публічні закупівлі», в частині невідхилення тендерних пропозицій ТОВ «ПМК-132», які підлягали відхиленню відповідно до закону та порушення законодавства в частині не відміни замовником закупівлі.

Не погоджуючись з правомірністю отриманого висновку, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

За наслідком з`ясування обставин справи, судом першої інстанції зроблено висновок про задоволення позовних вимог, так як контролюючим органом не доведено правомірності свого висновку, з чим погоджується колегія суддів, з огляду на наступне.

Так, Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні.

Згідно ч. 1 ст. 2 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Частиною 2 вказаної статті встановлено, що Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно ч. 1 ст. 5 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

При цьому, Закон України «Про публічні закупівлі» визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад.

Згідно ч. 1 ст. 8 ЗУ «Про публічні закупівлі», моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Згідно ч. 2 ст. 8 ЗУ «Про публічні закупівлі», що рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно ч. 6 ст. 8 ЗУ «Про публічні закупівлі», за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Між тим, згідно п. 1 ч. 1 ст. 31 ЗУ «Про публічні закупівлі», замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі: не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону; не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства; зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою при визначенні результатів процедури закупівлі, яку замовником виявлено згідно з частиною п`ятнадцятою статті 29 цього Закону; не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції; не виправив виявлені замовником після розкриття тендерних пропозицій невідповідності в інформації та/або документах, що подані ним у своїй тендерній пропозиції, протягом 24 годин з моменту розміщення замовником в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей; не надав обґрунтування аномально низької ціни тендерної пропозиції протягом строку, визначеного в частині чотирнадцятій статті 29 цього Закону; визначив конфіденційною інформацію, що не може бути визначена як конфіденційна відповідно до вимог частини другої статті 28 цього Закону.

При цьому, згідно ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегією суддів встановлено, що предметом спору у даній справі є перевірка правомірності висновку Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі від 18 листопада 2021 року № 1054.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що за своїм змістом спірний висновок органу державного фінансового контролю є індивідуально-правовим актом, який повинен відповідати вимогам, установленим статтею 2 КАС України.

В свою чергу, можливість оскарження такого висновку в судовому порядку прямо передбачена ЗУ «Про публічні закупівлі».

Між тим, перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції про задоволення позову, у межах доводів та вимог апеляційної скарги, а також надаючи правову оцінку оскаржуваному висновку, колегія суддів вважає зазначити наступне.

В даному випадку, учасник закупівлі ТОВ «ПМК-132» разом із своєю тендерною пропозицією надав банківську гарантію від 20 серпня 2021 року № 04/G/4/21 (видану акціонерним товариством «Мотор-Банк»), на яку накладено електронний цифровий підпис уповноваженої особи банку-гаранта.

В свою чергу, суб`єктом владних повноважень встановлено, що накладення на документ у тендерній пропозиції учасника закупівлі електронного підпису, який не може вважатися кваліфікованим, не відповідає вимогам тендерної документації (пункт 2 розділу ІІІ тендерної документації).

Між тим, колегія суддів зазначає, що електронний підпис - це унікальний набір криптографічно зашифрованих електронних даних, які ідентифікують особу. Він може бути удосконаленим (УЕП) та кваліфікованим (КЕП). Відрізняються ці види підпису рівнем захисту.

При цьому, використання удосконалених електронних підписів передбачено Законом України "Про електронні довірчі послуги", а також постановою Кабінету Міністрів України від 03 березня 2020 року № 193 "Про реалізацію експериментального проекту щодо забезпечення можливості використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів".

З іншого боку, факт накладення електронного цифрового підпису, а не кваліфікованого електронного цифрового, на один документ у тендерній пропозиції, на переконання колегії суддів, не свідчить про протиправність відповідної процедури закупівлі вцілому.

В свою чергу, вимога суб`єкта владних повноважень щодо зобов`язання позивача розірвати вже укладений договір закупівлі з цих підстав є непропорційною та неспівмірною у співвідношенні з виявленим недоліком.

Відповідний висновок відповідає висновкам Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеним в постанові від 23 лютого 2024 року (справа № 200/14064/21), від 03 червня 2025 року (справа № 160/8924/21).

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність задоволення позовних вимог.

При цьому, колегія суддів вважає, що доводами апеляційної скарги суб`єкта владних повноважень не спростовано вищевказаних висновків суду, а як наслідок колегія суддів не вбачає правових підстав для задоволення апеляційної скарги.

В свою чергу, судом першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допущено.

Тому, керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року - без змін.

Судові витрати, а саме сплачений судовий збір за подання апеляційної скарги покласти на Державну аудиторську службу України.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Суддя-доповідач О.В. Яковлєв

Судді О.В. Єщенко А.В. Крусян