Постанова від 28 квітня 2026 р. у справі №813/2570/18 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 квітня 2026 року

м. Київ

справа № 813/2570/18

адміністративне провадження № К/990/40380/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.

суддів: Коваленко Н.В., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу №813/2570/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Українські перспективи» до виконавчого комітету Львівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Департамент економічного розвитку Львівської міської ради, Акціонерне товариство (далі - АТ) «Українська залізниця», про визнання протиправним та скасування рішення в частині, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ТОВ «Українські перспективи»

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.09.2025, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шавеля Р.М., суддів: Бруновської Н.В., Хобор Р.Б.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 15.06.2018 ТОВ «Українські перспективи» звернулось до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просило суд:

визнати протиправними та скасувати пункт 1, підпункти 3.1.6, 3.1.7, 3.1.8, 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7 пункту 3, пункт 4 рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 25.05.2018 № 535 «Про затвердження схеми впорядкування земель транспорту у межах м. Львова рекламними конструкціями» (далі - рішення №535);

В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Українські перспективи» вказало на те, що рекламні конструкції, які є власністю позивача, розміщені на об`єктах залізничного транспорту на підставі договорів, укладених з Державним територіально-галузевим об`єднанням (далі - ДТГО) «Львівська залізниця» (правонаступником якого є АТ «Українська залізниця»), у зв`язку з чим рішення відповідача, в оскаржуваній частині, є протиправним, оскільки розміщення реклами на транспорті погоджується лише з власниками об`єктів транспорту або уповноваженими ними органами (особами) відповідно до статті 18 Закону України від 03.07.1996 № 270/96-ВР «Про рекламу» (далі - Закон № 270/96-ВР). Позивач наголошує на тому, що, приймаючи рішення про демонтаж належних йому рекламних конструкцій, відповідач вийшов за межі своїх повноважень.

2. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 24.04.2025 позов ТОВ «Українські перспективи» задовольнив частково.

Визнав протиправним та скасував підпункти 3.1.6, 3.1.7, 3.1.8, 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7 пункту 3 рішення №535 та пункт 4 рішення №535 в частині, що стосується вулиці Луганської (від вулиці Стрийської до проспекту Червоної Калини).

3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 02.09.2025 апеляційну скаргу виконавчого комітету Львівської міської ради задовольнив, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24.04.2025 скасував та ухвалив нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

4. 03.10.2025 ТОВ «Українські перспективи» звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.09.2025 та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24.04.2025.

5. Верховний Суд ухвалою від 03.11.2025 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

6. Розпорядженням керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14.01.2026 №52/0/78-26 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 13.01.2026 № 17/0/15-26 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку».

7. Протоколом повторного розподілу справи від 14.01.2026 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Коваленко Н.В., Бучик А.Ю.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 01.01.2014 та 06.01.2014 між ТОВ «Українські перспективи» (Рекламодавець) та ДТГО «Львівська залізниця» (Розповсюджувач) укладено договори № Л/ДН-1-14201п/НЮ та №Л/П-14227п/НЮ, відповідно, про надання рекламних послуг, згідно з умовами яких Розповсюджувач розміщає рекламні конструкції, які є власністю Рекламодавця на об`єктах залізничного транспорту. Відповідно до вказаних договорів у місті Львові було розміщено, зокрема: 4 конструкції (розміром 6м х 3м) на вул. Шевченка (станція Клепарів), 2 конструкції (розміром 6м х 3м) на вул. Винниця (вул.Омеляна Ковча), 1 конструкція (розміром 6 м х 3 м) на вул. Левандівська (шляхопровід, парна сторона), 3 конструкції (розміром 6м х 3м) на вул. Пластова - Богданівська біля залізничного переїзду, 2 конструкції (розміром 6м х 3м) на вул. Любінська (парна і непарна сторони на залізничному мості), 1 конструкція (розміром 12м х 3м) на вул. Луганська (непарна сторона), 1 конструкція (розміром 6м х 3м) на вул. Дж. Вашингтона, 1 конструкція (розміром 6м х 3м) на вул. Шевченка (станція Клепарів), 2 конструкції (розміром 6м х 3м) на вул. Опришківська (парна та непарна сторона, біля залізничного мосту), 2 конструкції (розміром 6м х 3м) на вул. Хмельницького, 176 (парна та непарна сторона, біля залізничного переїзду). Зазначені договори діяли до 31.03.2018.

25.05.2018 виконавчим комітетом Львівської міської ради прийнято рішення №535, пунктами 1-4 якого визначено:

1. Затвердити комплексну схему розміщення рекламних засобів на землях транспорту у межах м. Львова:

1.1. На мостах:

1.1.1. вул. Богданівська - вул. С. Гайдучка (додаток 1).

1.1.2. вул. Джерельна - вул. Хімічна (додаток 2).

1.1.3. вул. В. Єрошенка - вул. В. Липинського - вул. Клепарівська (додаток 3).

1.1.4. вул. Замарстинівська - вул. Л. Долинського (додаток 4).

1.1.5. вул. Генерала В. Курмановича (додаток 5).

1.1.6. вул. Опришківська (додаток 6).

1.1.7. вул. Тунельна (додаток 7).

1.1.8. просп. В. Чорновола (Міський палац культури ім. Гната Хоткевича) (додаток 8).

2. Забезпечити приведення рекламних засобів у відповідність до вимог комплексної схеми розміщення рекламних засобів на землях транспорту (на мостах) у межах м. Львова у строк до 01.06.2018.

3. З метою безпеки руху на залізничних переїздах та шляхопроводах демонтувати рекламні конструкції з правої та лівої сторони автомобільних доріг вздовж переїздів та шляхопроводів у термін до 01.07.2018, а саме:

3.1. На переїздах:

3.1.1. вул. Зелена - вул. Дж. Вашингтона.

3.1.2. вул. Зубрівська.

3.1.3. вул. Левандівська - вул. Повітряна.

3.1.4. вул. Левандівська, 13.

3.1.5. вул. Луганська (магазин "Рукавичка").

3.1.6. вул. Пластова.

3.1.7. вул. Б. Хмельницького (магазин "Фуршет").

3.1.8. вул. Т. Шевченка, 180 (за готелем "НТОН").

3.2. На шляхопроводах:

3.2.1. вул. Городоцька, 168 (ПАТ "Львівський хлібозавод № 1").

3.2.2. вул. Княгині Ольги - вул. М. Аркаса.

3.2.3. вул. Кульпарківська, 93.

3.2.4. вул. Левандівська (автомобільний міст).

3.2.5. вул. Луганська - вул. Стрийська.

3.2.6. вул. Любінська, 74.

3.2.7. вул. Сихівська - вул. Зелена.

3.2.8. вул. Сяйво.

3.2.9. вул. Т. Шевченка - вул. о. Омеляна Ковча.

4. Забезпечити приведення рекламних засобів у відповідність до вимог Правил розміщення зовнішньої реклами у м. Львові, затверджених рішенням виконавчого комітету від 21.05.2010 № 569 (далі - Правила №569), встановити віддаль між наземними рекламними засобами, розміщеними в одну лінію, не менше ніж 100 м - для великоформатних рекламних засобів вздовж залізничних колій: вул. Брюховицька, вул. Дж. Вашингтона, вул. Тракт Глинянський, вул. Генерала В. Курмановича, вул. Луганська (від вул. Стрийської до просп. Червоної Калини), вул. Рудненська, вул. Тунельна, вул. Т. Шевченка. Термін: до 01.09.2018.

Зазначене рішенні виконавчого комітету Львівської міської ради, зокрема, містить вимогу про демонтаж рекламних конструкцій, що належать позивачеві та розміщені на землях і об`єктах АТ «Українська залізниця».

Позивач, не погоджуючись із зазначеним рішенням відповідача та вважаючи його протиправним і таким, що становить безпідставне втручання у його господарську діяльність, звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що розміщення рекламних конструкцій на земельних ділянках, що перебувають в користуванні ПАТ «Українська залізниця», за правилами статті 18 Закону № 270/96-ВР не потребує отримання дозволів, а дія Правил №569, не може поширюватись на правовідносини, пов`язані із розміщенням реклами на транспорті, у зв`язку з чим відповідач, ухвалюючи спірне в цій справі рішення, вийшов за межі своїх повноважень, вирішивши демонтувати належні позивачеві рекламні конструкції, які розміщені на землях транспорту (підпункти 3.1.6, 3.1.7, 3.1.8, 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7 пункту 3 рішення №535), та безпідставно вказав на необхідність приведення зазначених рекламних засобів на землях транспорту у відповідність до Правил №569 (пункт 4 рішення №535).

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог у частині скасування пункту 1 рішення № 535, суд першої інстанції виходив із того, що затверджена цим пунктом комплексна схема розміщення рекламних засобів не впливає на права та обов`язки позивача, оскільки станом на час розгляду справи належні йому рекламні конструкції за адресами, визначеними у цьому пункті, вже були демонтовані самим позивачем, у зв`язку з чим відсутні підстави для задоволення позову в цій частині.

10. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що рішення № 535 є індивідуальним актом, адресованим конкретним суб`єктам і розрахованим на одноразове застосування, прийнятим з метою впорядкування розміщення зовнішньої реклами у місті Львові та забезпечення безпеки на об`єктах залізничного транспорту. При цьому суд апеляційної інстанції вказав на те, що на момент його прийняття строк дії договорів, на підставі яких позивач розміщував рекламні конструкції, закінчився, а нової згоди власника об`єктів транспорту на їх розміщення отримано не було, у зв`язку з чим у позивача відсутнє належним чином оформлене право на розміщення таких конструкцій, а відтак апеляційний суд дійшов висновку, що позивач не є учасником правовідносин, врегульованих цим рішенням, і воно не порушує його прав чи інтересів.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. Касаційна скарга ТОВ «Українські перспективи» обґрунтована, зокрема, тим, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 16 Закону №270/96-ВР, не врахувавши, що, прийнявши рішення №535, виконавчий комітет Львівської міської ради вийшов за межі наданих йому повноважень, оскільки своїм рішенням передбачив демонтаж належних позивачеві рекламних засобів, розміщених на землях транспорту, у тому числі на об`єктах залізничного транспорту (мостах та інших спорудах за визначеними у рішенні адресами) як реклами на транспорті.

Крім того, скаржник зазначає, що спірне рішення безпосередньо стосується його прав та інтересів, оскільки адресоване йому як учаснику відповідних правовідносин, рекламні конструкції якого розміщені за адресами, вказаними у рішенні №535, та підлягають демонтажу/приведенню у відповідність до Правил №569, у зв`язку з чим висновок суду апеляційної інстанції про те, що це рішення не порушує прав позивача та не покладає на нього обов`язків, є помилковим.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

13. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

15. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

16. У межах доводів та вимог касаційної скарги перевірці підлягають висновки суду апеляційної інстанції щодо того, чи порушує спірне рішення відповідача в частині демонтажу належних позивачеві рекламних конструкцій, розміщених на землях транспорту (підпункти 3.1.6, 3.1.7, 3.1.8, 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7 пункту 3 рішення №535), та встановлення обов`язку приведення у відповідність до Правил №569 рекламних конструкцій, розміщених на вул. Луганська (від вул. Стрийської до проспекту Червоної Калини) (пункт 4 рішення № 535) права позивача.

17. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції керувався тим, що позивач не є учасником правовідносин, врегульованих рішенням №535, з огляду на те , що на момент його прийняття строк дії договорів, на підставі яких позивач розміщував рекламні конструкції, закінчився, а нової згоди власника об`єктів транспорту на їх розміщення отримано не було, у зв`язку з чим зазначене рішення не порушує прав чи інтересів позивача.

18. Зважаючи на наведені висновки суду апеляційної інстанції, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

19. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

20. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

21. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

22. Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

23. Тобто правовий акт індивідуальної дії ухвалюється суб`єктом владних повноважень у межах визначеної законодавством компетенції щодо здійснення владних управлінських функцій і його дія поширюється на вирішення конкретного питання або стосується конкретної особи (фізичної, юридичної чи суб`єкта владних повноважень).

24. Колегія суддів зазначає, що пункти 3, 4 спірного в цій справі рішення місять приписи індивідуального характеру, які стосуються конкретних рекламних конструкцій, розміщених на землях та об`єктах визначеного суб`єкта - АТ «Українська залізниця», та спрямовані на врегулювання конкретної ситуації щодо демонтажу та приведення у відповідність до Правил №569 рекламних засобів за вказаними в цьому рішенні адресами, у зв`язку з чим рішення №535 в частині пунктів 3-4 є актом індивідуальної дії.

25. Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

26. Верховний Суд у своїх постановах, зокрема, від 20.08.2019 у справі №461/2935/16-а, від 02.07.2024 у справі №380/5886/22, від 01.05.2025 у справі №380/5886/22 та інших, зазначав, що категорію «особа, якої стосується акт» необхідно відрізняти від категорії з більш вузьким значенням - «особа, стосовно якої прийнято акт», оскільки індивідуальний акт, який хоч не прийнято стосовно певної особи, фактично, може стосуватись її прав.

27. Отже, для визначення кола осіб, що мають право на оскарження індивідуального акта, необхідно встановити осіб, яких він стосується, тобто порушує права чи інтереси, а не лише стосовно кого він прийнятий.

28. Судами попередніх інстанцій встановлено, що не заперечується іншими учасниками справи, що ТОВ «Українські перспективи» є власником рекламних конструкцій, що розміщені за адресами визначеними в підпунктах 3.1.6, 3.1.7, 3.1.8, 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7 пункту 3 та пункті 4 рішення №535.

29. Враховуючи наведене колегія суддів констатує, що незважаючи на те, що спірне в цій справі рішення №535 безпосередньо позивачу не адресоване, однак положення зазначеного рішення мають безпосередній вплив на права та обов`язки позивача як власника рекламних конструкцій, розміщених за визначеними у цьому рішенні адресами, оскільки передбачають їх демонтаж та обов`язок приведення у відповідність до встановлених вимог, а відтак таке рішення стосується прав та інтересів позивача і може бути предметом судового оскарження за його позовом.

30. Враховуючи наведене, колегія суддів зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що спірне в цій справі рішення не стосується прав та інтересів позивача та, відповідно, необґрунтовано відмовив у задоволенні позову з цієї підстави.

31. Водночас суд апеляційної інстанції фактично не перевірив законність та обґрунтованість висновків суду першої інстанції щодо протиправності підпунктів 3.1.6, 3.1.7, 3.1.8, 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7 пункту 3 та пункту 4 рішення №535, стосовно яких була подана апеляційна скарга виконавчого комітету Львівської міської ради.

32. При цьому, Верховний Суд як суд касаційної інстанції в силу вимог частини другої статті 341 КАС України не наділений повноваженнями встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

33. За змістом частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

34. Наведеним вимогам процесуального закону постанова суду апеляційної інстанції не відповідає, оскільки, переглядаючи справу за апеляційною скаргою відповідача, який оскаржував рішення суду першої інстанції в частині визнання протиправними та скасування підпунктів 3.1.6, 3.1.7, 3.1.8, 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7 пункту 3 та пункту 4 рішення №535, суд апеляційної інстанції, дійшовши висновку, що оспорюване в цій справі рішення виконавчого комітету Львівської міської ради не стосується прав та інтересів позивача, не перевірив належним чином доводів апеляційної скарги у цій частині, не дослідив зібрані у справі докази та не надав оцінки встановленим судом першої інстанції обставинам і аргументам сторін. Такий підхід призвів до неповного з`ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, та, відповідно, ухвалення необґрунтованого судового рішення про відмову в задоволенні позову, що, у свою чергу, є підставою для скасування постанови суду апеляційної інстанції і направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

35. Відповідно до частин другої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.

36. Оскільки порушення допущено тільки судом апеляційної інстанції, оскаржуване судове рішення апеляційного суду підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Українські перспективи» задовольнити частково.

Скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.09.2025 у справі №813/2570/18.

Справу №813/2570/18 направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач А.І. Рибачук

Судді Н.В. Коваленко

А.Ю. Бучик