Постанова від 28 квітня 2026 р. у справі №420/21970/25 — П'ятий апеляційний адміністративний суд

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

————————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 квітня 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/21970/25

Головуючий в 1 інстанції: Єфіменко К.С.

Місце та час укладення судового рішення «--:--»: м.Одеса

Повний текст судового рішення складений: 11.09.2025

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Крусяна А.В.,

суддів Шевчук О.А., Яковлєва О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Південнівської міської ради Одеського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2025 року у справі за адміністративним позовом Доброславської окружної прокуратури в інтересах Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Південнівської міської ради Одеського району Одеської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

04.07.2025 Доброславська окружна прокуратура в інтересах Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації звернулася до суду з позовом до Південнівської міської ради Одеського району Одеської області (перейменована на підставі рішення місцевого самоврядування від 14.11.2024 з Южненської міської ради Одеської області) про визнання протиправною бездіяльність щодо укладення охоронного договору з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації стосовно об`єкта культурної спадщини – пам`ятки археології національного значення Городище «Кошари» (охоронний номер 150016-Н); зобов`язання, протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили, укласти охоронний договір з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації щодо об`єкта культурної спадщини – пам`ятки археології національного значення Городище «Кошари» (охоронний номер 150016-Н) на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.

В обґрунтування позову зазначено, що постановою КМУ від 03.09.2009 №928 «Про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» Городище «Кошари» занесено до відповідного реєстру як пам`ятку археології національного значення, охоронний номер 150016-Н. Між Управлінням охорони об`єктів культурної спадщини Одеської облдержадміністрації, як органом охорони, та Сичавською сільською радою, як користувачем/власником, 08.10.2002 було укладено охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини №4. Однак, з 21.12.2020 Сичавська сільська рада Лиманського району Одеської області (входить до території Южненської територіальної громади) перебувала у стані припинення, з 06.01.2022 - припинена в результаті реорганізації. З метою додержання вимог законодавства у сфері захисту культурної спадщини, прокуратура надіслала на адресу Південнівської міської ради запит, в якому, зокрема просила повідомити про вжиття заходів щодо переоформлення охоронного договору на пам`ятку археології - Городище «Кошари», на що отримала відповідь про те, що такі заходи не вживались. Прокуратура вважає, що відповідач протиправно не укладає з Департаментом охоронний договір на Городище «Кошари», посилаючись на несформованість земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка археології, оскільки відповідно до абз.10 п.24 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом (27.05.2021). Разом з тим, прокуратура зазначила, що Департамент є органом, уповноваженим на здійснення функцій держави у даних правовідносинах, однак жодних дій, направлених на відновлення порушених інтересів держави не здійснено, у зв`язку з чим у прокуратури наявні підстави для звернення до суду з позовом.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11.09.2025 позов задоволено. При вирішенні справи, суд першої інстанції виходив з того, що ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» саме до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, окрім іншого, укладення охоронних договорів на пам`ятки. З цих підстав, суд вважав, що Південнівською міською радою Одеського району Одеської області протиправно не укладено охоронний договір щодо пам`ятки археології - Городище «Кошари».

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилається на ухвалення рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що при вирішенні справи, судом першої інстанції не враховано, що Південнівська міська рада не є власником об`єкту культурної спадщини Городище «Кошари» та земельної ділянки, на якій розташовано цей об`єкт. Городище «Кошари», як пам`ятка археології, є державною власністю та землі, на яких розташовані пам`ятки археології, також перебувають у державній власності, за винятком земельних ділянок, на яких розташовуються пам`ятки археології - поля давніх битв. Відповідач зауважує, що пам`ятки археології нерозривно пов`язані із земельними ділянками, на яких вони розташовані, а тому правовий режим земельної ділянки не може відрізнятися від правового режиму пам`ятки; пам`ятки археології та відповідні землі не можуть перебувати у приватній чи комунальній власності, вони є виключно державною власністю. Обов`язок укладення охоронного договору покладається на юридичних або фізичних осіб, у власності чи користуванні яких перебуває об`єкт культурної спадщини, і саме вони повинні укласти договір встановленого зразка з відповідним органом охорони культурної спадщини. Укладення охоронного договору є обов`язковим саме після переходу права власності на пам`ятку чи її частину, і цей обов`язок безпосередньо пов`язаний із набуттям такого права. Ст.17 Закону №1805-III гарантує виключне право державної власності на пам`ятки археології, а відчуження з державної власності земельних ділянок, на яких вони розташовані, унеможливлює реалізацію державою права користування і розпорядження такими об`єктами. Охоронні договори на пам`ятки археології укладаються виключно уповноваженими органами від імені держави, а органи місцевого самоврядування не можуть бути стороною такого договору за відсутності права власності чи уповноваження від держави. На думку апелянта, сам факт віднесення земельної ділянки до комунальної власності не наділяє орган місцевого самоврядування статусом власника пам`ятки археології та не створює для нього обов`язку укладати охоронний договір, оскільки пам`ятка археології залишається державною власністю незалежно від форми власності на земельну ділянку. При цьому, відповідний обов`язок щодо укладення охоронного договору покладається на уповноважені органи держави у сфері охорони культурної спадщини. Крім того, апелянт зазначає, що прокуратура обрала неналежний спосіб захисту інтересів держави, оскільки належним способом має бути подання негаторного позову про усунення перешкод у праві власності державі на земельні ділянки, які незаконно віднесено до приватної власності.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, судова колегія вважає, що вона підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що пам`ятка археології національного значення - Городище «Кошари» розташована за адресою: Одеська область, Одеський район, с.Кошари, у 3км на південь від села, на високому правому березі Тилігульського лиману, у 100м від берега моря, на 5км дороги Сичавка – Рибзавод.

Постановою Ради міністрів УРСР №711 від 21.07.1965 «Про затвердження списку пам`ятників мистецтва, історії та археології Української РСР» городище вперше взято під державну охорону, 25.11.1974 паспортизовано. /а.с.12-14/

Рішенням виконкому Одеської обласної ради депутатів трудящих №452 від 11.09.1975 установлено охоронну зону – 2 погонних метри навколо пам`ятника.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 №928 «Про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» Городище «Кошари» занесено до відповідного реєстру, як пам`ятку археології національного значення, охоронний номер 150016-Н.

08.10.2002 між Управлінням охорони об`єктів культурної спадщини Одеської облдержадміністрації, як органом охорони, та Сичавською сільською радою, як користувачем/власником, укладено охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини №4, за умовами якого користувач/власник бере на себе зобов`язання щодо охорони античного городища «Кошари» - пам`ятки археології національного надбання (термін дії договору сторонами не визначено); у разі зміни в установленому порядку користувача (власника) новий користувач (власник) зобов`язаний укласти з органом охорони новий охоронний договір (п.3 Договору). /а.с.17/

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №20-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територіальних громад Одеської області» затверджено територію Южненської територіальної громади у складі: Южненської, Новобілярської, Сичавської територіальних громад, з визначенням адміністративного центру у м. Южне.

Відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань установлено, що з 21.12.2020 Сичавська сільська рада Лиманського району Одеської області перебувала у стані припинення, внесеними 06.01.2022 змінами юридична особа припинена в результаті реорганізації. /а.с.18-19/

Згідно ст.ст.140, 146 Конституції України, з метою виконання постанови Верховної Ради України «Про перейменування міста Южне Одеського району Одеської області на місто Південне» від 09.10.2024 № 4008-IX, рішенням органу місцевого самоврядування від 14.11.2024 перейменовано «Южненську міську раду Одеського району Одеської області» (код ЄДРПОУ 21018103) на «Південнівську міську раду Одеського району Одеської області».

Листом Південнівської міської ради від 25.04.2025 №619/16-06-02 окружну прокуратуру повідомлено про невжиття органом місцевого самоврядування заходів з переоформлення охоронного договору з огляду на зміну адміністративно-територіального устрою Одеської області. /а.с.22/

Відповідно до листа Південнівської міської ради від 15.05.2025 №719/19-06-02, земельна ділянка, на якій розташоване Городище «Кошари», є несформованою. /а.с.25/

Оскільки Південнівська міська рада не уклала з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації щодо об`єкта культурної спадщини – пам`ятки археології національного значення Городище «Кошари», прокуратура звернулася до суду з даним позовом.

Перевіривши матеріали справи, колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог, виходячи з наступного.

Так, відповідно до ч.ч.4, 5 ст. 4 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Згідно ст.1 Закону України «Про охорону археологічної спадщини» від 18.03.2004 №1626-IV об`єкт археологічної спадщини - місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їх частини, пов`язані з ними території чи водні об`єкти, створені людиною, незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінності з археологічного, антропологічного та етнографічного погляду і повністю або частково зберегли свою автентичність.

Пам`ятка археології - археологічний об`єкт національного або місцевого значення, занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини як одного з головних елементів національних інтересів України з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III (надалі – Закон України №1805-III).

Відповідно до ст.1 Закону України №1805-III об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Тобто, пам`ятка археології - це місце, споруда, комплекс, їх частини, пов`язані території чи водні об`єкти, створені людиною, які мають цінність з археологічного, антропологічного чи етнографічного погляду, зберегли свою автентичність і занесені до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Згідно з ч.ч.1, 2 ст.17 Закону України №1805-III пам`ятка, крім пам`ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб`єкти права власності на пам`ятку визначаються згідно із законом. Усі пам`ятки археології, в тому числі ті, що знаходяться під водою, включаючи пов`язані з ними рухомі предмети, є державною власністю. Такі рухомі предмети підлягають віднесенню до державної частини Музейного фонду України, обліку та збереженню у порядку, визначеному законодавством.

Частиною 6 ст.17 Закону України №1805-III визначено, що землі, на яких розташовані пам`ятки археології, перебувають у державній власності або вилучаються (викуповуються) у державну власність в установленому законом порядку, за винятком земельних ділянок, на яких розташовуються пам`ятки археології - поля давніх битв.

Відповідно до обставин даної справи, прокуратура звернулася до суду з даним позовом в інтересах Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації, посилаючись на те, що Південнівська міська рада Одеського району Одеської області протиправно не укладає охоронний договір з Департаментом щодо об`єкта культурної спадщини - пам`ятки археології національного значення Городище «Кошари» з підстав не сформованості земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка археології.

Вказану позицію прокуратура обґрунтовує тим, що Городище «Кошари» розташоване на території земель, що охоплюються Південнівською міською радою, а земельні ділянки, на якій розташована пам`ятка не сформовані. При цьому, оскільки абз.10 п.24 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом (27.05.2021), на думку прокуратури, саме на Південнівську міську раду має бути покладено обов`язок щодо укладення охоронного договору, як на власника земельної ділянки.

При вирішенні справи, суд першої інстанції не надав оцінку щодо правового режиму пам`ятки археології та землі під нею, зазначивши лише про те, що відповідно до вимог ст.6 Закону України №1805-III саме на відповідача покладено обов`язок укладення охоронного договору.

Заперечуючи проти доводів прокуратури та апелюючи проти висновків суду першої інстанції, міська рада посилається на те, що сам факт віднесення земельної ділянки до комунальної власності не наділяє орган місцевого самоврядування статусом власника пам`ятки археології та не створює для нього обов`язку укладати охоронний договір, оскільки пам`ятка археології залишається державною власністю незалежно від форми власності на земельну ділянку, а тому відповідний обов`язок щодо укладення охоронного договору покладається на уповноважені органи держави у сфері охорони культурної спадщини.

Колегія суддів погоджується з такими доводами відповідача та зазначає наступне.

Відповідно до абз.9, 10 п.24 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки. Інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом.

Суд апеляційної інстанції враховує, що питання стосовно віднесення пам`ятки археології та землі під ними виключно до державної власності (за винятком полів давніх битв) було предметом спору у справі №420/8947/24, де у постанові від 16.09.2025 Верховний Суд вказав, що положення ст.17 Закону України №1805-III є спеціальними щодо правового режиму пам`яток археології та земель під ними, тоді як абз.10 п.24 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України встановлює загальне правило переходу несформованих земельних ділянок у комунальну власність. Земельна ділянка, на якій розташована пам`ятка археології, за загальним правилом є державною власністю. Лише поля давніх битв можуть перебувати у комунальній чи приватній власності, однак навіть у такому випадку на власників/користувачів покладається спеціальний охоронний режим через укладення охоронних договорів відповідно до ст.23 Закону України №1805-ІІІ.

Крім того, в абз.1 п.24 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України визначено, що з дня набрання чинності цим пунктом (27.05.2021) землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім земель, зазначених у пунктах а) - е).

До таких земель, які після 27.05.2021 залишаються у державній власності, належать, зокрема землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об`єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, лісогосподарського призначення (пункт в) абз.1 п.24 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України).

Зазначене в абз.10 п.24 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України правило про перехід несформованих земельних ділянок у комунальну власність не охоплює земель історико-культурного призначення, правовий режим яких регулюється ст.17 Закону України №1805-III як спеціальною нормою, з урахуванням змісту абз.1 п.24 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України.

Тобто, несформовані земельні ділянки під такими об`єктами не могли автоматично перейти у комунальну власність територіальних громад після 27.05.2021.

Тлумачення норм ЗК України та Закону України №1805-III свідчить про те, що законодавець виключив землі історико-культурного призначення з-під дії загального правила про перехід несформованих земельних ділянок у комунальну власність. Зазначене узгоджується з конституційним принципом охорони культурної спадщини державою та необхідністю збереження цілісного державного контролю над об`єктами національного культурного надбання.

У підсумку, Верховний Суд вказав, що неможливо ототожнювати поняття «власник земельної ділянки» та «власник пам`ятки археології» з тих підстав, що зазначені об`єкти права власності мають різні правові режими: земельна ділянка, на якій розміщена пам`ятка археології може перебувати у комунальній чи приватній власності лише як виняток (поля давніх битв), тоді як пам`ятка археології завжди є державною власністю. При цьому, неправильне ототожнення власника земельної ділянки та власника пам`ятки археології призводить до безпідставного визначення суб`єкта, на якого покладається обов`язок укладення охоронного договору.

В силу положень ч.5 ст.242 КАС України, вказані висновки Верховного Суду підлягають застосуванню у даній справі.

Стосовно визначення суб`єкта, на якого покладається обов`язок укладення охоронного договору стосовно пам`ятки археології Городища «Кошари», судова колегія зазначає наступне.

Так, ст.23 Закону України №1805-ІІІ визначає, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Тобто, обов`язок укласти охоронний договір виникає лише у власника пам`ятки археології, який може не співпадати з власником чи користувачем земельної ділянки, на якій розміщена пам`ятка археології.

Якщо пам`ятка археології перебуває та може перебувати виключно у державній власності (не належить до полів давніх битв), то укладення охоронного договору здійснюється уповноваженим державним органом від імені держави, незалежно від того, хто є власником чи користувачем земельної ділянки.

Відповідно до п.7 ч.2 ст.6 Закону України №1805-III виконавчий орган сільської, селищної, міської ради може укладати охоронні договори на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.

Однак, орган місцевого самоврядування (його виконавчий орган) може бути стороною охоронного договору на пам`ятку археології лише за умови делегування йому таких повноважень державою (органом державної влади).

Сам факт віднесення земельної ділянки до комунальної власності не наділяє орган місцевого самоврядування статусом власника пам`ятки археології та не створює для нього обов`язку укладати охоронний договір, оскільки пам`ятка археології залишається державною власністю незалежно від форми власності на земельну ділянку. Лише у випадках, коли пам`ятка археології може перебувати у комунальній чи приватній власності (поля давніх битв), відповідний обов`язок щодо укладення охоронного договору покладається на власника чи користувача такої пам`ятки.

У постанові від 12.03.2024 у справі №927/1206/21 Верховний Суд вказав, що пам`ятки археології нерозривно пов`язані з земельними ділянками, на яких вони розташовані, оскільки знаходяться безпосередньо у глибині земної поверхні; правовий режим земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка археології, не має відрізнятися від правового режиму самої пам`ятки, яка згідно із Законом №1805-III не може перебувати в приватній чи комунальній власності.

Разом з тим, у постановах Верховного Суду від 18.06.2024 у справі №922/1976/22, від 05.03.2025 у справі №902/546/24 зазначено, що відчуження з державної власності земельної ділянки, на якій розташовані пам`ятки археології, фактично унеможливлює здійснення державою права користування та розпорядження цими пам`ятками археології, у зв`язку з невіддільністю пам`ятки археології від земельної ділянки, на якій вона розташована.

Отже, пам`ятки археології та землі під ними є виключно державною власністю (за винятком полів давніх битв), а органи місцевого самоврядування не можуть виступати їх власниками або реалізовувати повноваження власника без відповідного делегування повноважень від держави (органу державної власності).

З матеріалів справи не вбачається, що орган державної влади делегував Південнівській міській раді Одеського району Одеської області повноваження щодо укладення охоронного договору на пам`ятку археології – Городище «Кошари».

З цих підстав, судова колегія доходить висновку, що Південнівська міська рада не є належним суб`єктом для укладення охоронного договору на Городище «Кошари», оскільки остання, як пам`ятка археології національного значення, перебуває у виключній державній власності, а тому відповідний обов`язок щодо укладення охоронного договору покладається на уповноважені органи держави у сфері охорони культурної спадщини.

На підставі викладеного, оскільки судом першої інстанції при вирішенні справи неповно з`ясовано обставини справи, неправильно застосовано норми матеріального права, рішення суду першої інстанції в порядку ст.317 КАС України підлягає скасуванню.

Судові витрати розподіляються відповідно до ст.139 КАС України, якою передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Керуючись ст.ст.139, 311, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Південнівської міської ради Одеського району Одеської області задовольнити, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2025 року скасувати.

Ухвалити у справі постанову, якою відмовити у задоволенні позову Доброславської окружної прокуратури в інтересах Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Південнівської міської ради Одеського району Одеської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.

Судові витрати за подання апеляційної скарги покласти на Південнівську міську раду Одеського району Одеської області.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів до Верховного Суду з дня отримання судового рішення.

Суддя-доповідач А.В. Крусян

Судді О.А. Шевчук О.В. Яковлєв