Постанова від 27 квітня 2026 р. у справі №560/16912/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2026 року

м. Київ

справа № 560/16912/25

провадження № К/990/53084/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Кашпур О. В., Мацедонської В. Е.,

розглянув у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції справу

за позовом Приватного підприємства «МВМ-13» до Шепетівського управління Державної казначейської служби України Хмельницької області, Шепетівської міської ради Хмельницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Приватного підприємства «МВМ-13» на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2025 року, постановленої у складі головуючого судді Ковальчук О. К., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2025 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Курка О. П., суддів: Ватаманюка Р. В., Боровицького О. А. ,

І. Обставини справи

1. У вересні 2025 року Приватного підприємства «МВМ-13» (далі - ПП «МВМ-13») звернулось до суду з позовом до Шепетівського управління Державної казначейської служби України Хмельницької області, Шепетівської міської ради Хмельницької області, в якому просить:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Шепетівського управління Державної казначейської служби України Хмельницької області щодо невиконання наказу Господарського суду Хмельницької області № 924/1329/15 від 12 січня 2021 року про стягнення з виконавчого комітету Шепетівської міської ради 598594,57 грн заборгованості та 8978,92 грн витрат по сплаті судового збору;

1.2. визнати протиправним та нечинним рішення XLVIII (позачергової) сесії Шепетівської міської ради Хмельницької області від 08 грудня 2023 року № 5 "Про затвердження Програми для забезпечення виконання рішень суду на 2023-2025 роки" в частині затвердження Програми для забезпечення виконання рішень суду на 2023-2025 роки (пункт 1).

2. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 03 жовтня 2025 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2025 року, відмовив у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог, які стосуються визнання протиправною бездіяльність Шепетівського управління Державної казначейської служби України Хмельницької області щодо невиконання наказу Господарського суду Хмельницької області № 924/1329/15 від 12 січня 2021 року про стягнення з виконавчого комітету Шепетівської міської ради 598594,57 грн заборгованості та 8978,92 грн витрат по сплаті судового збору, за пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3. Ухвалюючи таке рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивач звернувся до суду з цим позовом, частина позовних вимог яких стосується визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які прийняті (вчинені або не вчинені) на виконання судового рішення, а тому такі позовні вимоги в окремому судовому провадженні не розглядаються.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

4. Позивач, вважаючи судові рішення такими, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу.

5. У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Аргументи скарги зводяться до того, що підставою звернення до суду з цим позовом слугувало невиконання особою, уповноваженою здійснювати гарантоване державою забезпечення виконання рішень суду судового наказу шляхом безспірного списання коштів з рахунку боржника.

Стверджує, що суди попередній інстанцій безпідставно не врахували, що спори, які виникають під час виконання центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, судових рішень у порядку, установленому Законом України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», розглядаються адміністративними судами в порядку, визначеному КАС України.

6. Верховний Суд ухвалою від 02 лютого 2026 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: предметом касаційного оскарження є ухвала суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження у справі та прийнята за наслідками її перегляду в апеляційному порядку постанова суду апеляційної інстанції; підставою касаційного оскарження є порушення судами норм процесуального права.

ІІІ. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду

7. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

8. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

9. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

10. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

11. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

12. За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

13. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

14. Як зазначено вище, суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтували свої рішення тим, що позовні вимоги, які полягають у визнанні протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які прийняті (вчинені або не вчинені) на виконання судового рішення, в окремому судовому провадженні не розглядаються.

15. Варто зазначити, що характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їхнього виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їхніх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

16. Отже, у цій справі ПП «МВМ-13» заявив, зокрема, позовну вимогу, яка полягає у визнанні протиправною бездіяльності Шепетівського управління Державної казначейської служби України Хмельницької області щодо невиконання наказу Господарського суду Хмельницької області № 924/1329/15 від 12 січня 2021 року про стягнення з виконавчого комітету Шепетівської міської ради 598594,57 грн заборгованості та 8978,92 грн витрат по сплаті судового збору.

17. Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала, що при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

18. Так, згідно зі статтею 1 Закону України «Про виконавче провадження» виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

Примусове виконання рішень покладається на органи державної виконавчої служби (державних виконавців) та у передбачених цим Законом випадках на приватних виконавців, правовий статус та організація діяльності яких встановлюються Законом України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» (частина перша статті 5 Закону України «Про виконавче провадження»).

У випадках, передбачених законом, рішення щодо стягнення майна та коштів виконуються органами доходів і зборів, а рішення щодо стягнення коштів - банками та іншими фінансовими установами. Рішення про стягнення коштів з державних органів, державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ виконуються органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів. У випадках, передбачених законом, рішення можуть виконуватися іншими органами. Органи та установи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, не є органами примусового виконання (стаття 6 Закону України «Про виконавче провадження»).

19. Аналогічне положення закріплено в частині першій статті 1 Закону України від 02 червня 2016 року № 1403-VIII «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», відповідно до якого примусове виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) покладається на органи державної виконавчої служби та у визначених Законом України «Про виконавче провадження» випадках - на приватних виконавців.

20. Заходами примусового виконання рішень є: 1) звернення стягнення на кошти, цінні папери, інше майно (майнові права), корпоративні права, майнові права інтелектуальної власності, об`єкти інтелектуальної, творчої діяльності, інше майно (майнові права) боржника, у тому числі якщо вони перебувають в інших осіб або належать боржникові від інших осіб, або боржник володіє ними спільно з іншими особами; 2) звернення стягнення на заробітну плату, пенсію, стипендію та інший дохід боржника; 3) вилучення в боржника і передача стягувачу предметів, зазначених у рішенні; 4) заборона боржнику розпоряджатися та/або користуватися майном, яке належить йому на праві власності, у тому числі коштами, або встановлення боржнику обов`язку користуватися таким майном на умовах, визначених виконавцем; 5) інші заходи примусового характеру, передбачені цим Законом (стаття 10 Закону України «Про виконавче провадження»).

Згідно зі статтею 14 Закону України «Про виконавче провадження» учасниками виконавчого провадження є виконавець, сторони, представники сторін, прокурор, експерт, спеціаліст, перекладач, суб`єкт оціночної діяльності - суб`єкт господарювання, особи, права інтелектуальної власності яких порушені, - за виконавчими документами про конфіскацію та знищення майна на підставі статей 176, 177 і 229 Кримінального кодексу України, статті 51-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Для проведення виконавчих дій виконавець за потреби залучає понятих, працівників поліції, представників органів опіки і піклування, інших органів та установ у порядку, встановленому цим Законом.

Сторонами виконавчого провадження є стягувач і боржник. Стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов`язок щодо виконання рішення (частини перша, друга статті 15 Закону України «Про виконавче провадження»).

Виконавець зобов`язаний вживати передбачених цим Законом заходів щодо примусового виконання рішень, неупереджено, ефективно, своєчасно і в повному обсязі вчиняти виконавчі дії (частина перша статті 18 Закону України «Про виконавче провадження»).

21. З 01 січня 2013 року набрав чинності Закон України від 05 червня 2012 року № 4901-VI «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» (далі - Закон № 4901-VI), який встановлює гарантії держави щодо виконання судових рішень та виконавчих документів, визначених Законом України «Про виконавче провадження», та особливості їх виконання.

За нормами Закону № 4901-VI держава гарантує виконання рішення суду про стягнення коштів та зобов`язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за яким є державний орган; державне підприємство, установа, організація; юридична особа, примусова реалізація майна якої забороняється відповідно до законодавства.

Указаним Законом № 4901-VI також визначено порядок виконання рішень суду про стягнення коштів з державного органу. Так, статтею 3 цього Закону передбачено, що виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, в межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органу, а в разі відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень - за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.

22. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну казначейську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року № 215, Державна казначейська служба України (далі - ДКС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну політику у сферах казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку виконання бюджетів.

Згідно з пунктом 3 цього Положення основними завданнями ДКС України є:

- реалізація державної політики у сферах казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку виконання бюджетів;

- внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у зазначених сферах.

Пунктом 9 Положення передбачено, що ДКС України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

23. Порядок виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03 серпня 2011 року № 845 (далі - Порядок виконання рішень), визначає механізм виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, прийнятих судами, а також іншими державними органами (посадовими особами), які відповідно до закону мають право приймати такі рішення.

За правилами пункту 3 Порядку виконання рішень, рішення про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників виконуються на підставі виконавчих документів виключно органами ДКС України у порядку черговості надходження таких документів (про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів - з попереднім інформуванням Мінфіну, про стягнення коштів боржників - у межах відповідних бюджетних призначень, наданих бюджетних асигнувань (залишків коштів на рахунках підприємств, установ, організацій).

Положеннями зазначеного Порядку виконання рішень обумовлено, що безспірне списання коштів за рішенням судів здійснюється з рахунків боржника у межах відкритих асигнувань, а в разі їх відсутності територіальний орган ДКС України надсилає боржнику вимогу, якою зобов`язує здійснити дії, спрямовані на виконання рішення суду та пошук відкритих асигнувань. У такому випадку орган ДКС України може заборонити боржнику здійснювати інші видатки, окрім захищених статей, передбачених Бюджетним кодексом України.

24. Висновки щодо правового статусу та діяльності органів ДКС України у правовідносинах, що виникають з примусового виконання рішень, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 916/1227/16, від 29 серпня 2018 року у справі № 916/376/15-г та від 05 травня 2020 року у справі № 200/7261/13-ц, у яких Суд, серед іншого, зауважив, що аналіз наведеного законодавства в сукупності дає підстави для висновку, що Держказначейство не є ані органом примусового виконання судових рішень, ані учасником, зокрема стороною виконавчого провадження, і відповідно не здійснює заходів з примусового виконання рішень у порядку, визначеному Законом України «Про виконавче провадження», а є встановленою Законом України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» особою, уповноваженою здійснювати гарантоване державою забезпечення виконання рішень суду способом безспірного списання коштів з рахунку боржника (державного органу, державного підприємства або підприємства, примусова реалізація майна якого забороняється) у визначених Законом України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» випадках та з урахуванням установлених ним особливостей за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.

Своєю чергою згідно з положеннями частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду у постановах від 20 червня 2018 року, від 29 серпня 2018 року та від 05 травня 2020 року у справах у справах № 916/1227/16, № 916/376/15-г та № 200/7261/13-ц відповідно дійшла висновку, що спори, які виникають під час виконання центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, судових рішень у порядку, установленому Законом України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», розглядаються адміністративними судами в порядку, визначеному КАС України.

25. Отже, відмовляючи у відкритті провадження у справі за позовом, який виник виключно у площині публічно-правових відносин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

26. Крім того, за усталеним підходом, який знайшов своє відображення у постановах Верховного Суду від 07 березня 2025 року у справі № № 560/3831/19 та від 26 січня 2026 року у справі № 480/13268/23, тобто у справах з подібним предметом спору, де стороною є органи Держказначейства, Суд зазначив, що перед тим, як констатувати факт протиправної бездіяльності (протиправних дій) органу Держказначейства у правовідносинах, які виникають у зв`язку з виконанням судових рішень, за якими боржником є державний орган, необхідно з`ясувати, чи вжило Казначейство у межах своїх повноважень усі залежні від нього дії (ухвалило рішення), спрямовані на те, щоб сплатити кошти за судовим рішенням, а також чи були для цього об`єктивні підстави та можливості.

27. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

28. Приписами частини четвертої статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

29. Ураховуючи те, що вказані порушення норм процесуального права під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому справа належить направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

VІ. Судові витрати

30. З огляду на результат касаційного розгляду у силу частини шостої статті 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Приватного підприємства «МВМ-13» задовольнити.

2. Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2025 року у справі № 560/16912/25 скасувати, а справу направити до Хмельницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Кашпур

В. Е. Мацедонська